Ответственность за правонарушения, связанные с незаконной добычей водных биологических ресурсов: проблемы терминологии

Семенова Ирина Владимировна младший научный сотрудник; сектор экологического, земельного и аграрного права; Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Semenova Irina Vladimirovna Junior Researcher; Department of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia ssem.irina@gmail.com Другие публикации этого автора

Значение водных биологических ресурсов (далее – ВБР или водные биоресурсы) для стабильного развития экономики государства и обеспечения продовольственной безопасности населения неоспоримо. Несмотря на то, что Российская Федерация обладает большими запасами водных биоресурсов, в том числе в арктических ^[1] и дальневосточных морях, проблемы их сохранения и устойчивого использования являются крайне актуальными.

Осуществление рыболовства строго регламентировано с целью сохранения видового разнообразия ВБР, обеспечения их восполняемости и бережного, нерасточительного отношения к данным природным богатствам. Нарушение установленных правил и требований наносит вред окружающей среде, создает опасность уничтожения отдельных видов ВБР, оказывает влияние на экономическую стабильность государства. За неправомерную деятельность в отношении водных биоресурсов в Российской Федерации предусмотрена как уголовная, так и административная ответственность. При этом в текстах различных нормативных актов отсутствует единство терминологии, например, в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) (СЗ РФ. 2002. №1 (часть I). Ст.1). при описании по сути одних и тех же противоправных действий используются понятия «пользование ВБР без разрешения» (ч. 1 ст. 7.11 КоАП РФ), «нарушение правил и требований, регламентирующих рыболовство» (ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ), «нарушение правил, регламентирующих рыболовство» (ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ).

Правонарушения сфере рыболовства и сохранения ВБР, и в особенности преступные посягательства составляют значимую долю всех экологических правонарушений. В частности, статистика преступности в рассматриваемой области, согласно Обзору практики применения судами положений главы 26 УК РФ об экологических преступлениях, утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ от 24 июня 2022 г. (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2022. № 11), свидетельствует о том, что за период с января 2019 года по декабрь 2021 года 39,4% осужденных за экологические преступления составили лица, признанные виновными в незаконной добыче (вылове) ВБР по ст. 256 Уголовного кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954) (далее – УК РФ).

При характеристике правонарушений в сфере рыболовства и сохранения ВБР можно классифицировать данные противоправные деяния по различным основаниям, например, по виду ответственности, по объекту правонарушения. В частности, среди них можно выделить особую группу – правонарушения, связанные с нарушением норм, регламентирующих рыболовство, при осуществлении добычи ВБР.

Согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (СЗ РФ. 2004. № 52 (часть I). Ст. 5270) (далее – Закон о рыболовстве) понятие добыча (вылов) ВБР представляет собой их изъятие из среды обитания. При этом, в соответствии с российским законодательством, добыча ВБР является одним из видов деятельности, составляющих понятие «рыболовство», которое помимо этого включает также деятельность по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов ВБР, производству рыбной продукции (статья 1 Закона о рыболовстве). С юридической точки зрения, по отношению к ВБР под изъятием понимается извлечение данных биоресурсов из водной среды в установленном законом порядке, в результате которого меняется их форма собственности. Водные биоресурсы, по общему правилу, находятся в федеральной собственности (за исключением ВБР, обитающих в прудах, обводненных карьерах, – они могут находиться также в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности), а у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей появляется право собственности на добытые ими в установленном порядке ВБР. Таким образом, после извлечения биоресурсов из их среды обитания последующие действия с ними осуществляются в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ^{[2, с. 10]}.

Однако, как уже было отмечено выше, изъятие ВБР должно осуществляться в установленном законом порядке, в частности, по нормам, содержащимся в Законе о рыболовстве. В случае несоблюдения норм законодательства, регламентирующих добычу ВБР, для правонарушителей предусмотрена ответственность.

