Уклонение от административного надзора: вопросы квалификации и правоприменения

Касницкая Инна Юрьевна кандидат юридических наук доцент; кафедра организации охраны общественного порядка; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД РФ 625049, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Амурская, 79 Kasnitskaya Inna Yur'evna PhD in Law Associate Professor; Department of Public Order Organization; Tyumen Institute for Advanced Training of Employees of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 625049, Russia, Tyumen region, Tyumen, 79 Amurskaya str. kasnitskay@mail.ru

Предупреждение рецидивной преступности остается приоритетным направлением в деятельности правоохранительных органов и государства в целом.

Одной из наиболее эффективных профилактических мер, направленных на предупреждение повторной преступности, является наблюдение за лицами, состоящими под административным надзором.

Однако в законодательстве, регулирующем эту сферу общественных отношений, в том числе в части предупреждения и профилактики уклонения от административного надзора, имеются пробелы и коллизии правового регулирования.

Отметим, что в Распоряжении МВД России № 1/3615 от 28 марта 2024 года «О комплексной проработке проблемных вопросов оперативно-служебной деятельности» особое внимание уделяется проблематике привлечения к уголовной ответственности лиц, уклоняющихся от административного надзора. Этот вопрос включен в перечень приоритетных направлений работы ведомства на 2024 год, требующих детальной проработки и принятия управленческих решений (текст документа официально опубликован не был).

Целями и задачами проведенного исследования являются рассмотрение и разрешение отдельных проблемных аспектов применения уголовно-правовых норм об ответственности за уклонение от административного надзора.

Методология работы представлена использованными всеобщим диалектическим, логическим, статистическим, формально-юридическим и сравнительно-правовым методами исследования.

Предполагаемыми результатами являются разработка предложений по улучшению действующего законодательства, формулирование идей по обобщению и правильному его толкованию, что может быть полезно для практикующих юристов, специалистов в области административного и уголовного права, сотрудников правоохранительных органов.

Вопросы уклонения от административного надзора не раз становились предметом научных исследований. В частности, данные аспекты в разное время рассматривались в работах следующих авторов: Астаховой А.О., Анисимовой И.А., Бархатовой Е.Н., Бициева З.В., Вишняковой Н.В., Дружинина А.В., Князевой И.Н., Курбатовой О.В., Ямашевой Е.В. и др.

Основные положения об административном надзоре за лицами, освобожденными мест лишения свободы, определены первой статьей Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Закон). Этот закон устанавливает систему мер по наблюдению за выполнением бывшими осужденными ограничений и требований, которые определены судом.

Ключевая цель такого контроля заключается в профилактике рецидивной преступности и административных правонарушений, что служит гарантией защиты интересов общества и государства. На правоохранительные органы возложены функции по осуществлению надзора за соблюдением установленных ограничений лицами, вышедшими из мест заключения. Это способствует их успешной адаптации и минимизирует риски противоправного поведения ^[1].

Основные характеристики, определяющие административный надзор и выделяющие его на фоне других форм государственного управления, можно упорядочить следующим образом: отличительная черта административного надзора заключается в его профилактической направленности, целью которой является мониторинг соблюдения определенных норм и правил. Он выполняет ключевую задачу по предотвращению нарушений законности, выступая в качестве фундаментального аспекта деятельности правоохранительных органов. В этой связи, действие административного надзора направлено на обеспечение соблюдения существующих законодательных требований, при этом его внимание акцентируется на защите прав и свобод граждан, а также на соблюдении интересов организаций ^{[2, с. 115]}.

В действующем законодательстве предусмотрены определенные процедуры, которые обеспечивают законную основу для достижения целей административного надзора, и предполагают, что любая деятельность в его рамках должна быть должным образом задокументирована. Например, после проведения соответствующей проверки места жительства или нахождения поднадзорного лица, участковому уполномоченному полиции необходимо оформить официальный документ, подтверждающий его визит к такому лицу. При этом право на применение административного надзора базируется на вновь возникающей вероятности повторного совершения преступлений лицами, которые были освобождены из мест лишения свободы.

