Отдельные вопросы реализации федерального проекта «Оздоровление Волги»: правовые аспекты

Махмутова Лилия Ринатовна младший научный сотрудник; сектор экологического, земельного и аграрного права; Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Makhmutova Liliia Rinatovna Junior Researcher; Sector of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka Street, Moscow, 119019, Russia makhmutovalr@gmail.com Другие публикации этого автора

Для становления государства полноводная река всегда являлась источником жизни и пропитания. Вокруг рек образовывались особенные экосистемы, собирались племена, основывались города, строились крепости ^{[1, с. 110]}.

Российская Федерация принадлежит к числу наиболее обеспеченных водными ресурсами стран мира. На ее территории сосредоточено более 20 процентов мировых запасов пресных вод. Река Волга – крупнейшая в Европе. Площадь ее водосборного бассейна, являющегося одним из крупнейших в мире, составляет – 1 360 000 кв. км ^{[2, с. 175]}. Велико значение Волги и в экономике. В ее бассейне располагается значительное количество промышленных (около 45%) и сельскохозяйственных (около 50%) предприятий России.

Границы волжского бассейна проходят по территории минимум 38 субъектов Российской Федерации. Река Волга непосредственно протекает через 15 из них. В рамках национального проекта «Экология» в 2017 г. был утвержден федеральный проект «Оздоровление Волги», в перечень субъектов-участников которого вошли: Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Астраханская область, Волгоградская область, Вологодская область, Ивановская область, Костромская область, Московская область, Нижегородская область, Самарская область, Саратовская область, Тверская область, Ульяновская область, Ярославская область, и г. Москва как головной участник.

На сегодняшний день колоссальное значение поволжской водной артерии раскрывается через ее функциональное использование в качестве крупного хранилища пресной воды, места обитания и добычи водных биологических ресурсов, а также источника воды для полива сельхозугодий (к примеру, все посевные площади в Астраханской области поливаются из Волги и ее притоков) ^{[3, с. 10]}. Необходимо учитывать, что река является и транспортной артерией, по которой речными судами ежегодно перевозится большое количество грузов. Волга является частью Единой глубоководной системы (далее – ЕГС) – воднотранспортного узла центрального региона России. В ЕГС именно Волга является ключевой рекой, пронизывающей всю европейскую часть России ^{[4, с. 73]}.

При этом нельзя не отметить и энергетический аспект использования Волги. Еще в 1930-х годах на реке началось строительство крупнейшей транспортно-водно-энергетической системы в Европе – Волжско-Камский каскад ГЭС. Одна только Волжская ГЭС за 9 месяцев 2024 года выработала 9 млрд 833 млн кВт·ч электроэнергии, данные результаты превышают прошлые показатели за аналогичный период 2023 года почти на 8% ^[5]. Соответственно, здесь вырабатывается электроэнергия, покрывающая пиковую часть электропотребления. ГЭС обеспечивает стабильную работу единой энергосистемы России.

Таким образом, важность реки для населения Поволжья, да и всей России неоценима, и необходимость в принятии активных мер по улучшению экологической ситуации в ее бассейне очевидна. Уровень причиняемого хозяйственной деятельностью вреда прямо пропорционально зависит от интенсивности пользования ресурсами и благами, предоставляемыми водным объектом ^{[6, с. 52]}. Антропогенные факторы влияют на состояние всех компонентов экосистемы реки (качество воды, ее объемы, состояние дна, обмеление, состояние флоры и фауны и т.д.) ^{[7, с. 23]}.

Проблема загрязнения Волги не нова, ею были озабочены и ранее. И сегодня стратегическое значение Волги для нашего государства не подвергается сомнению. Задачей правового регулирования общественных отношений по ее охране и использованию является обеспечение системного подхода, что должно повысить эффективность реализации правовых мер. На сегодняшний день оно осуществляется целым рядом нормативных актов различного уровня.

Так, Конституция Российской Федерации в ст. 42 закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду. Это ключевая норма демонстрирует важность создания и поддержания благоприятной окружающей среды для граждан России и является базой для создания других норм, обеспечивающих сохранение и устойчивое развитие окружающей среды и ее компонентов, в том числе, Волги. Главным законодательным актом, регулирующим правовые отношения по использованию, охране и восстановлению различных водных объектов является Водный кодекс РФ, принятый в 2006 году (СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 2381.). В данном акте закреплены общие положения, регламентирующие все водные отношения, находящиеся под юрисдикцией РФ ^{[8, с. 11]}. Однако, для решения экологической ситуации в районе Поволжья упомянутых положений недостаточно, необходимо применить более локальный подход.

