Союзное государство Россия – Беларусь: опыт правового регулирования

Союзное государство – Союз России и Беларуси – самый знаковый интеграционный проект на пространстве СНГ, ознаменовавший собой смену центробежных тенденций на постсоветском пространстве центростремительными. Россия и Беларусь одними из первых государств-участников СНГ осознали необходимость тесной интеграции.

Практически сразу после распада Советского Союза между Россией и Беларусью были подписаны двусторонние торгово-экономические соглашения, в которых признавалось за сторонами право проводить самостоятельную внешне-экономическую политику. 6 января 1995 г. Россия и Беларусь заключили Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, к которому через 3 недели присоединился Казахстан ^[1].

Формирование Союзного государства явилось многоэтапным процессом. 21 февраля 1995 г. был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь ^[2], а 26 мая 1995 г. у белорусской деревни Речка был убран символический пограничный знак, что ознаменовало ликвидацию границы между двумя странами.

Таким образом, Россия и Беларусь явились первопроходцами интеграционных процессов в регионе, воплотив на основе исторической общности, близости культурных и религиозных традиций, стремление наших народов вместе продвигаться к эффективному экономическому и социальному развитию двух стран.

2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества России и Беларуси ^[3]. В соответствии с Договором было решено создать политически и экономически интегрированное сообщество в целях объединения материального и интеллектуального потенциала двух государств.

2 апреля 1997 г. в Москве президенты двух стран подписали Договор о Союзе России и Беларуси ^[4].В 1997-1998 гг. происходило формирование исполнительных органов Союза, осуществлялась разработка и реализация первых союзных программ. 25 декабря 1998 г. были подписаны Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России, Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования и Договор о равных правах граждан ^[5].

8 декабря 1999 г. в Москве состоялось подписание Договора о создании Союзного государства ^[6] и принята программа действий по реализации положений Договора. 26 января 2000 г. после ратификации Договора парламентами двух стран он вступил в силу. Таким образом, Договор выполнил отведенную ему роль: легитимировал создание Союзного государства на международном уровне. Разрабатывался проект Союзной Конституции, и следующим шагом должна была стать внутренняя легитимация - принятие Конституционного акта. Однако этого не произошло ^[7].

Образованное Союзное государство (далее: СГ) является одной из форм интеграции на постсоветском пространстве, и действует наряду с другими интеграционными образованиями: Организацией договора о коллективной безопасности, Евразийским экономическим сообществом, Таможенным союзом и Единым экономическим пространством.

Союзный Договор охватывает все сферы государственного строительства, закрепляет основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, подробно регулирует полномочия союзных органов, порядок их формирования, а также основные функции и структуру государственных органов СГ. И что особенно важно – Договор подтвердил статус белорусов и россиян как граждан единого Союзного государства.

Граждане России и Беларуси имеют равные права в сфере труда, отдыха, здравоохранения, образования, а также право на беспрепятственное передвижение ^[8]. Действует единое миграционное пространство. Отсутствует таможенный и пограничный контроль, отменены миграционные карты.

Отношение к созданию Союзного государства было неоднозначным. Однако сегодня, спустя шестнадцать лет после начала объединительного процесса, Союзное государство заслуженно пользуется репутацией наиболее успешного среди всех интеграционных образований на постсоветском пространстве. Союзные проекты приносят огромный экономический эффект. За время их реализации в Союзном государстве были созданы десятки тысяч рабочих мест, внедрены уникальные по мировым стандартам разработки. Накоплен ценный опыт совместной подготовки и реализации крупных программ, проектов, а также опыт переговорной деятельности - опыт преодоления противоречий в интересах сторон и выработки согласованной политики. В рамках СГ создана обширная правовая база сотрудничества – принято более 150 межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, многое сделано в деле гармонизации национальных законодательств. Именно Союзное государство явилось примером сотрудничества и фундаментом для создания и Таможенного союза, и Единого экономического пространства. При этом Россия и Беларусь являются не только субъектами Союзного государства, но и участниками других важных интеграционных проектов в рамках СНГ.

18 ноября 2011 г. президенты России, Казахстана и Беларуси подписали документы следующего этапа интеграции – Декларацию Евразийской экономической интеграции, Договор о Евразийской экономической комиссии, Решение о Регламенте Евразийской экономической комиссии ^[9]. К 2015 г. предстоит создать принципиально новую, более глубокую форму интеграции -Евразийский экономический союз,деятельность которого будет затрагивать в основном вопросы гармонизации трудового и миграционного законодательства, внешней торговли и таможенного регулирования.