Что же понимается под незаконной добычей водных биоресурсов? При рассмотрении данного вопроса стоит обратиться к пониманию слова «незаконный». При его буквальном толковании, он означает «не основывающийся на законе; нарушающий закон» ^{[3, с. 622]}. Таким образом, под незаконной добычей ВБР, должно пониматься любое нарушение, установленного законом порядка осуществления данной деятельности. Однако с юридической точки зрения, незаконная добыча водных биоресурсов является именно экологическим преступлением, согласно ст. 256 УК РФ. Поскольку, в КоАП РФ относительно незаконной добычи ВБР отсутствует статья с соответствующим наименованием, в отличие от некоторых иных экологических правонарушений (например, незаконная рубка лесных насаждений ст. 8.28 КоАП РФ, ст. 260 УК РФ). Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. № 26 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (ч. 2 ст. 253, ст. 256, 258.1 УК РФ)» (далее – ПП ВС № 26) (Российская газета. 2010. № 271.) определяет незаконную добычу ВБР как действия, направленные на их изъятие из среды обитания и (или) завладение ими в нарушение норм экологического законодательства, при условии, что такие действия совершены лицом с применением самоходного транспортного плавающего средства, взрывчатых или химических веществ, электротока или других запрещенных орудий и способов массового истребления ВБР, в местах нереста или на миграционных путях к ним, на особо охраняемых природных территориях, в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации либо, когда такие действия повлекли причинение крупного ущерба. Таким образом, согласно позиции ВС РФ, под незаконной добычей водных биологических ресурсов понимается нарушение законодательства в области рыболовства, связанное осуществлением добычи ВБР, сопровождаемое обстоятельствами, закрепленными в ч. 1 ст. 256 УК РФ. В таком случае, может сложиться впечатление, что иные нарушения нормативных положений, регламентирующих добычу водных биологических ресурсов, не влекут ответственность, поскольку не подходят под критерии незаконной добычи ВБР. Однако это впечатление ложное и за такие деяния также предусмотрена ответственность, но не уголовная, а административная – за нарушения правил и требований, регламентирующих рыболовство, что по сути своей (но не с точки зрения буквы закона) также является незаконной добычей ВБР. В связи с этим, в рамках настоящей статьи под незаконной добычей ВБР мы понимаем все экологические правонарушения, совершаемые в данной сфере, а не только преступные посягательства.

Основными видами юридической ответственности за незаконную добычу ВБР являются административная и уголовная ответственность. Возмещение нанесенного ущерба может регулироваться как отраслевыми нормами экологического и природоресурсного законодательства, так и общими нормами гражданского права. Также за определенные деяния в сфере рыболовства к работникам рыболовной отрасли может быть применена и дисциплинарная ответственность. В частности, как отмечает М.В. Пономарев, гражданско-правовая ответственность в рассматриваемой области проявляется в обязанности возмещения вреда ВБР и среде их обитания, а дисциплинарная ответственность может применятся к работникам организаций и учреждений, состоящим с ними в трудовых отношениях, за нарушения требований законодательства в области рыболовства и выражаться в виде применения мер дисциплинарного воздействия в соответствии с положениями Трудового кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 2002. №1 (часть I). Ст.3) ^{[3, с. 260]}.

