Социологическая диагностика патологий в практике публичного регионального управления

Качурова Елена Владимировна ORCID: 0000-0002-7101-2143 старший преподаватель; институт экономики и управления; Белгородский государственный национальный исследовательский университет 308015, Россия, Белгородская область, г. Белгород, ул. Победы, 85, каб. 304 Kachurova Elena Vladimirovna Senior Lecturer; Institute of Economics and Management; Belgorod State National Research University 85 Pobedy St., office 304, Belgorod region, 308015, Russia elena.belg86@mail.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы исследования обусловлена наличием проблем в социально-экономическом развитии России. К ним можно отнести экономический спад, неравномерность развития, демографические трудности, распространение коррупции и неэффективное управлением, а также нарастающее социальное неравенство. Во многом они связаны с качеством применяемых форм и методов в управленческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Современные социальные метаморфозы в обществе, внутренние противоречия и многогранные вызовы извне обнажили дефекты и изъяны системы управления на федеральном и региональном уровнях. В современном российском обществе наблюдается процесс кризиса трансформации, перехода от иррациональной модели к рациональной, способной к развитию добрососедских партнерских отношений на международной арене в соответствии с международным правопорядком. Вопросы эффективности управленческой деятельности неоднократно рассматривались на различных конференциях. Так, на конференции «Обеспечение национальной экономической безопасности: новые вызовы и приоритеты», были озвучены предпосылки к необходимости изучения патологий публичного управления: современная экономическая и социальная среда региона сталкивается с различными внешними и внутренними вызовами, которые требуют пересмотра привычных подходов и разработки новых стратегий реагирования, поиска оригинальных и инновационных путей развития ^[1]. В ходе XХ Международной научной конференции «Государственное управление в новых геополитических и геоэкономических условиях», ежегодно проводимой на факультете государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, профессор, д.п.н. Г.Л. Купряшин осветил тренды государственного управления, вытекающие из вызовов новой среды, отметил актуальность проблемы адаптации системы государственного управления к постоянно возникающим шокам, включая стремление снизить уязвимость и обеспечить устойчивость, т.е. стабильность, предусматривающую развитие ^[2].

Задачи исследования патологий в практике регионального управления имеют важное значение, поскольку любое видоизменение системы управления может быть эффективным лишь при условии четкого понимания барьеров, препятствующих ее приближению к максимально полезному состоянию. Тем не менее, исследование и внедрение в практику механизма системного противодействия патологиям публичного регионального управления, остается относительно новым явлением в условиях так называемой трансформации.

Теоретическая разработанность темы. Анализ проблемы с точки зрения общей теории социального управления и вопросов институционализации нашел отражение в целом ряде трудов отечественных и зарубежных авторов. В их числе работы А.А. Алексеенок, Г.В. Атаманчука, В.П. Бабинцева, Н.С. Данакина, Л.Я. Дятченко, Ю.В. Каира, М. Мескона, А.И. Наумова, В.И. Патрушева, В.И. Сперанского, Ф. Фукуямы, О.Н. Яницкого и др. ^{[3, 4]} Социализация и социальный контроль определены Т. Парсонсом в качестве главных механизмов, позволяющих социальным системам сохранить устойчивость. Отклонения в умеренных количествах системой усваиваются, однако более крайние формы должны регулироваться уравновешивающими механизмами ^[5]. Исследователи подчеркивают сложность и многогранность управленческой деятельности в рамках современного государства, а также взаимосвязь политических и административных процессов в современном обществе.

Исследованием эффективности и результативности государственного и публичного управления занимались такие ученые как: Г.В. Атаманчук, В.А. Воропанов, Н.С. Данакин, В.М. Захаров, Т.Э. Каллагов, В.В. Колмаков, А.В. Лукин, П.А. Орлов, В.И. Патрушев, Н.А. Пушкарева, А.Н. Яцун и др. ^{[6, 7, 8]}. Термин «публичный» (public power) берет свое происхождение от латинского publicus и переводится как общественный, то есть это «власть, осуществляемая в присутствии общественности, открытая публике, народу, способная привлекать широкие массы для обсуждения значимых вопросов». В.Е. Чиркин рассматривал публичную власть как «публично-правовое образование, а территориальные публичные субъекты как юридическое лицо публичного права» ^[9]. М.И. Марченко, опираясь на учение Дж. Локка, писал о том, что «носителем публичной (политической) власти способен выступать только такой институт, как государство. Оно же призвано защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни». С.А. Авакьян характеризует публичную власть как «воплощение народовластия и выделяет виды властных публичных функций: нормотворчество (правотворчество); руководство и управление; распоряжение ресурсами; контроль и (или) надзорная деятельность». По мнению С.И. Вершининой, «публичный характер власти придает способность консолидации отдельных полномочий каждого члена общества и передачи их новому публичному субъекту. При этом сам народ, население есть часть источника публичной власти. С одной стороны, народ есть субъект, делегирующий свои полномочия публичной власти, с другой – он же выступает объектом, на который направлена публичная власть» ^[10].