Союзное государство и сегодня не утратило своей роли и своей значимости. Ибо новые, недавно приступившие к работе интеграционные структуры в рамках СНГ ^[10] нацелены, в первую очередь, на решение экономических задач, и меньшее внимание уделено политическим, социальным, культурным, гуманитарным и военно-технические аспектам сотрудничества. В Союзном государстве эти направления есть, они укрепляются и в дальнейшем послужат примером для последующих этапов интеграции ^[11].

На сегодняшний день формат «двойки» (Россия и Беларусь) содержит большое число элементов, которые «тройкой» (Таможенный союз) пока не предусматриваются. Так, в отличие от «тройки», у Союзного государства имеется значительная военно-политическая составляющая. В рамках Союзного государства образована совместная группировка войск, действует общая система ПВО, в определенной степени скоординирована внешняя политика. Также скоординирована и социальная политика.

Вместе с тем, опираясь на различные форматы можно выйти на решение тех вопросов, которые являются камнем преткновения в течение длительного времени. Так формат «тройки» позволил разрешить некоторые сложные вопросы, которые не решались в рамках Союзного государства. В частности, это касалось единых ставок таможенных пошлин, распределения таможенных платежей между бюджетами государств. Как выразил надежду Чрезвычайный и Полномочный Посол Беларуси в России Андрей Кобяков, «не исключено, что существующие долгое время в Союзном государстве проблемы, связанные с принятием Конституционного акта или введением единой валюты, могут быть в дальнейшем решены в рамках «тройки» Беларуси, России, Казахстана» ^[12].

В будущем государствам-участникам СНГ предстоит приступить к реализации второго этапа Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 г., активизировав работу по созданию межгосударственного инновационного пространства.

Важным направлением экономического сотрудничества является трудовая миграция. Причем, учитывая демографическую ситуацию в различных государствах СНГ, значимость формирования общего рынка труда в будущем будет только возрастать. При этом процесс формирования рынка рабочей силы в рамках Единого экономического пространства потребует разработки и принятия документов о равном доступе в высшие учебные заведения, равных социальных гарантиях в области охраны труда, пенсионного обеспечения.

Россия и Беларусь находятся во многом в одинаковом положении перед вызовами XXI в. Обе страны в условиях глобальной конкуренции должны совершить переход в постиндустриальную эпоху. У обеих стран много общих проблем – демографических, миграционных, проблем рождаемости, смертности трудоспособного населения.

В этих условиях еще более возрастает необходимость взаимовыгодного сотрудничества двух государств в экономической сфере. Как, в частности, подтвердила практика, тесное экономическое взаимодействие России и Беларуси в рамках Союзного государства существенно снизило влияние на них мирового финансового кризиса.

При этом сотрудничество двух государств выходит за сугубо экономический периметр и охватывает более широкий спектр вопросов. На территориях России и Беларуси с 2006 г. действует Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24.01.2006 г. ^[13]. В соответствии с данным Договором определен порядок назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности и материнству, по безработице и в случае трудового увечья, а также трудовых и социальных пенсий для граждан одного государства, работающих или переезжающих на жительство в другое государство. Кроме того, Договор предусматривает обязательное пенсионное страхование и решает ряд других вопросов в области охраны труда.

Динамичный характер носит развитие двусторонних отношений в сфере образования. Граждане Союзного государства имеют равные права на получение образования в наших странах. Между правительствами России и Беларуси действует Соглашение о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г. ^[14]. Предоставление равных прав получения высшего образования способствовало тому, что 20 тысяч белорусов учатся в высших учебных заведениях России и 2 тысячи россиян учатся в белорусских вузах.

В последнее десятилетие в СГ значительно увеличилось финансирование совместных научных разработок. Если в 2002 г. на исследовательские проекты направлялось 17 % средств союзного бюджета, то в 2012 г. – более 35 %, при годовом бюджете в 4,8 миллиарда руб. ^[15]

Одной из целей создания Союзного государства – проведение согласованной социальной политики. Важным ориентиром в проведении взаимно согласованной социальной политики России и Беларуси является Концепция социального развития Союзного государства.Концепция на 2011-2015 гг., утвержденная Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25.11.11 №7, ^[16] включает принципиально новые разделы – экологическую и демографическую политику, политику в сфере туризма, мероприятия по привлечению к союзному строительству молодежи обеих стран.

