Актуальные вопросы административной ответственности: аспекты безопасности

Плигин Владимир Николаевич доктор юридических наук Заведующий сектором административного права и административного процесса; Институт государства и права Российской академии наук 119002, Россия, г. Москва, ул. Сивцев Вражек, 43 Pligin Vladimir Nikolaevich Doctor of Law Head of the Department of Administrative Law and Administrative Process; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 43 Sivtsev Vrazhek str., Moscow, 119002, Russia voltrap2014@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» в соответствии с федеральными законами от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия). Стратегия ориентирует на обеспечение и защиту национальных интересов Российской Федерации, которая осуществляются за счет концентрации усилий и ресурсов органов публичной власти, организаций и институтов гражданского общества на реализации стратегических национальных приоритетов, которые включают в себя, в частности, такие направления как: государственная и общественная безопасность, информационная безопасность, экономическая безопасность, научно-технологическое развитие, экологическая безопасность и рациональное природопользование, защита традиционных российских духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти и др. Естественным является то, что выполнение Стратегии возможно лишь в условиях развитых правовых институтов, которые в широком смысле этого слова формируют структуру и определяют деятельность государственных и общественных органов и организации по выполнению задач Стратегии, а также создают механизмы обеспечения защиты заявленных в данном документе направлений и целей. Основной комплексный инструментарий решения указанной задачи может быть представлен в рамках развития такой мегаотрасли права как административное право, призванное определять структуру и компетенцию органов исполнительной власти, ориентированную именно на решение современных задач российской государственности. Это предполагает прежде осмысление всей структуры публичной власти с отказом от наивных представлений о всесилии рынка или априори действенности институтов самоорганизации, но и с пониманием того, что только развитая экономика, включающая в себя широко представленный малый и средний бизнес может обеспечить последовательное социально-экономическое развитие России. Существенную роль в защите обозначенных приоритетов несомненно играет и институт юридической ответственности, в нашем случае - в рамках совершенствования и развития административной ответственности. Продуманное понимание этого направления юридической ответственности представляет особенную важность и в связи с тем, что проводится работа по кодификации законодательства об административных правонарушениях. Как отмечено в пояснительной записке к проекту федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» проект федерального закона разработан на основе Концепции нового КоАП, опубликованной 10 июня 2019 г. на официальном сайте Правительства Российской Федерации.

Необходимость подготовки законопроекта обусловлена тем, что по прошествии 22 лет после вступления действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в силу назрела объективная необходимость научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований.

За вышеуказанный период принято более 850 федеральных законов, которыми в КоАП РФ внесено уже свыше 6 000 изменений.

Кроме того, продолжающийся процесс развития современной системы федерального законодательства в различных областях (природопользование и экология, транспорт и связь, образование и здравоохранение, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т.д.) влечет в настоящее время необходимость регулярного уточнения составов многих административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ.

Главными целями и задачами подготовки нового КоАП, определенными в Концепции, в частности, определены:

снижение административной нагрузки на граждан и бизнес;

актуализация и оптимизация составов административных правонарушений в связи с изменением отраслевого законодательства;

синхронизация с реформой государственной политики в области контрольно-надзорной деятельности и обязательных требований.

Институт административной ответственности в современной юридической науке можно рассматривать по-разному. Среди наиболее актуальных и востребованных аспектов позиционирования административной ответственности выступает исследование ее в качестве правового института (публично-правового института), как составляющей государственного (административного) принуждения, как части механизма публичного управления в целом, как категории процессуального (процедурного) свойства, как явления, противостоящего мерам поощрения и стимулирования, и т.д. Относительно менее разработанными в науке нами видятся аспекты рассмотрения института административной ответственности в контексте обеспечения безопасности. Несмотря на то, что связь данного вида юридической ответственности с различными уровнями и направлениями безопасности представляется довольно очевидной, считаем необходимым остановиться на некоторых аспектах административной ответственности с позиций безопасности.