Статья 3 Закона устанавливает определенные критерии, позволяющие определить категории лиц, подлежащих административному надзору. Напомним, что суть административного надзора заключается в том, что он должен быть установлен с учетом конкретных особенностей каждого индивида, что включает в себя установление определенных ограничений, их количество и характер, а также продолжительность надзора и возможность его продления или прекращения. Эти аспекты, подчеркивая важность уникального подхода, отражены в первой части статьи 4 Закона.

При рассмотрении данных аспектов суду необходимо учитывать множество факторов. Прежде всего, следует анализировать характеристику лица, в отношении которого устанавливается административный надзор ^{[3, с. 278]}. Важно учитывать его поведение до и после совершения преступления, а также узнавать информацию о семейном положении и других жизненных обстоятельствах. Во-вторых, необходимо принимать во внимание обстоятельства совершенного преступления. Наконец, наложенные ограничения не должны препятствовать поднадзорному лицу заниматься трудовой и другой социально-полезной деятельностью, которая может помочь ему в адаптации, что, в конечном итоге, способствует предотвращению совершению антиобщественных действий и преступлений.

Введение Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 514-ФЗ изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации оказали определенное влияние на обсуждаемый вопрос.

Этим законом была модифицирована статья 314.1 УК РФ путем добавления второй части, ужесточающей ответственность за систематическое нарушение поднадзорным лицом ограничений, наложенных судом.

Именно на данные изменения нам хотелось бы обратить внимание в первую очередь в рамках рассматриваемой проблемы.

Специалисты в области права отмечают существенные преобразования в российском законодательстве, среди которых особое место занимает восстановление классической административной преюдиции в уголовном праве. Рассматриваемая уголовно-правовая норма является показательным примером современных законодательных тенденций. Примечательно позитивное отношение законодателя к преступлениям с административной преюдицией, что стимулирует научный интерес к данной проблематике ^[4].

Внесенные в Уголовный кодекс РФ изменения отражают курс на усиление наказания за уклонение от надзора административных органов и подчеркивают необходимость строгого соблюдения ограничений, наложенных судом ^[5].

Следует отметить, что в процессе применения законодательства обнаруживаются расхождения в трактовке понятий «неоднократность» и «сопряженность» между различными правоохранительными структурами при оценке действий по части 2 статьи 314.1 УК РФ.

Специалисты отмечают, что трудности в реализации данной нормы связаны с многоступенчатой структурой преступного деяния, наличием субъективных критериев оценки и предварительным административным производством. При этом действующее Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.05.2016 № 21 «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» оставляет без ответа целый ряд спорных моментов ^{[6, с. 78; 7, с. 120]}.

Изучение конкретных уголовных дел наглядно демонстрирует отсутствие единообразного подхода к интерпретации ключевых признаков данного состава преступления.

В 2020 году гражданин М., находящийся под административным надзором, неоднократно нарушал установленные судом ограничения. Несмотря на предупреждения, он дважды привлекался к административной ответственности по ст. 19.24 КоАП РФ: 12 марта (ч. 1) и 7 июля (ч. 3). Постановления вступили в силу 24 марта и 20 июля соответственно.

В ночь с 20 на 21 июля 2020 года М. снова нарушил предписанные ограничения, употребляя алкогольные напитки в общественном месте. За это правонарушение он был привлечен к ответственности по ст. 20.20 КоАП РФ.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции принял решение отменить приговор и апелляционное определение в части осуждения М. по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ. Суд посчитал, что на 20 июля 2020 года отсутствовал факт неоднократного нарушения запрета на пребывание вне дома в ночное время. По мнению суда, каждое предшествующее административное правонарушение по ст. 19.24 КоАП РФ должно было сопровождаться противоправными действиями, указанными в ч. 2 ст. 314.1 УК РФ.

Однако Верховный суд РФ не согласился с этой позицией и отменил кассационное определение. В своем Определении от 27 апреля 2023 г. № 16-УДП23-5-К4 указал, что ч. 2 ст. 314.1 УК РФ не требует, чтобы все предшествующие административные правонарушения обязательно сочетались с иными противоправными деяниями, перечисленными в данной статье.

Рассмотрим следующий пример.

Гражданин К. находился под административным надзором со следующими ограничениями:

– запрет покидать место жительства с 22:00 до 06:00;

– обязательная явка в органы внутренних дел дважды в месяц.