Административная ответственность за незаконную добычу ВБР наступает за совершение правонарушений, предусмотренных положениями КоАП РФ. В частности, ч. 2 ст. 8.16, ч. 2 ст. 8.17 и ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ. Несмотря на то, что в КоАП РФ отсутствует термин «незаконная добыча водных биоресурсов», вышеуказанные нормы права содержат признаки правонарушения, имеющие сходный состав с преступными посягательствами, но не содержат признаков уголовно-наказуемых деяний, в силу чего влекут административную ответственность, а не уголовную. Статьи 8.16, 8.17 и 8.37 КоАП РФ относятся к административным правонарушениям в области охраны окружающей среды, природопользования и обращения с животными. Данные нормативные положения предусматривают ответственность за нарушение правил и требований, регламентирующих рыболовство (и, соответственно, осуществление добычи ВБР). При этом ч. 2 ст. 8.16 КоАП РФ предусматривает наказание за конкретное нарушение – невыполнение обязанностей по ведению промыслового журнала, а равно внесение в него искаженных сведений, и имеет специального субъекта – капитан судна. Остальные административные правонарушения в области осуществления добычи ВБР охватываются ч. 2 ст. 8.17 и ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ. На первый взгляд, их различие состоит в том, что диспозиция ч. 2 ст. 8.17 содержит указания на конкретные места совершения правонарушения: водоемы или их составляющие, а квалификация деяний по ст. 8.37 предполагает остаточный принцип определения места совершения правонарушения ^{[5, с. 116]}. Как отмечается в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 февраля 2011 г. № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. № 5), ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ подлежит применению в случаях нарушения правил добычи ВБР на таких водных объектах как реки, ручьи, каналы, озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища, а также на водных объектах, расположенных в пределах морских пространств, которые не являются внутренними морскими водами, территориальным морем, континентальным шельфом, исключительной экономической зоной Российской Федерации, а их правовой режим устанавливается специальными международными договорами Российской Федерации (например, в отношении Каспийского моря).

Разъяснения, касающиеся практики применения рассматриваемых правовых норм, также содержатся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. № 27 «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил и требований, регламентирующих рыболовство» (далее – ПП ВС № 27) (Российская газета. 2010. № 271). Стоит обратить внимание, что ч. 2 ст. 8.17 звучит как: «Нарушение правил и требований, регламентирующих рыболовство …», а ч. 2 ст. 8.37 имеет следующую формулировку: «Нарушение правил, регламентирующих рыболовство, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 8.17». Однако не совсем понятно, что законодатель понимает под «требованиями» и как их разграничивает с «правилами», поскольку п. 6 ПП ВС № 27 определяет: «невыполнение лицами, осуществляющими рыболовство, одного или нескольких из предусмотренных требований влечет административную ответственность на основании части 2 статьи 8.16, части 2 статьи 8.17, части 2 статьи 8.37 КоАП РФ. Абзац 4 указанного пункта ПП ВС № 27 конкретизирует, какие деяния являются нарушениями правил рыболовства, в частности: добыча ВБР без разрешения, в случае если оно необходимо для осуществления данной деятельности; нарушение условий, прописанных в разрешении на добычу; несоблюдение установленных запретов и т.д. Таким образом, ВС РФ, по сути отождествляет понятия «правила» и «требования», в связи с чем, на наш взгляд законодателю стоит конкретизировать, что является нарушением требований, регламентирующих рыболовство и чем такие нарушения отличаются от нарушения правил или исключить данную формулировку из ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ.

При рассмотрении административных правонарушений, связанных с незаконной добычей ВБР, стоит также обратить внимание на ч. 1 ст. 7.11 КоАП РФ, которая расположена в 7 главе КоАП РФ – «Административные правонарушения в области охраны собственности». Данная норма предусматривает ответственность для правонарушителя, если он осуществляет добычу ВБР без разрешения (в случаях, когда его наличие обязательно) либо с нарушением условий, им предусмотренных. При этом административная ответственность по ч. 1 ст. 7.11 наступает в тех случаях, когда противоправное деяние не охватывается ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ. По причине того, что данное деяние является административным правонарушением в области охраны собственности, оно не относится к экологическим правонарушениям. Однако согласно Закону о рыболовстве, по общему правилу, ВБР находятся в государственной собственности. Как отмечает О.Л. Дубовик, объективная сторона пользования водными биологическими ресурсами без разрешения заключается, по сути, в осуществлении незаконного рыболовства – добыча ВБР с нарушением условий разрешения (в запретных зонах, с нарушением установленного веса и размера добываемых ресурсов и т.д.) ^{[6, с. 203]}. Таким образом, не совсем понятно, чем отличаются рассмотренные положения ч. 1 ст. 7.11 КоАП РФ и ч. 2 ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ в части пользования ВБР без разрешения или при его наличии, но с нарушением условий им предусмотренных.