Как отмечают некоторые исследователи, проблема правовой охраны экологической системы реки Волги и в целом волжского бассейна обсуждается достаточно давно ^{[9, с. 23]}. Акты, направленные на решение вопроса, связанного с улучшением экологического состояния Волги, принимаются еще с 70-ых годов. Например, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 марта 1972 г. № 177 «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами» (СП СССР. 1972. № 5. Ст. 30.), в котором было регламентировано строительство и ввод в эксплуатацию очистных сооружений, необходимых для полной очистки сточных вод; разработка и осуществление мероприятий по полному прекращению к 1980 г. сбросов неочищенных хозяйственно-бытовых сточных вод во всех городах, расположенных в бассейнах рек Волги и Урала, осуществление строительства (реконструкции) очистных сооружений. Предлагалось также рассмотреть возможность модернизации речных судов для применения их в дальнейшей очистке вод. Согласно данному постановлению, должно было быть построено 670 комплексов очистных сооружений и обезвреживающих устройств общей мощностью по очистке сточных вод свыше 3 млн куб. метров в сутки. Однако информация о достигнутых результатах в ходе выполнения запланированных мероприятий, включая данные об их эффективности и соответствии установленным требованиям, в открытых источниках не публиковались.

В 1990-х гг. Правительством РФ был принят ряд документов (Распоряжения и Постановления), связанных с экологическими проблемами Волжского бассейна ^{[10, с. 152]}. Принимались акты, касающиеся отдельных частей Волги и ее бассейна. Так, например, в Постановлении Правительства РФ от 20 июня 1997 г. № 750 «О Федеральной целевой программе развития экономики и бюджетного потенциала Чувашской Республики на 1997-2000 годы», указывается, что недостаточно очищенные воды сбрасываются в р. Суру, впадающую в р. Волгу (СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3230.).

Также принимались и акты, связанные с Волгой в целом. К примеру, в 1998 году принимается Постановление Правительства РФ от 24 апреля 1998 г. № 414 «О федеральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года» (программа «Возрождение Волги») (СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2051.).

Интерес к Волге сегодня также увеличивается за счет увеличения значимости Каспийского региона. 12 августа 2018 г. была подписана Конвенция о правовом статусе Каспийского моря. Согласно ее положениям, пять прибрежных стран создают условия для эффективной защиты и наращивания совместных усилий по сохранению биологического разнообразия, рациональному использованию имеющихся ресурсов, борьбе с загрязнением водоема и его текущим обмелением, проведению необходимых исследований и принятию превентивных мер. Каспийский регион призван стать прочной и надежной частью евразийской архитектуры безопасности, которая станет основой новой многополярной системы международных отношений ^{[11, с. 188; 12, с. 531]}. 17 января 2025 г. в Кремле был подписан Договор о всеобъемлющем стратегическом партнерстве между Россией и Ираном, который помимо прочих положений включал в себя налаживание логистических взаимоотношений, что с неизбежностью ведет к возрастанию роли Волги как реки, впадающей в Каспийское море ^[13].

На сегодняшний день сохранение Волги осуществляется согласно упомянутому выше федеральному проекту «Оздоровление Волги». Согласно Постановлению Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», федеральный проект, входящий в состав национального проекта, представляет собой проект, обеспечивающий достижение и (или) вклад в достижение цели, общественно значимых результатов, выполнение задач национального проекта и их показателей, а также дополнительных показателей (СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6947.).

Цель федерального проекта «Оздоровление Волги» – улучшение экологического состояния реки Волги и сокращение сброса неочищенных сточных вод. Проект включает в себя расчистку и экологическую реабилитацию водных объектов, а также строительство и реконструкцию водопропускных сооружений. В рамках проекта «Оздоровление Волги» также обозначена связь со следующими программами: «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Охрана окружающей среды», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» ^[14].

Проект включает в себя погодовой план. Так, к концу 2024 г. в его рамках, должно было быть осуществлено сокращение доли загрязненных сточных вод, отводимых в реку Волга, в три раза и реализация комплекса мер по восстановлению водных объектов низовьев Волги, в том числе по дополнительному обводнению реки Ахтуба. Однако, к сожалению, результаты реализации данного проекта вряд ли можно признать удовлетворительными.

При ознакомлении с процессом создания данного проекта обнаруживается довольно общий подход, не решающий тех проблем, которые были обозначены инициаторами. Данный проект критикуется и в научных исследованиях. Так, Ю.С. Чуйков и Л.Ю. Чуйкова отмечают, что проект «Оздоровление Волги» инициирован в первую очередь гидростроителями и нацелен в основном на некоторые инженерные решения (реконструкция и строительство очистных сооружений), но первоочередно на гидростроительство. Решение только этих задач, при игнорировании всех остальных проблем, не сможет кардинально изменить экологическую обстановку в бассейне Волги в целом, и в Волго-Ахтубинской пойме и дельте Волги в частности ^{[10, с. 175]}.

