Таможенные органы как субъекты таможенного контроля после выпуска товаров

Мишин Константин Дмитриевич аспирант; кафедра таможенного права; Российская таможенная академия 140186, Россия, г. Жуковский, ул. Гудкова, 3 Mishin Konstantin Dmitrievich Postgraduate student; Department of Customs Law; Russian Customs Academy 3 Gudkova str., Zhukovsky, Moscow region, 140186, Russia kons.trust@gmail.com

Совершенствование таможенного контроля после выпуска товаров является одним из актуальных направлений развития Федеральной таможенной службы, что подтверждается Распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 №1388-р <Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года>, которое называет смещение таможенного контроля на этап после выпуска товаров одной из основных целей развития таможенный органов Российской Федерации (далее – РФ).

Таможенный контроль после выпуска товаров позволяет ослабить административное давление на лиц, перемещающих товары через таможенную границу ЕАЭС, на этапе совершения таможенных операций до выпуска товаров, а также способствует обеспечению баланса между применением таможенными органами процедур упрощения таможенных формальностей (сокращение количества документов при таможенном декларировании, упрощение прохождения таможенного контроля при таможенном декларировании, сокращение времени проведения таможенных операций) и процедур контроля за соблюдением таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании.

Субъектов таможенного контроля после выпуска товаров следует классифицировать по признаку обладания властными полномочиями на:

1) субъектов, обладающих властными полномочиями (таможенные органы- проверяющие лица);

2) субъектов, не обладающих властными полномочиями (лица, связанные с перемещением товаров-проверяемые лица).

А.Н. Клейменова (Шашкина) называет субъектами рассматриваемых правоотношений государство в лице таможенных органов и их должностных лиц, наделенных определенными полномочиями, а с другой стороны, юридические и физические лица, вступающие в различные правоотношения с таможенными органами ^[3]. Также субъектами таможенной проверки (одной из основных форм таможенного контроля после выпуска товаров) являются таможенные органы как федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела, а с другой – лица, в отношении которых она осуществляется, установленные ч.5 ст.331 ТК ЕАЭС ^[9].

Начиная анализ правового статуса субъектов таможенного контроля после выпуска, отметим, что будем основываться на идее о том, что фундаментальным принципом таможенного контроля после выпуска товаров является баланс частных и публичных интересов, где публичный интерес отражает положение государства, а частный – статус отдельных лиц ^[3]. Согласимся с О.Ю. Бакаевой, в том, что таможенный контроль после выпуска товаров является одной из эффективных мер создания идеальной модели таможенных органов – таможни для участников ВЭД^[1]. Не вызывает сомнений позиция А.Н. Клейменовой (Шашкиной) о том, что осуществление тотального контроля всех перемещаемых товаров невозможно, так как таможенные органы не обладают необходимыми для этого кадровыми ресурсами, кроме того, это противоречит основной задаче таможенной службы – содействие и упрощение мировой торговли ^[6].

Правовой статус таможенных органов, как субъектов таможенного контроля в целом, и, таможенного контроля после выпуска, в частности, регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (далее ЕАЭС): ч.1 ст. 310 «таможенный контроль проводится таможенными органами»; ч.6 ст.310 «от имени таможенных органов таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов, уполномоченными на проведение таможенного контроля в соответствии со своими должностными (функциональными) обязанностями», ч.1 ст.331 «таможенная проверка - форма таможенного контроля, проводимая таможенным органом после выпуска товаров» и др.; разделом VI, VII Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе», а также Приказом ФТС России от 05.10.2018 № 1590 «Об утверждении Положения о Главном управлении таможенного контроля после выпуска товаров».

Главное управление таможенного контроля после выпуска товаров осуществляет свою деятельность по нескольким ключевым направлениям:

– организация и проведение таможенного контроля после выпуска товаров;

– обеспечение при проведении таможенного контроля соблюдения прав и законных интересов лиц;

– создание условий для ускорения товарооборота через таможенную границу ЕАЭС;

– выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, и (или) выявление признаков преступлений;

– обеспечение в пределах компетенции мер по защите национальной безопасности государств ЕАЭС;

– защита прав правообладателей на объекты интеллектуальной собственности, перемещенные через таможенную границу ЕАЭС;

– доначисление таможенных платежей при выявлении нарушений таможенного законодательства (по Приказу ФТС России от 05.10.2018 № 1590 «Об утверждении Положения о Главном управлении таможенного контроля после выпуска товаров»).