Например, в соответствии с постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2015 по делу № А06-12072/2014 Рыболовецкая артель «Юг» обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления Пограничного управления ФСБ России по Республике Калмыкия и Астраханской области 2349/1233-14 от 12.12.2014 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.11 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10000 руб. Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора, в разрешении на добычу водных биологических ресурсов 302014 02 2125 от 01.03.2014 в графе «Название судна, бортовой номер» указан государственный регистрационный номер АН-1879, в графе «Тип судна, порт приписки, позывной сигнал» – Лодка, Астрахань. Вместе с тем, в ходе проведения контрольно-проверочных мероприятий по госконтролю промысла ВЕР установлено, что юридическое лицо – РА «Юг», действующее на основании трудового договора от 09.08.2013, заключенного между РА «Юг» и Тельпековым А.А., осуществляло добычу водных биологических ресурсов на маломерном судне «Мотолодка», государственный регистрационный номер Р 67-59АФ, не указанном в разрешении на добычу водных биологических ресурсов. Однако деяние, описанное в примере, также попадает под квалификацию ч. 2 ст. 8.17 или ч. 2 ст. 8.37, потому что осуществление рыболовства с нарушением условий, прописанных в разрешении, квалифицируется по данным статьям, согласно п. 6 ПП ВС № 27.

Как отмечается, преступные посягательства, связанные с незаконным завладением природными ресурсами, в современных реалиях приобретают более опасный характер, все чаще имеют все признаки организованной противоправной деятельности ^{[7, с. 384]}. При этом, преступления, наказание за которые предусмотрено ст. 256 УК РФ являются одними из наиболее распространенных экологических преступлений в РФ ^{[8, с. 342],[9, с. 109],[10, с. 95]}.

Как было упомянуто ранее, понятие «незаконная добыча водных биоресурсов» на законодательном уровне используется в УК РФ, – содержится в ст. 256 и ст. 258.1 УК РФ. Уголовная ответственность за нарушения законодательства при осуществлении добычи ВБР также предусмотрена ч. 2 ст. 253 УК РФ, – в случае добычи ВБР континентального шельфа РФ или исключительной экономической зоны РФ без соответствующего разрешения. Тут также можно проследить некое сходство с нормами КоАП РФ, когда квалификация противоправных деяний по различным статьям зависит от места совершения правонарушения. Это объясняется спецификой правового (а в определенных случаях и международного-правового) статуса включенных в состав правонарушения территорий.

