Сотрудничество России и Китая в сфере противодействия международному терроризму как фактор обеспечения международной стабильности

Ли Валерий Николаевич аспирант, кафедра "Теория и история международных отношений", Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Россия, Москва, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10/2, ауд. 302 Li Valerii N. Postgraduate student, Department of theory and history of international relations, Patrice Lumumba Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 10/2, room 302 valeriy_li_ir@mail.ru

Международный терроризм стал одной из базовых угроз безопасности на всех трех уровнях глобальном, региональном и национальном. Если политический терроризм (особенно характерный для Западной Европы) и национальный терроризм стали отходить на задний план, то религиозный терроризм стал главной опасностью. Несмотря на то, что насилие не провозглашается ни одной из мировых религий как инструмент достижения религиозно-значимых целей, террористы продолжают отождествлять себя с различными мировыми религиями (включая буддизм, который считается наиболее миролюбивой религией). Однако при всем разнообразии религиозного терроризма особую роль играет исламистский терроризм. До 1990-х годов западные страны были основными объектами атаки мусульманских радикалов. Представляется, что они предпринял существенные достаточно целенаправленные усилия для того, чтобы исламистский террор в последнем десятилетии столетия стал осуществляться в первую очередь против России, Китая и других стран.

Международное сообщество с 1990-х годов предприняло определенные усилия по борьбе с международным терроризмом. ООН приняла более дюжины конвенций и протоколов о сотрудничестве государств в целях пресечения этого зла. В 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН основала специальное Отделение по предупреждению терроризма. С 2001 г. юрисдикция Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег распространилась на вопросы борьбы с финансированием терроризма. Однако принятые рекомендации и конвенции принесли мало позитивных результатов.

В условиях ограниченной эффективности международных институтов и глобального характера проблемы международного терроризма наиболее продуктивным формам консолидированного отпора данной угрозе нетрадиционной безопасности выступает двустороннее сотрудничество. В данной статье автор изучит особенности двустороннего взаимодействия России и Китая в области противодействия терроризму, уделив наибольшее внимание его организационно-институциональной характеристике. Автор выявит инструменты, которые созданы Россией и Китаем на глобальном, региональном и национальном уровне для противодействия терроризму.

Затрагиваемая в статья проблематика нашла свое частичное отражение в работах зарубежных и российских ученых Т.Н. Букреевой ^[1], П. Уилкинсона ^[2], О. Кронина ^[3], Э. Ноймайера, Т. Плюмпера ^[4], А.Е. Михайлова ^[5], Н.А. Чернядьевой ^[6], А.В. Возженикова ^[7], А.П. Кошкина ^[8] и т.д. Яркими представителями ученых и практиков, исследования которых посвящены проблеме терроризма, в КНР являются Фань Цзюаньсун, Ли Вэй ^[9], Цзян Чжэньцзюнь ^[10], Чжан Цзиньпин ^[11] и др.

Методологический фундамент диссертационного исследования составляет междисциплинарный подход с опорой на основные положения и методы структурного реализма (неореализма). Обращение к данной научной школе позволяет проанализировать инструменты российско-китайского сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом на различных уровнях системы международных отношениях. В исследовании используется историко-сравнительный, историко-типологический и проблемно-хронологический методы, позволившие автору изучить подходы России и КНР к мерам по противодействию терроризма в условиях обострения нетрадиционных вызовов и угроз.

Значение борьбы с терроризмом в общем спектре национальных интересов России и Китая

Россия и Китай сформировались в 1992-2022 гг. как стратегические партнеры, взаимодействие которых на мировой арене основано на взаимных интересах и обоюдной выгоде. Кроме того, для РФ и КНР характерна общность взглядов двух стран на решение проблем международной безопасности, обеспечение региональной и глобальной стабильности и защищенность пограничного пространства. Такой блок причин также сближает Россию и Китай в подходах в борьбе с террористической угрозой.

В России борьба с терроризмом выступает одной из приоритетных областей обеспечения безопасности государства, что нашло отражение в стратегии национальной безопасности, утвержденной президентом РФ В.В. Путиным 02 июля 2021 года. Данная стратегия подчеркивает необходимость развития международного сотрудничества в противодействии терроризму (п. 101 (25)), а взаимодействие с Китайской Народной Республикой рассматривается как механизм обеспечения стабильности (п.101(7)).