27 и 28 октября 2020 года К. умышленно нарушил установленные судом ограничения. За эти нарушения он был дважды привлечен к ответственности по ч. 3 ст. 19.24 КоАП РФ. Постановления вступили в законную силу 10 ноября 2020 года.

7 ноября 2020 года в 22:10 К. совершил новое правонарушение – распивал алкогольные напитки на детской площадке во дворе. Этим он нарушил не только общественный порядок, но и установленный судом запрет находиться вне дома после 22:00. За данное деяние был составлен административный протокол по ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ.

Таким образом, К. в третий раз нарушил судебные ограничения, причем последнее нарушение сопровождалось административным правонарушением против общественного порядка.

Кассационный суд пятой инстанции отменил приговор суда Моздокского района РСО-Алания по делу о нарушении статьи 314.1 УК РФ (часть 2). Согласно КоАП РФ (статья 4.6), лицо считается подвергнутым административному наказанию с момента вступления в силу соответствующего постановления до истечения года после исполнения наказания.

Причиной отмены стало то, что на момент совершения К. третьего нарушения (7 ноября 2020 года) предыдущие постановления об административных правонарушениях по статье 19.24 КоАП РФ (часть 3) еще не вступили в законную силу, что произошло только 10 ноября 2020 года (Постановление Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 г. № 77-786/2022).

Для обеспечения последовательного применения закона в подобных делах Верховный Суд РФ принял соответствующее Постановление от 24 мая 20016 года № 21 «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 21).

Важно отметить, что данное преступление не является простой совокупностью административных правонарушений. Оно представляет собой комплексное деяние с определенными характеристиками и взаимосвязанными действиями ^{[8, с. 73]}.

Так, часть 2 статьи 314.1 УК РФ устанавливает обязательные условия для привлечения к уголовной ответственности.

Ключевым признаком объективной стороны преступления является неоднократность (курсив – наш) несоблюдения поднадзорным лицом установленных судом ограничений. При отсутствии неоднократности привлечение к уголовной ответственности по данной статье невозможно.

Все возможные виды административных ограничений при административном надзоре четко определены в статье 4 Закона.

В примечании к статье 314.1 УК РФ содержится четкая трактовка понятия «неоднократности». Это понятие означает нарушение поднадзорным лицом установленных судом ограничений после того, как оно уже дважды в течение года привлекалось к административной ответственности по статье 19.24 КоАП РФ (части 1 и/или 3).

Представляется, что наличие законодательно определенного понятия «неоднократность» должно исключить спорные моменты относительно его толкования. Вместе с тем, в научной литературе встречаются различные точки зрения применительно к анализируемому признаку, с которыми мы не можем согласиться, в связи с их несоответствием смыслу закона. Так, А.В. Дружинин выдвигает собственные условия для возбуждения уголовного дела по части 2 статьи 314.1 УК РФ. По его мнению, необходимо:

1) наличие двух административных правонарушений, предусмотренных статьей 19.24 КоАП РФ, совершенных в течение года;

2) совершение третьего нарушения в одной из следующих сфер:

– порядок управления (кроме статьи 19.24 КоАП РФ);

– общественный порядок и безопасность;

– здоровье населения и санитарно-эпидемиологическое благополучие;

– общественная нравственность ^{[9, с. 58]}.

Однако, наш взгляд, более обоснованной представляется следующая трактовка условий привлечения к уголовной ответственности применительно к признаку «неоднократность»:

1. Наличие двух фактов привлечения к административной ответственности в течение года (по части 1 и (или) 3 статьи 19.24 КоАП РФ).

2. Соблюдение годичного срока действия постановлений об административных наказаниях за вышеуказанные правонарушения.

3. Совершение нового (третьего) нарушения административных ограничений.

Дополнительным обязательным условием привлечения лица к уголовной ответственности по части 2 статьи 314.1 УК РФ является сопряженность (курсив – наш) третьего нарушения с административными правонарушениями в сферах: общественный порядок и безопасность; здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность; порядок управления (кроме статьи 19.24 КоАП РФ).