Уровни научного позиционирования административной ответственности в контексте безопасности

Считаем возможным выделить несколько уровней понимания административной ответственности в контексте обеспечения безопасности. Во-первых, первым (точнее – первичным) уровнем понимания административной ответственности с точки зрения безопасности выступает административная ответственность за нарушения требований отдельных видов безопасности (пожарной ^[1], промышленной ^[2] и иных видов). Административная ответственность в данном случае представляет собой реализацию санкции за нарушение правил различных видов безопасности.

Во-вторых, административная ответственность обоснованно рассматривается и несколько шире, как административная ответственность в сфере безопасности, отдельных ее видов ^[3-4].

Причем на этих двух уровнях нередко исследуется административная и уголовная ответственность в контексте публично-правовой ответственности ^[5-6]. Специалисты сегодня подчеркивают актуальность вопросов соотношения административной и уголовной ответственности, обосновывая это несколькими факторами. Во-первых, тем, что административная ответственность берет свое начало из уголовного права. Во-вторых, инициированием Верховным Судом РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка». В-третьих, разработкой новых проектов законодательства об административных правонарушениях. В-четвертых, расширением практики использования составов преступлений с административной преюдицией ^{[7, c. 106]}.

Имеют место и факты разработки вопросов безопасности в отдельных сферах (преимущественно экономической природы, связанных с оборотом товаров, их качеством и безопасностью) с использованием подходов, объединяющих ресурс административной и гражданско-правовой ответственности ^[8], что представляется вполне закономерным с точки зрения того, что в современных отношениях все сложнее определить грань между публичными и частными интересами; сегодня взаимопроникновение их, наложение сфер частноправового и публично-правового регулирования возрастает, активно формируются смешанные или комплексные правовые институты, вбирающие в себя нормы отраслей частного и публичного права.

В то же время критического осмысления требует смешение административной ответственности и, например, ответственности в рамках трудового законодательства. (Cм.: статью 5.63 КоАП РФ. «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которой устанавливается, что «1. Нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления государственной услуги, -

влечет наложение административного штрафа … на работников многофункциональных центров, работников иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, - от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей»).

Полагаем, что в этом случае дисциплинарная ответственность подменяется административной ответственностью, то есть происходит перенос ответственности за организацию деятельности органа на конкретного работника этого органа.

В-третьих, административная ответственность в структуре механизма правового воздействия, механизма регулирования определенной сферы общественных отношений ^[9]. В этом случае институт ответственности должен соотноситься с иными элементами регуляторного механизма, например, с отдельными видами административного принуждения. В современных условиях реформы государственного управления, приоритетом которой от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» среди основных принципов обеспечения безопасности закреплен принцип приоритета предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Это, на наш взгляд, предполагает минимальное использование (экономию) ресурса административной ответственности (как и административного принуждения в целом), использование его потенциала что называется «в последнюю очередь», как крайнюю, вынужденную, исключительную меру воздействия.

Схожая позиция просматривается в работах зарубежных авторов, которые применительно к отдельным сферам регулирования (например, в области кибербезопасности) обозначают необходимость использования мер не административной или иной ответственности за нарушения, а мер иного свойства: организационные, кадровые, технические и иные ^[10].

В-четвертых, более общим (или более формализованным) подходом к рассмотрению административной ответственности в контексте вопросов безопасности является рассмотрение ее в качестве средства (метода) обеспечения безопасности, различных ее уровней (национальной, региональной, транснациональной, международной, глобальной) и видов (финансовой, транспортной и иных ^[11-12]).

Юридическая ответственность в целом органически интегрирована в систему методов обеспечения правопорядка и безопасности ^{[7, с. 105]}. Административная ответственность как ядро публично-правовой ответственности также «включена» в систему методов обеспечения публичного правопорядка и безопасности во всех ее проявлениях.

В-пятых, административная ответственность может рассматриваться и как гарантия обеспечения, сохранения необходимого уровня безопасности в определенной сфере регулирования. Зарубежные авторы, анализируя роль административной ответственности в решении проблем защиты здоровья граждан в период пандемии, констатируют тот факт, что административная ответственность выступила в этих экстраординарных условиях эффективным правовым инструментом и в то же время гарантией, которая может сдерживать критическую ситуацию ^[13].