Среди недостатков можно выделить и нерациональный территориальный охват. Проще говоря, при составлении проекта не были учтены все территории, оказывающие влияние на экосистему реки. Так, в своем отчете еще за 2020 г., Счетная палата РФ обозначила недостаточный охват регионов, для решения проблемы загрязнения Волги или хотя бы стабилизации ситуации, ввиду не привлечения регионов с крупными предприятиями-загрязнителями (Республика Башкортостан и Тульская область) ^{[15, с. 2]}. На наш взгляд, в перечень субъектов-участников проекта были выбраны не все регионы, воздействующие на степень загрязнение реки, т.к. рассматривается возможность расширить федеральный проект и планомерно переходить к притокам реки от «центра загрязнения».

Ключевые предложения по экологической реабилитации реки Волги от Счетной Палаты выглядят следующим образом:

– разработать единую схему комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО) бассейна реки Волги;

– установить перечень работ, относящихся к экологической реабилитации и расчистке природных водных объектов, а также порядок их проведения;

– внедрить мониторинг эффективности выполненных работ на протяжении нескольких лет после их завершения.

Счетная палата считает необходимым создание комплексной федеральной программы, направленной на восстановление и предотвращение деградации природных комплексов бассейна Волги, обеспечение устойчивого водопользования.

21 февраля 2023 г. Президент Российской Федерации выступил с посланием членам Федерального собрания, на котором озвучил планы по расширению оздоровительных мероприятий: «Продолжим и оздоровление уникальных водных объектов, включая Байкал и Волгу, а в среднесрочной перспективе распространим эту работу на такие наши реки, как Дон, Кама, Иртыш, Урал, Терек, Волхов и Нева, озеро Ильмень. Нельзя забывать и о наших средних и малых реках. Обращаю на это внимание всех уровней власти» ^[16]. Речь идет о создании федерального проекта «Оздоровление водных объектов», который объединит в себе очистку водных территорий не только Волги, но и озера Байкал, а также другие водные ресурсы России, что демонстрирует готовность продолжать оздоровительные мероприятия со стороны государства.

Наверное, ключевой проблемой, которая остается нерешенной и по сей день, является проблема, обозначенная в упоминаемом выше отчете Счетной Палаты Российской Федерации: «Отсутствует согласованность в документах разного уровня, направленных на оздоровление реки Волги. При планировании мероприятий не были учтены возможные риски, а также не была должным образом оценена потенциальная эффективность их реализации» ^{[15, с. 2]}.

Следующий круг проблем возникает на этапе реализации данной программы. Скорее всего, будет справедливым и вывод о том, что если рассогласованность в действиях федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти наблюдается на этапе планирования, то она будет воспроизводить себя и на этапе реализации проекта (плана).

Отсутствие координации между различными министерствами и региональными властями затрудняет интеграцию усилий по улучшению состояния Волги. Неэффективное взаимодействие приводит к дублированию работ и нерациональному использованию ресурсов. Результатом становится наличие фрагментарного подхода, который мешает выработке комплексных решений.

Как отмечают специалисты, также в числе системных и характерных для всех регионов проблем является недостаток кадров и их низкие компетенции, невысокая зарплата в отрасли ^[17]. И не менее существенным является недостаток общественного контроля и вовлеченности населения в процесс реализации проекта. Без активного участия граждан в наблюдении за исполнением инициатив и реализации проекта можно столкнуться с неэффективностью проводимых мероприятий.

Подробный анализ причин, по которым проект реализуется не с ожидаемыми эффектом, был осуществлен парламентской контрольной комиссией. Как отмечает ее председатель, по результатам проверки, проведенной депутатами и экспертами, из 139 проверенных объектов по проекту «Оздоровление Волги» только 6 соответствовали целевым показателям ^[18]. Это свидетельствует о необходимости изменения подхода. Очевидно, что стратегия оздоровления Волги нуждается в корректировке. Тот механизм формирования плана, который был использован в этот раз себя не оправдал, поскольку устанавливал в основном целевые показатели. На этапе реализации, как показал результат, данный способ также неэффективен.

Возможно, выход может быть найден путем создания единой площадки, единого центра принятия решений, который бы контролировал процесс оздоровления Волги экстерриториально, задействуя ресурсы регионов и Федеральной власти и опираясь на решение проблем, исходя из обстановки «на земле».

На всех уровнях есть четкое понимание, что экологическая ситуация на реке, процедура ее восстановления имеет стратегическое значение и продолжительный характер. Оздоровление водных объектов должно осуществляться на постоянной основе и увеличивать свою интенсивность, не только для устранения негативных последствий, но и для преломления ситуации в положительное русло. Представляется также необходимым рассмотреть вопрос об расширении в этой связи перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, с учетом значимости водных объектов, площади самих объектов, их бассейнов, а также общей их протяженности ^[19].