Содержанию и значениям неопределенностей, дисбалансов, дисфункций, патологий в государственном управлении отведено место в работах таких авторов, как: М.М. Абрамычев, Е.В. Багрова, Е.В. Белова, С.М. Васин, И.М. Волков, М.В. Грачева, Б.Ю. Громов, Г.Л. Купряшин, Н.А. Плешакова, И.В. Понкин, А.И Пригожин, А.П. Соколов и др. ^{[11, 12]}. Так, Г.Л. Купряшин в своем докладе «Дисфункции институтов современного публичного управления», обозначил основные вызовы и кризисные ситуации, с которыми сталкивается публичное управление с точки зрения институциональной парадигмы. По его мнению, «дисфункции государственного управления является следствием его внутренней противоречивости, проявляющейся в фундаментальных патологиях институтов государственного управления» ^[13]. Эти патологии включают воспроизводство и распространение патрон-клиентских отношений, слабую универсализацию правил в деятельности государственного аппарата; низкий уровень дифференциации между частной и публичной сферами. В современном обществе институты трансформации играют ключевую роль в процессе изменения правил и установленных порядков. Административная реформа не ограничивается только техническими аспектами, но включает в себя и изменения в правилах, регулирующих деятельность управления.

Обзор литературы по теме исследования приводит к выводу, что нет недостатка в публикациях, освещающих общие аспекты государственного и публичного управления. Однако статус исследований патологий в практике публичного регионального управления, с позиции социологии управления, находится в стадии своего активного повышения.

Исследование различных позиций о государственном управлении позволяет сделать авторский вывод о том, что государственное управление представляет собой широкий круг задач и действий, направленных на обеспечение жизнеобеспечения и безопасности государства и общества. Эти функциональные аспекты включают в себя организацию, выполнение и контроль различных процессов и деятельности в рамках государственной структуры. С развитием демократических процессов государственное управление постепенно эволюционирует в публичное управление, где важную роль играют избранные народом лидеры, наряду с другими участниками. Понятия «государственное управление» и «публичное управление» тесно взаимосвязаны и охватывают деятельность органов государственной власти на всех уровнях, включая местное самоуправление ^[14].

Анализ социологических теорий, раскрывающих процесс патологий в публичном региональном управлении позволил установить, что существует противоречие между необходимостью снижения количества патологий в публичном региональном управлении, с одной стороны, и дефицитом концептуального обоснования процесса формирования механизма, обеспечивающего решение данной задачи.

Цель исследования – определение индикаторов патологий в публичном региональном управлении.

Материалы, методы и методология. В основу проведенного исследования положено изучение трансформации государственного управления в публичное управление как систему социальных взаимодействий. Методологической основой послужила концепция технологизации управления, позволяющая раскрыть социальные технологии и механизмы противодействия патологиям в практике регионального управления. Для проведения исследования использовались как общие, так и специализированные методы научного анализа, включая системный анализ, анализ документации, анкетный опрос и вторичный анализ результатов социологических исследований: данные исследовательского проекта «Устойчивость социально-политического развития российского общества и меняющийся образ будущего в массовом сознании граждан» (2020) ^[15]; данные ежегодного социологического мониторинга «Как живешь, Россия?» (2024) ^[16]; данные исследования «Образ идеального будущего: нормативные представления российских граждан о власти», (2020) ^[17]; рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации за 2023 г. ^[18].

Результаты исследования. Под воздействием фрагментарных попыток административного реформирования система публичного регионального управления все же характеризуется трансформационным потенциалом. Несмотря на положительные моменты административной реформы, нельзя говорить о завершенности процесса повышения результативности регионального управления, о чем свидетельствует число научных исследований и диссертационных работ по проблемам функционирования и развития управления на региональном уровне. Патологии в управлении являются системными проблемами, которые могут влиять на эффективность и результативность работы организаций и руководителей ^[19]. Проблема нарушений в работе государственных органов в современной управленческой науке изучена недостаточно глубоко, несмотря на многие исследования о «болевых точках» российской бюрократии. В законодательстве РФ не используется термин «организационная патология», поэтому борьба с различными нарушениями в государственном аппарате ведется опосредованно и не имеет системного характера. Организационная патология - это понятие, которое относится к системным недостаткам и проблемам в структуре, процессах и функционировании организации, возникающее под воздействием различных факторов.