Однако, представляется, что данный подход в настоящих условиях (в «некризисной» ситуации) не столь востребован по причине того, что в качестве подобных гарантий должны выступать, в первую очередь, иные институты, характеризующиеся менее принудительным характером, институты диспозитивной природы, либо в системе гарантий обеспечения безопасности институт административной ответственности не должен доминировать.

Нами приведен далеко не полный перечень возможных вариантов позиционирования института административной ответственности с позиций обеспечения безопасности. Так, Б.В. Россинский называет в качестве угрозы национальной безопасности административные правонарушения, выступающие основанием административной ответственности ^[14].

Эффективность использования института административной ответственности выступает залогом обеспечения безопасности в конкретной области регулирования. Представляется, что данный институт применяется в совокупности с иными публично-правовыми институтами, в частности с институтом государственного контроля (надзора), отдельных его видов ^[15].

Актуальные вопросы административной ответственности с точки зрения обеспечения безопасности

С одной стороны, институт административной ответственности требует обоснования своего места в системе юридической ответственности в целом и в структуре публично-правовой ответственности, в частности.

С другой стороны, это прочное, устойчивое место должно базироваться на самостоятельности данного вида ответственности, его отграничении от иных видов ответственности, и одновременно призвано строиться ан основе связей института административной ответственности с иными правовыми институтами. Среди последних можно назвать институты административного принуждения, государственного контроля (надзора), административной юрисдикции, административного судопроизводства и другие.

С учетом обозначенных выше и существующих сегодня в юридической науке запросов выделим несколько ключевых, на наш взгляд, вопросов в исследованиях административной ответственности в контексте обеспечения безопасности.

1. Сегодня в Российской Федерации на фоне бурного развития административной ответственности довольно четко обозначились две противоположные тенденции. В то время как законодательство об административной ответственности развивается в направлении усиления наказаний и расширения сферы охраняемых отношений, правоприменительная практика стремится смягчить воздействие на правонарушителей ^{[16, с. 34]}.

Подобные «качели» между жестким подходом законодателя и либерализмом правоприменителя наблюдаются достаточно давно. Несмотря на то, что в последние годы и законодатель вполне отчетливо проявляет свое желание оптимизировать институт административной ответственности посредством, в том числе, расширения возможностей для бо́льшей индивидуализации административного наказания (замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением (статья 4.1.1. КоАП РФ), особенности назначения административного наказания в виде административного штрафа социально ориентированным некоммерческим организациям и являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства юридическим лицам, отнесенным к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям (статья 4.1.2. КоАП РФ) и др.), определенное несоответствие позиций законодателя и правоприменителя сохраняется. Представляется, что данная тенденция отражается на состоянии безопасности в целом, на состоянии защищенности лиц, к которым применяются меры административной ответственности. Считаем необходимым развивать тенденцию дифференциации и индивидуализации административной ответственности ^[4] в современном регулировании института административной ответственности, подобная тенденция способна повысить уровень обеспечиваемой такой ответственностью безопасности.

2. В условиях активного реформирования отечественного законодательства об административных правонарушениях и перманентной дискуссии о возможности внедрения в законодательство понятия уголовных проступков не теряют актуальности вопросы отграничения административной и уголовной ответственности, проблемы самостоятельности административной ответственности в структуре ответственности публично-правовой.

Ю.П. Соловей обращает внимание на два главных признака административной ответственности, из которых следует исходить, определяя пути ее возможного совершенствования. Во-первых, это то, что это ответственность не перед судом, а перед органами исполнительной власти, и, во-вторых, реализуется она вне процедуры, применяемой в суде ^{[17, с. 57]}. Представляется, что обозначенные сущностные признаки рассматриваемого института выступают одновременно и недостатками, и достоинствами рассматриваемого вида юридической ответственности. Именно они обуславливают специфические характеристики механизма ее применения, которые и отличают административную ответственность от иных видов ответственности (например, оперативность). Следует согласиться с авторами, приводящими среди доводов в обоснование самостоятельности административной ответственности следующие: интегрированность в систему юридической ответственности; тесная связь с уголовной ответственностью; специфика административной ответственности на основе признания исторических истоков административной ответственности, связанных с выделением ее из уголовного права. Все эти доводы подтверждают неразрывную взаимосвязь административной и уголовной ответственности и обосновывают необходимость синхронности проведения реформирования данных видов юридической ответственности ^{[7, с. 108]}.