Агамагомедова С.А. справедливо отмечает, что административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля имеет особенности как структурно-функционального, так и институционального свойства ^[1].

Безусловно, при осуществлении контрольной деятельности после выпуска товаров, преобладающими являются два основных задачи: фискальная и правоохранительная. Это абсолютно соответствует мысли О.Ю. Бакаевой о том, что таможенной службе, имеющей в качестве цели деятельности содействие развитию внешней торговли, присущи и две основополагающие функции: фискальная и правоохранительная ^[5]. Но в настоящее время на первый план выходит превентивная цель таможенного контроля, так как именно профилактика правонарушений является более желательной как для частных субъектов, так и для государства в целом ^[4].

Отметим, что тенденцией современного таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании являются не только правовые ограничения, но и правовые стимулы, т.е. правовые нормы, направленные на побуждение субъектов таможенных правоотношений к сознательному правомерному и сверхправомерному поведению, позволяющему удовлетворить интересы субъекта за счет предоставления ему государством определенных льгот, привилегий, упрощений, иммунитетов, отсрочек и других благ ^[8]. В связи с этим, деятельность должностных лиц таможенных органов при осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров должна носить не только контрольный характер, но и стимулирующий. На взгляд автора, одним из проявлений такого подхода является реализованное Приказом Минфина России от 21.02.2020 № 29н «Об утверждении порядка проведения категорирования лиц, совершающих таможенные операции, периодичности и формы его проведения, перечня критериев, характеризующих деятельность лиц, совершающих таможенные операции, условий отнесения лиц, совершающих таможенные операции, к категории низкого, среднего или высокого уровня риска, условий дифференцированного применения к ним мер по минимизации рисков, а также порядка проведения контроля за соблюдением критериев лицами, совершающими таможенные операции, отнесенными к категории низкого уровня риска» положение об установлении одним из критериев отнесения юридического лица к высокому уровню риска – неисполнение лицом обязанностей при проведении таможенной проверки. То есть проверяемое лицо имеет стимул содействовать должностным лицам таможенных органов при осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров в форме таможенной проверки, заключающийся в отнесении его к низкому уровню риска нарушений таможенного законодательства.

Анализируя правовой статус должностных лиц таможенных органов как субъектов таможенного контроля после выпуска товаров необходимо рассмотреть их права и обязанности при осуществлении различных форм таможенного контроля, прежде всего, таможенной проверки.

Права и обязанности должностных лиц таможенных органов при проведении таможенной проверки установлены ст.335 ТК ЕАЭС, ст.230-234 Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основные проблемы правоприменительной практики, возникающие в процессе таможенной проверки были решены в ТК ЕАЭС, в частности, установлен срок камеральной таможенной проверки (90 дней), обязанность таможенного органа уведомить проверяемое лицо о начале проверки в отношении него и т.д.

Принципиальным вопросом, касающимся субъектов таможенного контроля после выпуска товаров, обладающих властными полномочиями, является необходимость внедрения в ЕЭАС в целом, и в РФ в частности, института таможенного аудита, предусмотренного Киотской конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Согласно стандарту 6.6 Киотской конвенции: «система таможенного контроля включает в себя контроль на основе методов аудита» (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола от 26 июня 1999 г.). Согласно п.3 ст.1 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»: аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Согласно законодательству РФ аудит осуществляют аудиторские организации, а также индивидуальные аудиторы, но не таможенные органы. Таким образом, в настоящее время аудит в соответствии с действующим законодательством не может являться частью таможенного контроля, поскольку таможенный контроль осуществляют исключительно должностные лица таможенных органов (подп.41 п.1 ст.2 ТК ЕАЭС).

При этом, Распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 №1388-р <Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года> установлен Целевой ориентир развития таможенных органов № 6: «ориентация деятельности таможенных органов при реализации функций по контролю на сокращение административной нагрузки на участников внешнеэкономической деятельности и создание условий ведения внешнеэкономической деятельности, исключающих незаконные практики и формирующих прозрачную систему внешней и внутренней торговли», включающий в себя такую цель как формирование института таможенного аудита как дополнительного инструмента в рамках осуществления государственных услуг. Соответственно, мы приходим к выводу о подтверждении умозаключение автора, сформулированного ранее об ориентации таможенных органов в рамках контрольной деятельности не только на контроль как таковой, но и на уменьшение административной нагрузки на участников ВЭД и на стимулирование их добросовестности. В конечном счете, деятельность таможенных органов, в том числе и контрольная, должна стать незаметной, прозрачной для участников ВЭД, приоритетами которой являются обеспечение соблюдения таможенного законодательства при соблюдении баланса частных и публичных интересов проверяющих и проверяемых лиц.