С начала 2010-х годов в России основное внимание в рамках антитеррористической деятельности было сосредоточено на противодействии исламистским террористическим организациям, преимущественно на территории Северного Кавказа. Благодаря комплексным мерам и усилиям удалось снизить террористическую угрозу и риски финансирования терроризма в этом регионе. Однако проблема не исчезла, а приняла новую форму: возник вопрос о финансировании выезда боевиков из России для участия в террористических активностях за рубежом, в частности, в Сирии, Ливии и других странах. К 2017 году около четырех тысяч граждан России или лиц, приехавших из России, участвовали в боевых действиях в международных террористических организациях на территории Сирии ^[12]. С учетом сокращения территорий, находившихся под контролем террористических группировок, в том числе ИГИЛ, иностранные боевики, возвращающиеся в Россию или транзитом проходящие через ее территорию, стали объектом повышенного внимания правоохранительных и спецслужб.

В настоящее время усилия Китая по противодействию этой угрозе в основном направлены на регион Синьцзян-Уйгурский автономный район, где проживает национальное меньшинство, в основном исповедующее ислам. Этот регион может стать основой для распространения политического радикализма, включая деятельность сепаратистской организации «Исламское движение Восточного Туркестана». Увеличение дипломатической и торговой активности Китая в соседних регионах усилило ощущение уязвимости Китая перед этой угрозой и побудило его усовершенствовать средства защиты своих граждан за рубежом. Кроме того, Китай обеспокоен тем, что некоторые международные террористические группировки за пределами его границ могут оказать влияние на ситуацию в Синьцзяне. После переворотов и народных восстаний в Узбекистане и Кыргызстане в 2005 году возникли опасения по поводу переноса деятельности террористов на территорию Китая ^[13]. После нескольких терактов с участием уйгуров в 2008 году, включая столкновения между уйгурами и ханьцами в Урумчи, столице Синьцзяна, Пекин усилил свое внимание за терактами, которые, по его мнению, были организованы уйгурскими террористами ^[14].

С начала 2014 года присоединение уйгуров к гражданской войне в Сирии и заявленное намерение некоторых вернуться в Китай для активизации террористической деятельности вызвали у правительства опасения о том, что боевики могут представлять угрозу китайским экономическим интересам в Афганистане, Центральной Азии и Пакистане ^[15]. Теракт в посольстве КНР в Кыргызстане в 2016 году подтвердил эти опасения. Дополнительные риски возникают из-за нестабильной политической ситуации в Афганистане, особенно после вывода из страны военного контингента США и свержения гражданского правительства ^[16]. Политическая нестабильность в Пакистане, возникшая после выдвижения Парламентом ИРП вотума недоверия бывшему премьер-министру И. Хану в апреле 2022 года, также привела к усилению террористической активности, в результате чего пострадали китайские граждане ^[17]. Таким образом, необходимость усиления мер по борьбе с террористическими угрозами на западных границах Китая только возрастает, что находит отражение в политических действиях КНР в отношениях со странами Центральной Азии.

Фундаментальным аспектом консолидации России и Китая в вопросах борьбы с терроризмом выступает их единый подход в части определения феномена «терроризма». Имея единое представление о природе и проявлениях данной угрозы, страны могут в дальнейшем согласовано подбирать необходимые инструменты и совместно планировать действия по их использованию. Стоит отметить, что само наличие единого подхода к определению терроризма выступает показателем зрелости двустороннего сотрудничества в этой сфере, поскольку универсального определения терроризма не существует.

Китай и Россия выработали единое понимание феномена терроризма, юридически закрепив это в Конвенции Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года. Согласно данному документу терроризм – это любое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения. Стоит отметить, что по инициативе КНР в данный документ был внесен ряд важных терминов, в частности, идеологема «трех сил зла» – «международный терроризм, этнический сепаратизм и религиозный экстремизм», а также «трансграничная преступность» (в основном морское пиратство и контрабанда наркотиков).

Вклад сотрудничества России и Китая в институтах системы международных отношений в борьбу с терроризмом

Россия и Китай подтверждают важную роль ООН в обеспечении международной безопасности и стабильности, в том числе в борьбе с терроризмом. Как постоянные члены Совета Безопасности ООН, они активно участвуют в разработке и реализации резолюций по противодействию терроризму, принимают участие в международных миротворческих операциях ^[1], проектах Контртеррористического центра ООН и программе международной гуманитарной помощи. Кроме того, они являются ключевыми участниками в реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН. Россия и Китай часто выражают сходные позиции в ООН и иногда единогласно используют право вето на определенные резолюции ^[18]. Исследователь из Хэйлунцзянского университета, Цзян Чжэньцзюнь, также отмечает, что Россия и Китай успешно сотрудничают в рамках ООН по решению вопросов обеспечения региональной безопасности и стабильности международной системы. Это касается таких вопросов, как ядерная программа КНДР, иранская ядерная проблема, а также кризисы в Афганистане, Сирии и на Украине, которые, по мнению профессора Цзяна, имеют отношение к проблемам терроризма ^[10].