Срок реализации Федерального проекта «Оздоровление Волги» завершился, и следует признать, что цели вряд ли будут достигнуты. Ввиду этого на сегодняшний день осуществление данного проекта вряд ли можно считать успешным. Необходима разработка прозрачного плана действий, реализацией которых должно стать действительное очищение одной из главных рек России.

При этом, нет сомнения, что:

– река Волга является ключевым водным ресурсом для России, обеспечивающим население питьевой водой, орошение земель и транспортировку грузов для Европейской части страны;

– экологическое состояние Волги напрямую влияет на здоровье населения, биоразнообразие и экономическое развитие регионов, расположенных вдоль реки;

– решение проблем Волги способствует достижению национальных экологических целей и улучшению качества жизни граждан, а также поддерживает устойчивое развитие экосистемы (что прослеживается в актах проектного планирования).

Очевидно, что ключевые проблемы лежат в плоскости, связанной с эффективностью государственного управления. При этом государственное управление в данном случае и в целом всегда должно опираться на экспертные знания. В этом вопросе необходимо большее привлечение прикладных специалистов и экспертов из данной области. Активное применение результатов современных исследований позволит добиться разработки более эффективных планов мероприятий, для недопущения бессмысленной траты средств. Но на сегодняшний день мы сталкиваемся с сокращением количества научных центров, занимающихся проблемами водных ресурсов Российской Федерации. Именно такие «мозговые» центры формулируют научно-обоснованные стратегии, включая пошаговые алгоритмы, которые уже реализуются в рамках процесса государственного управления.

Стратегия реализации мероприятий, направленных на «Оздоровление Волги», должна основываться на комплексном подходе, включающем экологические, экономические и социальные проблемы, а также их решение. Комплексность необходима и в части нормативного регулирования, поскольку оздоровление водных объектов касается сразу нескольких отраслей: природоохранного, водного, а также законодательства в сфере водоснабжения и водоотведения, в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и др. ^{[20, с. 147]}. Прежде всего, необходимо провести детальный анализ текущего состояния реки, настроить техническую базу для сбора данных, выявить основные источники загрязнения и установить приоритетные зоны для оздоровительных мероприятий. Это позволит эффективно распределить ресурсы и сконцентрироваться на наиболее критически важных участках.

Волжский бассейн охватывает колоссальные территории, это следует учитывать при подготовке и реализации любых планов и программ, направленных на очищение, оздоровление водных объектов.

На наш взгляд, целесообразно признать реализацию нынешнего Федерального проекта неэффективным и принять новый Федеральный проект по улучшению экологической обстановки реки Волги. Представляется необходимым создание единого оператора, курирующего реализацию такого Федерального проекта. Объединение усилий различных министерств и ведомств, ответственных за охрану окружающей среды, водные ресурсы и развитие территории, создаст синергетический эффект, необходимый для эффективного выполнения программы.

Также представляется целесообразным принятие следующих мер:

– устранить недостаток оборудования и модернизировать инфраструктуры для очистки сточных вод. Игнорирование данной проблемы может привести к постоянным экологическим рискам и проблемам в достижении целей реабилитации ключевой водной артерии;

– увеличение горизонта планирования новой Федеральной программы – создание плана до 2050 г., по которому часть срока будет отведена под анализ результатов, фиксацию данных;

– задействование в реализации проекта всех регионов Волжского бассейна, а не ограниченного их числа;

– внедрение новых технологий очистки и мониторинга вод. При этом нехватка необходимых научных разработок и инновационных решений затрудняет эффективное решение проблем, связанных с загрязнением Волги;

– создание аналитических центров (think tanks), занимающихся комплексным изучением проблем Волги, с целью использования результатов их деятельности в качестве научного обеспечения реализации программы. Использование дронов и спутниковых технологий позволит оперативно собирать данные о загрязнении, а также отслеживать динамику изменений в экосистеме. Это обеспечит более точное планирование мероприятий по очистке и восстановлению рек, а также позволит вовремя реагировать на экстренные ситуации.

В случае успешной реализации намеченных целей по оздоровлению водных объектов представляется целесообразным распространение положительного опыта на другие водные бассейны Российской Федерации. И как было сказано В.И. Даниловым-Данильяном «работа по наведению экологического порядка в стране предстоит огромная, требующая постоянного внимания, каждодневных усилий, участия всех, кто хочет жить в России и растить здесь своих детей и внуков. «Оздоровление Волги» — первый, крайне важный шаг в этом направлении, и то, что задуманное не очень-то велико в сравнении с тем, что необходимо сделать для экологического оздоровления России, ни в коем случае не должно расхолаживать: все великие дела начинаются с малого» ^{[21, с. 42]}.