Впервые термин «организационная патология» был предложен польской исследовательницей Ядвигой Станишкис в контексте анализа организационных структур и их дисфункций. А.И. Пригожин, в своей работе «Организационные управленческие патологии», предлагает разделение организационных патологий на две группы: патологии в строении организации и патологии в управленческих решениях ^[20] .

Анализ теоретико-методологических основ исследования патологий в публичном региональном управлении позволяет сформулировать авторское понимание патологий региональных управленческих систем в социологическом аспекте - отклоняющиеся от социальных норм действия, либо бездействия субъекта, как правило последовательно ведущие к функциональной деградации и неэффективности региональной системы управления или ее элементов. Являясь результатом проникновения в социальную ткань девиаций и дисфункций, социальная деструкция представляет собой маргинальную социальную практику, внедренную в социальную систему и разрушающую или видоизменяющую до неузнаваемости имманентные для нее институты и отношения. Девиации и дисфункции, перешедшие из маргинальных или периферийных в разряд доминирующих социальных практик, начинают выполнять роль деструктивных факторов.

Представим результаты социологического исследования, проведенного с использованием метода анкетного опроса - экспертный опрос «Анализ факторов, способствующих или препятствующих эффективной деятельности публичного регионального управления» (февраль - март 2024 гг.). Исследование включало анкетный опрос экспертов из четырех регионов Центрального федерального округа (Белгородская, Курская, Воронежская и Орловская области, N=100). Исследование системных патологий проводилось в контексте деятельности государственных служащих, что позволило выявить не только технические проблемы в работе государственных структур, но и углубить понимание социально-психологических аспектов их функционирования.

В связи с особенностями государственного сектора, любое социологическое исследование, проводимое среди государственных служащих, можно рассматривать как контролируемый эксперимент. Государственные служащие, выступающие в роли респондентов, участвуют в нем согласно заранее определенным ценностям и целям, основанным на представлении о формальных требованиях системы. Принимая во внимание особенность государственной службы, обращаясь к исследованию системных патологий в практике публичного регионального управления, можно утверждать, что изучение системных патологий представляет собой сложное и многогранное исследование, которое сталкивается с различными социально-психологическими барьерами. Особенно актуально это в контексте государственных служащих, чья деятельность тесно связана с функционированием сложных организационных систем и механизмов управления.

Важно учитывать, что системные патологии не только отражают негативные явления и дисфункции в работе государственных структур, но и носят глубокий социально-психологический характер. Рассмотрение этих явлений требует специального подхода, который учитывает множество факторов, включая межличностные взаимодействия, корпоративную культуру, уровень доверия и профессиональную идентичность государственных служащих.

В практике публичного регионального управления можно выделить основные «зоны напряженности», связанные с факторами системных патологий. Исходя из этого, социологическая диагностика осуществлялась на основе выделенных трёх блоков факторов в практике публичного регионального управления.

1. Блок мотивации и ценностей, предусматривающий анализ ключевых ценностных установок современных чиновников и их соответствие целям государственного управления. В рамках авторского экспертного опроса была предпринята попытка выяснить ценностные ориентиры в деятельности гражданских служащих. Так, в ряд основополагающих заключений, выражающих результативность деятельности, по оценкам экспертов получившие максимальные баллы, вошли ответы «улучшение качества жизни населения» (4,23 п.), «принятие обоснованных управленческих решений в интересах граждан» (4,19 п.) и «Обеспечение безопасности жизни населения» (4,11 п.).

Рисунок 1. Распределение экспертных оценок на вопрос «В чем может выражаться эффективность деятельности публичного регионального управления?» (блок мотиваций и ценностей, средний балл)

Эксперты подтверждают, что улучшение качества жизни населения - один из приоритетов регионального управления, означающий необходимость обеспечения индивидуализированности услуг, при этом 75% экспертов отметили, что эффективность деятельности публичного регионального управления выражается в обеспечение безопасности жизни населения. В настоящее время крайне актуально повышение уровня защищенности граждан от преступных посягательств и иных угроз их жизни, здоровью и имуществу. Таким образом, данные экспертного опроса подтверждают, что гражданин все большей мере начинает рассматриваться представителями регионального управления как главный потребитель государственных (муниципальных) услуг, т.е. обозначается запрос на переход к «менеджменту публичных ценностей». Менеджмент публичных ценностей фокусируется на удовлетворении потребностей общества через предоставление качественных услуг, акцентируя внимание на мнении и пожеланиях граждан. Отмечаются тенденции в развитии государственного управления - переход от использования административных методов к поощрению самоорганизации общества в процессах принятия решений.