Россия и Китай активно выполняют свои финансовые обязательства перед ООН, включая взносы в Целевой фонд по борьбе с терроризмом и финансирование миротворческой деятельности. Они также участвуют в различных контртеррористических и миротворческих проектах, таких как антитеррористические и инновационные инициативы по борьбе с финансированием терроризма, международные миротворческие операции и противодействие терроризму в информационном пространстве.

Россия занимает седьмое место, а Китай восьмое в списке спонсоров проектов Контртеррористического центра ООН. В 2022 году Россия выделила 3,5 миллиона долларов США, а Китай – 2,3 миллиона долларов США на эти цели ^[19]. Их финансовая поддержка различается в зависимости от масштаба и срока реализации проектов: Россия совместно финансирует региональные проекты, а Китай финансирует проекты глобального уровня самостоятельно.

Это свидетельствует о стремлении Китая к обеспечению глобальной безопасности и борьбе с международным терроризмом через укрепление роли ООН. Россия также придает большое значение международным институтам, особенно ООН, и совместно с Китаем принимает согласованные меры в рамках этой организации для борьбы с терроризмом и обеспечения международной стабильности.

Помимо инициирования и финансирования собственных проектов, Россия и Китай активно участвуют в работе Контртеррористического центра ООН (КТЦ) и Контртеррористического управления (КТУ), где проводится ряд инновационных антитеррористических инициатив. Эти проекты направлены на противодействие финансированию терроризма, усилению контроля над миграцией и выявлению перемещения террористов. Например, после принятия резолюции 2462 Совета Безопасности ООН в 2019 году была запущена программа по борьбе с финансированием терроризма (CFT Programme). В рамках этой программы в конце 2023 года совместно с Информационным центром ООН было разработано программное обеспечение "goFintel", которое расширяет возможности финансовых разведывательных подразделений в проведении анализа и расследований финансовых операций, связанных с финансированием терроризма.

Кроме того, Россия и Китай активно участвуют в международной миротворческой деятельности ООН, направленной на разрешение военных конфликтов и поддержание мира и стабильности. С начала 1990-х годов Россия, как правопреемник СССР, продолжила свое участие в операциях ООН по поддержанию мира, а Китай присоединился к участию в миротворческой деятельности ООН в апреле 1990 года. На сегодняшний день Китай является вторым по величине вкладом государством в операции ООН по поддержанию мира. В 2020 г. информационное бюро Госсовета КНР опубликовало Белую книгу, озаглавленную «Вооруженные силы Китая: 30 лет участия в миротворческих операциях ООН». В данном документе отмечается, что Китай направил более 40 тыс. миротворцев для участия в 25 миротворческих операциях под эгидой ООН.

Таблица 1 отражает партнерство России и Китая в области обеспечения безопасности и стабильности в Африке. Обе страны направляют своих миротворцев, однако следует отметить, что, несмотря на совпадение их позиций в Совете Безопасности ООН по большинству вопросов, у каждой из них есть собственные экономические и стратегические интересы на континенте.

Таблица 1.

Вклад Китая и России в операции по поддержанию мира ООН в странах Африки и на Ближнем Востоке на ноябрь 2023 г.

Источник: составлено автором на основе ^[20].

В основном Россия отправляет военных советников и штабных офицеров, в то время как Китай постепенно увеличивает свое военное присутствие, в том числе численность военнослужащих. Кроме того, большое военное присутствие Китая в Мали и Судане позволяет Народно-освободительной армии Китая приобрести опыт борьбы с международным терроризмом.

В рамках борьбы с терроризмом в информационном пространстве Россия и Китай сотрудничают в Рабочей группе ООН по информатизации и телекоммуникациям для обеспечения международной безопасности. Одним из ключевых достижений двух стран является разработка позиции по контролю над кибероружием через правовые инструменты. Однако из-за противоположной позиции США в этом вопросе позиция России и Китая не была отражена в правовых документах.

Региональный уровень взаимодействия России и Китая в сфере борьбы с терроризмом

На региональном уровне Россия и Китай взаимодействуют в борьбе с терроризмом в рамках ШОС. За время существования организации было принято более 15 договоров, деклараций и других документов, касающихся борьбы с терроризмом и экстремизмом. Россия и Китай, как крупнейшие государства-члены ШОС, играют важную роль в разработке договорной базы сотрудничества.