Эти правонарушения содержатся в главах 6, 19 и 20 КоАП РФ и включают, например, такие деяния, как:

– нанесение побоев;

– незаконное употребление наркотических веществ;

– проживание без документов;

– неправомерное использование оружия;

– появление в нетрезвом виде в общественных местах и др.

Примечательно, что статья 19.24 КоАП РФ намеренно исключена из перечня, поскольку ее нарушение само по себе является признаком неоднократности в действиях поднадзорного лица.

Однако, ключевым моментом здесь является то, что рассматриваемые нами административные правонарушения должны иметь прямую связь с преступлением, в связи с которым ведется уголовное преследование, а не просто являться нарушением административных правил.

В уголовном законодательстве РФ сопряженные преступления представляют собой комплекс криминальных действий, где одно является главным, а другие носят вспомогательный характер, способствуя его совершению. Подобное сочетание преступлений обычно влечет более суровое наказание. Например, если убийство происходит при разбойном нападении, то виновному предъявляется обвинение как по части 2 статьи 105 УК РФ (убийство), так и по статье 162 УК РФ (разбой) ^{[10, с. 66]}.

Верховный суд РФ в Постановлении № 21 разъясняет понятие «сопряженности» применительно к нарушениям административного надзора. Согласно документу, нарушение установленных ограничений считается сопряженным с правонарушениями, упомянутыми в части 2 статьи 314.1 УК РФ, только при их одновременном совершении. К примеру, когда такие нарушения как мелкое хулиганство или появление в общественных местах в состоянии опьянения совершаются:

– в запрещенных для посещения местах;

– во время массовых мероприятий при наличии запрета на их посещение;

– во время обязательного домашнего пребывания в определенное время суток.

Показательным в связи вышеизложенным является следующий пример из судебной практики.

Так, Р. 23 и 28 марта, 9 и 11 апреля 2022 года допустила неоднократное несоблюдение установленных судом административных ограничений, сопряженное с совершением административного правонарушения, посягающего на общественный порядок и общественную безопасность,

11 апреля 2022 года в период времени с 8 часов 00 минут до 17 часов 00 минут без уважительной причины Р. не явилась для регистрации в отдел полиции, чем нарушила установленное в отношении нее судом административное ограничение в виде обязательной явки на регистрацию в соответствии с графиком прибытия поднадзорного лица на регистрацию.

Она же, в 18 часов 10 минут того же дня находилась в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, за что была привлечена к административной ответственности по ст. 20.21 КоАП РФ.

Шестой кассационный суд общей юрисдикции, отменяя приговор отметил, что из материалов дела следует, что в рассматриваемом деянии отсутствует такой признак, как сопряженность, поскольку правонарушения были осуществлены не одновременно, а последовательно, друг за другом, хотя и в течении одного дня, но через определенный временной промежуток (Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 6 декабря 2022 г. № 77-6202/2022).

Таким образом, уголовная ответственность по части 2 статьи 314.1 УК РФ наступает в случае совершения поднадзорным лицом, ранее два и более раза привлекавшимся к административной ответственности за нарушение установленных судом административных ограничений, какого-либо административного правонарушения, предусмотренного главами 6, 19 или 20 КоАП РФ, в условиях нарушения одного или нескольких административных ограничений, установленных ему судом.

Абсолютно согласны с позицией авторов отмечающих, что «признак сопряженности затрудняет квалификацию по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, так как в некоторых случаях значительное количество фактов нарушений ограничений, установленных при административном надзоре, но при этом не сопряженных с иным административным правонарушением, не образует объективную сторону данного состава» ^{[11, с. 62-63; 12, с. 227]}.

Следовательно, для виновного поднадзорного лица снижается уровень профилактического воздействия, что впоследствии может привести к совершению им более тяжких проступков ^{[13, с. 15]}.

Подводя итог данному исследованию, принимая во внимание вышеизложенное, нами было сформулировано предложение по улучшению действующего законодательства.

Учитывая неоднозначную трактовку такого признака рассматриваемого состава преступления, как «…сопряженное с совершением данным лицом административного правонарушения…», важным моментом для решения указанной проблемы является отказ от использования термина «сопряженность» применительно к статье 314.1 УК РФ, и изменение формулировки части 2 этой статьи следующим образом: «Неоднократное несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, при условии совершения данным лицом административного правонарушения...».