Респонденты так же указывают на основные факторы, которые мешают эффективной работе региональных органов власти: некомпетентностно-ориентированную систему профессионального развития управленческих кадров (4,22 п.), отсутствие мотивации к результативной деятельности (4,17 п.) и принятие управленческих решений в целях личной заинтересованности (4,17 п.). Не менее важно отметить, что меньше всего, по обобщенным экспертным оценкам, результативной деятельности управленческих кадров препятствует Отсутствие единой методики нормирования численности гражданских служащих (3,74 балла).

Рисунок 2. Распределение ответов на вопрос о том, какие факторы препятствуют результативной деятельности управленческих кадров региональных органов власти

В исследовании «Образ идеального будущего: нормативные представления российских граждан о власти», проведенного Е.Б. Шестопал, отмечается, что наибольшую значимость и приоритетность 56 % респондентов отдают президенту и 41,3 % правительству. При этом отметили значимость региональных законодательных органов 9,3%, органов местного самоуправления 11,1 % респондентов. Нельзя не отметить, что в 2021 году наблюдалось снижение уровня доверия практически ко всем политическим институтам ^[19].

Рисунок 3. Распределение ответов респондентов на вопрос, «В идеальном будущем страны политическая власть представляется мне…»

При этом, на вопрос «В идеальном будущем страны политическая власть представляется мне…», наибольшее количество респондентов отметили близость к народу / забота о гражданах 42,5 % и справедливость и честность 20,3 %., а некоррумпированность и законность отметили 11,4 %. Важность профессионализма и образованная отметили 7,7 % ^[19].

Опираясь на результаты комплексного исследования М.В. Ильичевой, благоприятный сценарий будущего – «в выходе на авансцену политической и общественной жизни страны нового поколения со своим видением мира, идеалами и ценностями». Данное исследование показало, что большинство респондентов полагается, в первую очередь, на усилия властных структур государства ^[17].

Приведенные данные исследования подтверждают наше предположение о том, что гипербюрократизм и коррупция являются деструктивными факторами публичного регионального управления.

2. Блок профессиональной компетентности, рассматривается профессиональный потенциал регионального управления и его анализ.

Согласно данным, полученным в ходе экспертного опроса, к основным факторам, способствующим результативной деятельности управленческих кадров региональной власти, относятся: сочетание процессного подхода и проектного управления в служебной деятельности (4,26 б.) и внедрение технологий процесса оценки компетенций кадров регионального управления, позволяющих привлекать наиболее подготовленных и перспективных специалистов (4,29 п.)

Рисунок 4. Оценка респондентов факторов, способствующих результативной деятельности управленческих кадров региональной власти

По мнению экспертов, в качестве препятствующих результативности деятельности факторов отмечены: некомпетентностно-ориентированная система профессионального развития управленческих кадров (4,22 п.), невостребованный профессионализм (4,17 п.), отсутствие мотивации к результативной деятельности (4,18 п.), принятие управленческих решений в целях личной заинтересованности (4,17 п.).

Рисунок 5. Оценка респондентов факторов, препятствующих результативной деятельности управленческих кадров региональной власти

Результаты проведенной диагностики еще раз подтверждают тезис о том, что среда, в которой функционируют региональные органы власти, обладает признаками закрытой системы, ориентирующейся на себя (обучение в основном формирует компетенцию-управление, без привязки к специфике выполнения конкретных специфичных задач).

Таким образом, деструктивные факторы в профессиональной подсистеме регионального управления, определяются в отдельную группу. В качестве основных деструктивных факторов публичного регионального управления, относящихся к профессионально-компетентностному уровню, выявлены:

– низкий уровень профессиональной культуры управления;

– отсутствие или недостаточность мотивации к результативной деятельности;

– недостаточная компетентность и слабое владение технологиями социального управления.

3. Блок организационно-технологических аспектов, в котором изучаются вопросы организации и технологий, применяемых в практике регионального управления. Патологии в системе публичного регионального управления могут проявляться в деятельности государственных служащих, в процессе выполнения ими управленческих функций.

Таким образом, суть бюрократизма состоит не столько в «бумажном» стиле работы, сколько в «приватизации» аппаратом функций управления.

По результатам исследования Института Социологии РАН, функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно оценивают 9,6 % респондентов, а 57,1 % считают ее неэффективной ^[20]. По нашему мнению, факторы патологий, относящиеся к организационно-технологической подсистеме публичного регионального управления, прослеживаются в противоречии между восприимчивостью служащих к изменениям и функциональной законсервированностью регионального управления, блокирующей административные преобразования.