Эволюция нормативной правовой базы ШОС прошла через несколько этапов, начиная с общих принципов и переходя к конкретным мерам. Начальным шагом стала Декларация ШОС от 2001 года, ориентированная на обеспечение региональной безопасности и создание антитеррористического центра ШОС. Также в том же году была принята Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в которой указаны эти явления как угрозы международной безопасности. В 2002 году для эффективной борьбы с терроризмом и наращивания потенциала совместных операций была создана Региональная антитеррористическая структура ШОС (РАТС). РАТС координирует взаимодействие компетентных органов государств-членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, осуществляя ряд деятельностей, включая организацию учений, сотрудничество с антитеррористическими организациями, подготовку инструкторов и обмен информацией.

Следующим этапом в развитии ШОС стала Концепция сотрудничества стран-участниц организации в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 2005 года. В этом документе были определены цели, принципы и приоритетные направления сотрудничества, а также методы его реализации.

Одним из важных аспектов сотрудничества стран-участниц является проведение регулярных военных учений. Россия и Китай регулярно участвуют в таких учениях, демонстрируя свою способность к совместному действию и повышая уровень подготовки к реагированию на сложные ситуации. Антитеррористические учения проводятся как в рамках мероприятий ШОС со всеми участниками, так и двусторонне между вооруженными силами России и Китая. Первые крупномасштабные антитеррористические учения «Взаимодействие-2003» состоялись в августе 2003 года на территории Казахстана и Китая с участием 5 государств-членов, включая Россию и Китай ^[9]. С 2005 года проводятся учения «Мирная миссия», в рамках которых организовано более 20 совместных учений.

Многосторонний механизм сотрудничества в рамках ШОС актуален и для борьбы с международным терроризмом в информационном пространстве. Важным этапом стало решение, принятое на саммите ШОС 15 июня 2006 года, о создании Группы экспертов по международной информационной безопасности государствами-членами организации. Эта Группа разработала соглашение о сотрудничестве в области международной информационной безопасности, подписанное правительствами государств-членов в 2009 году. Это соглашение стало первым международным документом, который конкретно регулирует вопросы информационной безопасности, обсуждаемые в резолюциях ООН с 1999 года.

Другим важным направлением сотрудничества России и Китая в многостороннем формате является подготовка кадров для борьбы с терроризмом и организованной преступностью. В 2014 году Министерство общественной безопасности Китая создало Центр международной юридической подготовки и сотрудничества для ШОС на базе Шанхайского университета политических наук и права. На 18-м Саммите ШОС в Циндао в 2018 году председатель Си Цзиньпин объявил о намерении Китая принять на обучение 2 тысячи сотрудников правоохранительных органов государств-членов для улучшения их эффективности в борьбе с угрозами мировой стабильности и безопасности ^[21].

Взаимодействие России и Китая в сфере борьбы с терроризмом на двусторонней основе

Взаимодействие между Россией и Китаем начало формироваться на основе правовых норм и институтов, созданных в рамках ШОС. Например, после подписания Концепции против терроризма в 2009 г. в рамках ШОС президентом РФ Д.А. Медведевом была утверждена Концепция борьбы с терроризмом в Российской Федерации, а в 2010 г. на высшем уровне было заключено Соглашение между Китайской Народной Республикой и Российской Федерацией о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Взаимодействие между ведомствами двух стран также играет важную роль в повышении эффективности международного сотрудничества. Например, с 2004 года департамент общественной безопасности провинции Хэйлунцзян КНР и ГУ МВД Дальневосточного федерального округа РФ и УФСБ РФ по Хабаровскому краю тесно сотрудничают в области контроля незаконного пересечения границы и обмена информацией о подозреваемых в терроризме. В марте 2017 года МВД России и Министерство общественной безопасности Китая подписали протокол о взаимодействии, направленный на повышение оперативности правоохранительных органов приграничных регионов в борьбе с наркотрафиком и терроризмом. Это взаимодействие продолжалось и в борьбе с террористической группировкой ИГИЛ, с целью предотвращения ее деятельности на территории Сирии, Афганистана и Средней Азии.

Совпадение предпосылок борьбы с терроризмом и использование отдельными иностранными государствами террористических организаций в стратегических целях (так называемый "иностранный след" в деятельности террористов) делает участие России и Китая в сотрудничестве по борьбе с терроризмом одним из важнейших механизмов обеспечения стабильности не только в регионе, но и в масштабе всей планеты. Постепенное развитие сотрудничества между Россией и Китаем в этой сфере закрепило правовые основы взаимодействия на разных уровнях (межгосударственном, межведомственном и приграничном), определяющие основные направления сотрудничества, механизмы взаимодействия и меры по противодействию преступной деятельности, связанной с терроризмом.