Вторым выводом из анализа Целевого ориентира 6 является необходимость включения в ТК ЕАЭС и ФЗ № 289 положений об аудиторской деятельности таможенных органов, поскольку такая деятельность является одним из эффективных способов осуществления таможенного контроля после выпуска товаров, регламентированного ратифицированной РФ Киотской конвенцией, а также Распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 №1388-р (далее – Стратегия 2030).

Аудит как такой и является основным содержанием таможенной проверки, это сопоставление заявленных в таможенный орган сведений о товаре с данными бухгалтерской (финансовой) отчётности, проводимой как по месту нахождения таможенного органа (камеральная проверка), так и с выездом к проверяемому лицу (выездная проверка).

Зенкина А.Д., Трегубов А.Н., Левинская Е.В. уже отмечали, что, несмотря на усилия государств - членов ЕАЭС по разработке и внедрению в систему таможенного контроля после выпуска полноценного института таможенного аудита, в настоящее время отсутствует единое регулирование на уровне интеграционного объединения ЕАЭС, что может стать предпосылкой к отсутствию унификации законодательства в данном аспекте между государствами-членами и тем самым создать сложности для дальнейшей интеграции ^[7]. Важно подчеркнуть, что в соответствии с «Планом мероприятий на период 2021 - 2024 годов по реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» до декабря 2024 года должен быть внедрен институт таможенного аудита путем принятия федерального закона, регламентирующего добровольную систему оценки деятельности участников ВЭД соответствию таможенному законодательству посредством проведения таможенного аудита (как государственной услуги). Данный федеральный закон урегулирует вопросы применения таможенного аудита на уровне РФ, но не на уровне ЕЭАС, что противоречит принципу единого таможенной регулирования и единой таможенной политики государств-ЕАЭС.

Таким образом, по результатам научного исследования получены следующие выводы:

1. Установлена ориентация деятельности таможенных органов на соблюдение баланса публичных и частных интересов при осуществлении контрольной деятельности, на стимулирование добросовестного поведения участников ВЭД. Таможенный контроль становится не только инструментом контроля, но и инструментом профилактики нарушений таможенного законодательства.

2. Отсутствие в законодательстве ЕАЭС понятия «таможенный аудит», что противоречит международному законодательству (Киотская конвенция) и национальному законодательству (Стратегия 2030). Выявлена необходимость регламентация положений о таможенном аудите на уровне таможенного законодательства ЕАЭС в целях унификации и гармонизации таможенного законодательства ЕАЭС, а также для совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров. Но при безусловной необходимости регламентирования таможенного аудита, остается неразрешенным вопрос к какой категории его отнести: к формам таможенного контроля, к мерам, обеспечивающим проведение таможенного контроля; к правам должностных лиц таможенных органов в процессе осуществления таможенной проверки, к деятельности юридических лиц, включенных в реестр таможенных органов, направленной на осуществлении независимыми аудиторскими организациями таможенного аудита. На неопределенность правовой природы таможенного аудита также указывала С.А. Агамагомедова: «Инструментом чего выступает институт таможенного аудита - таможенного контроля или государственных таможенных услуг?» ^[2]. Исходя из понятия таможенного контроля таможенный аудит нельзя отнести ни к формам ни к мерам таможенного контроля, поэтому видится возможным предложить внедрить в таможенную деятельность новое юридическое лицо, являющееся субъектом деятельности в сфере таможенного дела, включенное в реестр таможенных органов, осуществляющее таможенный аудит, т.е. оказывающее услугу по оценке деятельности участников ВЭД соответствию таможенному законодательству ЕАЭС. Соответствующие статьи, регламентирующие понятие, условия включение в реестр, а также правовой статус таможенного аудитора необходимо внести в раздел VIII ТК ЕАЭС «Деятельность в области таможенного дела. Уполномоченный экономический оператор».