В настоящее время в рамках СГ продолжается работа по построению единого миграционного пространства. Постоянно проводится анализ исполнения Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией об обеспечении равных прав граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств - участников Союзного государства от 24 января 2006 года, ^[17] рассматривается возможность внесения изменений с учетом практики его реализации.

Данное Соглашение взаимно исключает россиян и белорусов из перечня иностранных граждан и разрешает пребывать гражданам России и Белоруссии на территории Союзного государства в течение 30 дней без выполнения регистрационных процедур.

Отдельным блоком в Союзную Концепцию на 2011-2015 гг. внесен раздел «Миграционная политика». Учитывая важность этой темы, руководство СГ и союзные парламентарии поддержали предложение о создании новой программы, направленной на дальнейшее развитие единого миграционного пространства, формирование общих подходов в обеспечении защиты прав и свобод граждан обоих государств.

В Регламент Парламентского Собрания СГ были внесены поправки, разрешающие направлять парламентские запросы, проводить «правительственный час» и приглашать на него членов Совета Министров СГ и руководителей государственных учреждений. Так, на 39-й сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России впервые были заслушаны отчеты руководителей профильных министерств России и Беларуси о выполнении соглашений в области социальной политики и в сфере миграционного законодательства ^[18].

Особенность геополитического положения Союзного государства предопределяет необходимость осуществлять деятельность и по противодействию незаконной миграции. МВД Республики Беларусь и ФМС России активно сотрудничают в этом направлении, проводят необходимые мероприятия. Россия и Беларусь также входят и в международные структуры по борьбе с транснациональной преступностью, наркоторговлей, незаконной миграцией.

Разработан порядок обмена информацией о лицах, временно въезжающих на территории двух стран. Однако полнота учета миграционного движения населения является достаточно проблематичной. Так, сравнение статистических данных по миграции органов государственной статистики России и Беларуси показывает наличие достаточно существенных расхождений данных по одним и тем же потокам миграции, что свидетельствует о наличии погрешностей в учете ^[19].

В связи с этим в настоящее время прорабатывается вопрос о создании в рамках СГ единой автоматизированной системы учета граждан иностранных государств, выезжающих, пребывающих, временно и постоянно проживающих на территориях наших стран.

Суммируя, можно подытожить, что в рамках Союзного государства заключен ряд международных договоров, которые устанавливают, что граждане СГ имеют равные права как на территории России, так и на территории Беларуси. Эти соглашения гарантируют гражданам обоих государств целый набор прав и преференций: без оформления виз и миграционных карточек свободно передвигаться по территории этих стран по внутреннему паспорту; без ограничений, предусмотренных для иностранных граждан, оформлять вид на жительство; свободно получать образование; устраиваться на работу; в облегченном порядке получать гражданство. Белорусам и россиянам также должны предоставляться равные условия в получении медицинской помощи, в доступе к услугам лечебно-оздоровительных учреждений.

Однако, как вынужден признать Государственный секретарь СГ Григорий Рапота, «когда речь заходит о правоприменительной практике, возникает масса проблем. Достаточно почитать письма, которые приходят в адрес Союзного государства, и станет ясно, что и с пенсионным обеспечением, и с поступлением в вузы не все гладко» ^[20].

Совсем недавно в российское законодательство были внесены изменения и дополнения, которые позволяют трудовым мигрантам из Беларуси, временно пребывающим и заключившим на территории РФ трудовые отношения, реализовывать свои пенсионные права ^[21].

Однако, несмотря на существенные достижения в области обеспечения равных прав граждан СГ, остаются неурегулированными отдельные вопросы социального страхования. Так, согласно российскому законодательству, работодатель не уплачивает взносы на социальное страхование за граждан Республики Беларусь, временно пребывающих и работающих в РФ. Соответственно, им не выплачиваются пособия по временной нетрудоспособности, пособия на детей и ряд других.

Для этих категорий белорусских граждан также не до конца решен вопрос выплаты пенсий за периоды работы в России с 2001 по 2011 гг. включительно, когда они не являлись зарегистрированными в системе пенсионного страхования РФ.