Россия и Китай также сотрудничают в области борьбы с финансированием терроризма. Например, 21 марта 2006 года в Пекине было подписано Соглашение между Федеральной службой по финансовому мониторингу РФ (Комитетом РФ по финансовому мониторингу) и Народным банком Китая о сотрудничестве в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В рамках борьбы с финансированием терроризма также ведется сотрудничество между таможенными органами России и Китая. Главное таможенное управление Китая (ГТУ) является основным партнером Федеральной таможенной службы России (ФТС). В 2017 году было подписано распоряжение о подготовке соглашения между таможенными службами двух стран о сотрудничестве в предотвращении, выявлении и пресечении сомнительных финансовых операций ^[22], включая операции с финансовыми средствами, предназначенными для финансирования терроризма.

Дальнейшее укрепление потенциала сотрудничества России и Китая в борьбе с терроризмом проявляется в сирийском контексте. С началом конфликта в 2011 году Китай стал активно укреплять свое присутствие в Сирии, что представляло собой отход от принятого ранее принципа невмешательства во внешние конфликты. В свою очередь, президент России Владимир Путин выразил поддержку сирийским властям и армии в борьбе с терроризмом на 70-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН ^[23]. Это показывает совпадение интересов России и Китая в стабилизации ситуации в Сирии. Более активное участие Китая в сирийском конфликте стало очевидным в 2016 году, когда контр-адмирал НОАК Гуань Юфэй во время визита в Дамаск обещал увеличить гуманитарную помощь и укрепить военное сотрудничество с Сирией ^[24]. В 2017 году стало известно о присутствии китайских спецподразделений в Сирии для борьбы с террористическими организациями, включая тех, кто присоединился к ИГИЛ и «Аль-Каиде» (террористические организации запрещены в РФ) ^[25]. Россия и Китай также совместно принимают меры по предотвращению поддержки оппозиции в Сирии, поддерживая легитимное правительство. Например, в 2020 году Россия и Китай использовали вето в ООН для блокирования проекта резолюции Германии и Бельгии о доставке гуманитарной помощи в Сирию в обход Дамаска ^[26]. Это открывает перспективы для дальнейшего сотрудничества между Россией и Китаем в стабилизации ситуации в Сирии, а также для обеспечения безопасности своих стран.

Двустороннее сотрудничество в сфере борьбы с терроризмом также проявляется в повышении оперативно-тактической подготовки специальных подразделений России и Китая. С 2016 г. стали проводиться учения подразделений Росгвардии РФ и Народной вооруженной полиции Китая под названием «Сотрудничество». В ходе данных учений стороны повышают уровень совместной борьбы сотрудников подразделений специального назначения против терроризма, их выучки при проведении антитеррористических операций, а также реагирования на внезапные террористические угрозы в регионе ^[27].

Таким образом, сотрудничество России и Китая в сфере борьбы с терроризмом имеет внутренние причины, связанные с тем, что данные страны столкнулись с проявлением данной международной угрозы на собственной территории и пришли к выводу, что эффективная защита от нее может быть выстроена только при создании коллективной защиты с сопредельными странами. Взаимодействие России и Китая в противодействии терроризму и обеспечении международной стабильности происходит на основных мировых площадках (ООН, ШОС). Россия и Китай, являясь постоянными членами Совета Безопасности ООН (СБ ООН), вносят свой вклад в управление глобальной безопасностью и обеспечение международной стабильности посредством разработки и осуществления резолюций СБ ООН по борьбе с терроризмом, участия в проектах Контртеррористического центра ООН (КТЦ ООН). Важной площадкой противодействия терроризму и обеспечения международной стабильности, на которой активно работают обе страны, является ШОС. На двустороннем уровне Россия и Китай выстраивают комплексное взаимодействие для нейтрализации угрозы терроризма, которое охватывает гармонизацию законодательной практики, слаженность правоохранительных органов и подразделений специального назначения, а также совместные меры противодействия финансированию терроризма. Соответственно, данная деятельность охватывает все подуровни двустороннего взаимодействия: межгосударственный, межведомственный и приграничный. Все три выделенные уровня находятся в непрерывном и последовательном взаимодействии, они взаимообусловлены и представляют собой неразрывное целое.