Статья 256 УК РФ состоит из трех частей, при этом часть третья предусматривает особо квалифицированный состав данного преступления ^{[8, с. 345]}. На наш взгляд, целесообразность выделения квалифицирующего признака в рамках ч. 2 ст. 256 УК РФ вызывает сомнения, поскольку она предусматривает ответственность за «незаконную добычу котиков, морских бобров и других морских млекопитающих в открытом море или в запретных зонах» и содержит идентичную санкцию с ч. 1 ст. 256 УК РФ. При рассмотрении данной нормы права, возникают вопросы, касающиеся корректности используемых формулировок в отношении указанных видов ВБР, в частности, «котики», «морские бобры», а также неясно, что имеется ввиду под «другими морскими млекопитающими». Вероятно, в первом понятии, законодатель имеет ввиду «морских котиков», слово «морских» пропущено в рассматриваемой норме, в связи с чем у правоприменителя могут возникнуть проблемы при квалификации преступных посягательств. При этом не совсем понятно, по какой причине именно данные роды и виды морских млекопитающих (поскольку в семействе Ушастые тюлени выделяется 2 рода морских котиков, которые, в свою очередь, подразделяются на несколько видов) ^{[11, с. 375]} особенно выделены законодателем. Под «морскими бобрами», в данном случае, вероятно понимается такое животное как «калан», занесенное в Красную книгу РФ ^{[12, с. 983]}, которое в обиходе также называют «камчатским бобром» и «морской выдрой». Однако с точки зрения биологии, каланы относятся к отряду Хищные, семейству Куньи и подсемейству Выдры, в отличие от бобров, относящихся к отряду Грызуны и семейству Бобровые ^{[11, с. 348, 175]}. Не совсем понятно, по какой причине осуществление незаконной добычи каланов влечет ответственность по рассматриваемой статье УК РФ, а не по статье, предусматривающей наказание за незаконную охоту (ст. 258 УК РФ). Согласно п. «в» ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте) (СЗ РФ. 2009. № 30 Ст. 3735) выдры относятся к охотничьим ресурсам и, соответственно, не могут являться ВБР. В то же время, А.В. Зубкова отмечает, что каланы традиционно отнесены к ВБР и их незаконная добыча образует именно состав ст. 256 УК РФ ^{[13, с. 26]}. Тенденцию отнесения данных животных к ВБР можно проследить в законодательстве советского времени. Как указывает О.В. Устьянцева, характеризуя правовые акты советского периода, можно отметить, что в них было легально закреплено понятие «морское млекопитающее», к которому в том числе относились и каланы ^{[14, с. 520]}. В качестве примера таких актов можно привести Временные правила охраны и промысла морских зверей (утв. Приказом Минрыбхоза СССР от 10 сентября 1969 № 315), Правила охраны и промысла морских млекопитающих (утв. Приказом Минрыбхоза СССР от 11 июля 1975 № 300). При этом, на настоящий момент, ни в одном нормативном правовом акте нет указания на то, что данные животные входят в число ВБР. В связи с этим, для устранения подобных пробелов представляется целесообразным утверждение на законодательном уровне перечня млекопитающих, относящихся в соответствии с российским законодательством к ВБР. Таким образом, на наш взгляд ч. 2 ст. 256 УК РФ требует изменений, в части уточнения предмета преступления, предусмотренного данной нормой права. Предлагается следующая формулировка: «Незаконная добыча морских млекопитающих в открытом море или в запретных зонах», со сноской на перечень млекопитающих, относящихся к ВБР, включающий морских млекопитающих.

Как отмечает Ю.А. Случевская, проблема разграничения экологических преступлений, связанных с незаконной добычей ВБР, и административных правонарушений в данной сфере является одной из самых актуальных для правоприменителя. Неточность формулировок, несоответствие положений правил, регламентирующих рыболовство, с положениями, прописанными в УК РФ и ПП ВС № 26, оставляет решение определенных вопросов на усмотрение правоприменителя. Так, например, Правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Минсельхоза России от 6 мая 2022 г. № 285 (Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 2022. № 0001202206020007.), устанавливают запрет на добычу ВБР с указанием географических координат района, временного промежутка, в некоторых случаях указываются конкретные виды ВБР, однако не все из этих пунктов определяют, что данный запрет действует именно в период нерестового хода. Несомненно, стоит учитывать, что размножение ВБР является сложным процессом, который зависит от множества факторов (температуры, погодных условий, продолжительности светового дня и т.д.), в связи с чем увеличение периода запрета добычи рассматриваемых ресурсов представляется обоснованным. Однако, отсутствие единообразия формулировок приводит к различным толкованиям правовых норм и трудностям их применения на практике ^{[15, с. 106]}.

Таким образом, правовые нормы, предусматривающие ответственность за осуществление незаконной добычи ВБР, требуют внесения в них изменений, в особенности в части конкретизации формулировок, содержащихся в законодательстве, и их соответствия нормам, регламентирующим рыболовство и сохранение ВБР. Приведение используемой терминологии к единообразию с закреплением на законодательном уровне перечня млекопитающих, которые относятся к водным биоресурсам, поспособствует устранению правовых коллизий и облегчит понимание рассматриваемых правовых норм как для субъектов их применения, так и для граждан. Представляется, что указанные изменения будут способствовать более эффективной реализации рассматриваемых норм на практике