Последнее отмечается многими исследователями, подчеркивающими важность всесторонней координации работы в рамках третьей кодификации законодательства об административной ответственности с деятельностью по совершенствованию уголовного закона ^[17-18]. Подобная синхронность имеет большое значение с точки зрения безопасности, законности публичного правопорядка, которые призваны обеспечить рассматриваемые виды публично-правовой ответственности.

Интересно, что вопросы соотношения административной и уголовной ответственности актуальны и для зарубежного законодательства, например, для антидопингового законодательства в Китае. Так, отмечается сложность взаимодействия между административным правоприменением и уголовным судопроизводством в антидопинговой работе, поднимая одновременно вопросы легитимности соотношения между административными и уголовными мерами воздействия в сфере противодействия допингу ^[19]. Применительно к иным сферам регулирования (например, в области экологии) ученые также обращают внимание на то, что сила закона зависит от ответственности, которую несёт каждый человек или коллектив. В то же время они подчеркивают роль превентивной ответственности, которая занимает лидирующие позиции, пронизывая международную ответственность государств, а также гражданскую, уголовную и административную ответственность правонарушителей ^[20]. Представляется, что применительно к административной ответственности значение превенции имеет особое значение с учетом того, что именно предупреждение выступает основной целью административного наказания в отечественном законодательстве.

3. Эффективность института административной ответственности обеспечивает безопасность как охраняемую законом ценность. В то же время актуален вопрос о понимании самой эффективности применительно к мерам административного принуждения и административной ответственности в их составе. Что следует считать более эффективным в этом случае: минимальное использование мер административной ответственности, замену ее иными мерами воздействия, или активное ее применение с вытекающим из этого принуждением и правоограничением? Интересно, что при характеристике нового регулирования в отдельных сферах, в частности экологической, специалисты говорят о новых формах административной деятельности в энергосбережении, появившихся совсем недавно и не подкрепленных положениями действующего законодательства об административном принуждении ^[21].

Таким образом, даже новые, инновационные формы взаимодействия граждан и организаций с органами власти требуют обеспечения мерами административного принуждения, среди которых значимое место принадлежит мерам административной ответственности. Представляется, что наиболее оптимальной в этой связи будет ситуация, когда меры административной ответственности нормативно закреплены, но используются в минимальном объеме, предоставляя возможность применения иных мер принудительного и иного воздействия на управляемую область социального взаимодействия в целях ее совершенствования, достижения в ее рамках необходимого уровня безопасности как социально значимого результата.

Заключение

В системе приоритетных направлений развития административного права, определяющих ближайшие тенденции его эволюции, помимо вопросов функционирования публичной власти, цифровизации, «третьей» кодификации и развития административно-процессуального законодательства ^{[22, с. 125]}, следует обозначить и вопросы развития института административно ответственности в контексте обеспечения всех видов безопасности.

Эффективность современной системы безопасности невозможна без полноценного института административной ответственности. Последний в современных условиях связан с решением целого ряда как доктринальных, так и практических проблем, связанных с местом и ролью административной ответственности в системе публично-правовой ответственности и юридической ответственности в целом, с теоретико-правовым обоснованием специфики административной ответственности и одновременно связей ее с иными институтами публично-правовой природы, с определением места административной ответственности в системе мер административного принуждения.

Однако, главное будет заключаться в исследовании, дающем реальное понимание эффективности института административной ответственности в контексте обеспечения безопасности, что предполагает изучение статистики применения санкций и их реального исполнения, что, как показывает статистика Федеральной службы судебных приставов РФ, далеко от удовлетворительных результатов.

Также нуждается в глубоком осмыслении проблема последствий применения административных санкций на последующее правовое положение лица, например, связанного с доступом в профессию, как это может иметь место при назначении федеральным или мировым судьей, когда предполагается изучение всех совершенных претендентом административных правонарушений и возможного влияния допускавшихся нарушений на объективность отправления правосудия.