Далее для более чёткого изучения данной темы, снова обратимся к исследованию «Образ идеального будущего: нормативные представления российских граждан о власти», проведенного Е.Б. Шестопал. Так, на вопрос «Какой период российской истории, на Ваш взгляд, был ближе всего к идеалу?» (рисунок 6), 28% респондентов отметили, что наиболее привлекательной для кажется власть советского периода, большинством респондентов наиболее сложными для России отмечаются эпоха перестройки и 90-х гг. Нельзя не отметить и психологические характеристики образов идеальной власти, при этом имеется отличие между потребностями, которые стоят за образами будущего (личного, семейного и странового), с одной стороны, и образом идеальной власти – с другой ^[19].

Рисунок 6. Распределение ответов респондентов на вопрос «Какой период российской истории, на Ваш взгляд, был ближе всего к идеалу?»

По данным, опубликованным сетевым изданием «Свободная пресса», в статье «Социологи узнали, нужны ли россиянам перемены», «…запрос на изменения в российском обществе присутствует: 47% участников опроса сказали, что России нужны решительные, полномасштабные перемены. Еще 36% считают, что изменения нужны, но лишь незначительные. 13% считают, что всё должно оставаться так, как есть, а 5% не смогли ответить на этот вопрос» ^[21].

Главной целью перемен в России респонденты, прежде всего, называли различного рода аспекты правового и демократического государства – установление демократии, независимость судов, честные выборы, ротация власти.

В рамках исследования эксперты выразили мнение относительно важности внедрения новых принципов кадровой политики для достижения результативной деятельности управленческих кадров региональной власти.

Из полученных результатов исследования видно, что для респондентов наиболее важными характеристиками являются: утверждение компетентностного подхода при замещении должностей государственной гражданской службы (4,2 б.) и переход от контроля процедуры исполнения должностных обязанностей государственных служащих к контролю результатов (4,15 б.). Необходимо отметить, что немаловажным фактором является стимулирование антикоррупционного поведения государственных служащих (4,07 б.) и необходимость внедрения общественного (гражданского) контроля (4,12 б.).

Рисунок 7. Оценка респондентов важности внедрения новых принципов кадровой политики для достижения результативной деятельности служащих

Как видно из данных приведенной таблицы, по оценкам экспертов о факторах препятствующих результативной деятельности органов регионального управления, ключевые факторы, препятствующие результативности возникают в мотивационно-ценностной, профессионально-компетентностной, организационно-технологической подсистеме регионального управления.

Опираясь на результаты анализа эмпирических данных, предприняли попытку структурировать ключевые индикаторы патологий в публичном региональном управлении.

Таблица 1. Ранжированные индикаторы патологий в публичном региональном управлении (оценки в баллах, где 5-максимальное значение, 1- минимальное значение)

Заключение.

Эмпирическая оценка индикаторов патологий в практике публичного регионального управления основывалась на авторском социологическом исследовании, а также вторичном анализе исследований посвященных исследуемой проблеме. Социологическая диагностика индикаторы патологий в практике публичного регионального управления осуществлялась нами на основании трем блокам напряженности: мотивации и ценностей, профессиональной компетентности, организационно-технологических аспектов.

На основе проведенной социологической диагностики мы выявили следующие индикаторы патологий в публичном региональном управлении: некомпетентностно-ориентированная система профессионального развития управленческих кадров; принятие управленческих решений в целях личной заинтересованности; недоверие граждан органам власти; отсутствие мотивации к результативной деятельности; отсутствие гражданского контроля за деятельностью служащих; несовершенные технологии и критерии оценки результативной деятельности кадров регионального управления; невостребованный профессионализм и др. Иллюстрация индикаторов патологий в практике публичного регионального управления актуализирует важность разработки механизма, способствующего системному нивелированию патологий в управленческой практике публичного регионального управления.

Под механизмом системного противодействия патологиям в практике публичного регионального управления понимается социально ориентированная целостная совокупность компонентов (инструменты, технологии, ресурсы, принципы), функционирующая с целью устранения факторов, снижающих эффективность регионального управления.

В качестве практических рекомендаций для государственных органов власти регионального уровня предлагается: на информационных ресурсах региональных органов власти создать мониторинговые площадки (по аналогии с Платформой обратной связи) по выявлению системных проблем и аккумулированию предложений по преодолению патологий в публичном региональном управлении, расширив возможности обмена лучшими практиками по эффективности управления.

Системное противодействие патологиям в практике публичного регионального управления предполагает проведение комплексной диагностики, осуществляемой различными количественными и качественными эмпирическими методами.