На заседании постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании СГ, проходившем в Петрозаводске в марте 2012 г., были приняты рекомендации для законотворческой деятельности союзного парламента в части повышения социальной защищенности граждан двух стран ^[22]. Речь шла о медицинском обслуживании и равном доступе к медицине всех граждан Союзного государства, о реальных правах на свободу передвижения, трудоустройства, на получение пенсий, которую заработал неважно где, в России или Беларуси.

Именно вопрос пенсионного обеспечения стал предметом жарких дискуссий. Отмечалось, что правоприменительная практика то и дело «спотыкается» о несоответствие национальных законодательств в этой области.

По мнению Г.С. Скачковой, «многие положения Программы по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. (разработка унифицированных законов государств-участников в социально-трудовой сфере, единых минимальных стандартов в сфере оплаты труда и др.) пока не получили, к сожалению, своего завершения» ^[23].

Как отметил заместитель Государственного секретаря СГ И. Бамбиза, «Соглашения в рамках Союзного государства на темы социальных прав и гарантий граждан во многом опередили наши национальные законодательства и заставляют их «подтягиваться» ^[24]. Он также рекомендовал союзным депутатам проводить экспертизу национальных законодательств, чтобы они принимались в государствах-участниках с учетом интересов всех граждан и не ухудшали их положения.

В настоящее время одним из ключевых направлений работы помимо экономической интеграции становится совершенствование обеспечения равных прав белорусов и россиян. В этих целях накапливается база, с помощью которой будут вноситься дополнения в уже существующие соглашения. Этим предстоит серьезно заниматься Постоянному Комитету Союзного государства и соответствующим министерствам и ведомствам двух стран.

Постоянный Комитет Союзного государства проводит мониторинг обеспечения прав граждан по различным направлениям. Так, в частности, мониторинг выявил, что из 86 российских регионов только 36 дали положительное заключение о ситуации в обеспечении равных прав в сфере медобслуживания для россиян и белорусов.

До конца не решен и ряд проблем, касающихся деятельности самого Союзного государства. Как отмечалось на совещании депутатов и экспертов двух стран в рамках Постоянного Комитета СГ, это, в частности, вопросы, касающиеся собственности Союзного государства, дисциплины исполнения союзных программ и совершенствования нормативно-правовой базы ^[25]. Как считают участники, в правовой системе Союзного государства ключевым должен стать уровень союзных решений прямого действия, имеющих юридическую силу. Вопросы о том, как выстраивать наднациональную правовую систему, как она должна развиваться и соотноситься с национальными правовыми системами должны стать предметом нового общественного дискурса, темой парламентской и межпарламентской дискуссий. Представляется, что полезным в этой связи было бы обратиться и к опыту Евросоюза.

К сожалению, Союзная конституция принята не была, т.е. Союзное государство осталось институционально недостроенным. В последнее время из риторики российских политиков потихоньку исчезает обозначение/термин «Союзное государство». Взамен ему произносится, например, «наше интеграционное объединение» ^[26].

У белорусской стороны существуют опасения, что строительство управляющих и представительных органов «тройки» может приостановить или даже поглотить уже начатые или запланированные проекты в рамках «двойки», что новые форматы и веяния станут оправданием для торможения либо свертывания ряда совместных программ. Эти тревоги отчасти разделяет и ряд российских парламентариев ^[27].

Вместе с тем, тот факт, что первым зарубежным визитом В. Путина после избрания его Президентом России стал именно Минск, свидетельствует об особой важности отношений для России с ближайшим союзником по многим интеграционным проектам, и в первую очередь, по Союзному государству. Главным результатом сотрудничества в политической сфере, по мнению президентов, стало создание Союзного государства, в развитии которого прогресс очевиден по всем направления. «У нас нет границы между двумя странами, у нас люди спокойно перемещаются, имеют равные права, и россияне в Беларуси, и белорусы в России, мы имеем единое оборонное пространство, общие войска противовоздушной обороны, союзную группировку на западном направлении и многое другое» ^[28].

Союзное государство – это не только международные договоры и соглашения, не только территории, промышленные объекты, финансовые потоки и инвестиции. Это, в первую очередь, люди. И когда граждане двух стран будут чувствовать себя полностью обоюдо защищенными и в трудовой, и в социальной, и в других сферах, тогда и можно будет с полным основанием утверждать, что Союзное государство состоялось.