Институт беженца как объект государственного управления в России: проблемы административно-правового регулирования

Петровская Мирослава Ивановна старший преподаватель, кафедра правоведения, Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 199178, Россия, г. Санкт-Петербург, линия 15-Я васильевского острова, 32, кв. 69 Petrovskaya Miroslava Ivanovna Senior Lecturer, Department of Legal Science, North-West Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199178, Russia, g. Saint Petersburg, liniya 15-Ya vasil'evskogo ostrova, 32, kv. 69 maria-petrovskaya@mail.ru Другие публикации этого автора

Современная геополитическая ситуация поставила достаточно тяжелые вызовы перед миграционной системой России. В 2023 году число беженцев в Российской Федерации составило беспрецедентное число - 5 миллионов человек[*]. Отметим, что в настоящее время существует целый ряд неразрешенных проблем, связанных с бюрократизацией административных процедур, неэффективностью института беженца, что создает препятствия в реализации прав вынужденных мигрантов ^{[1, c. 69-72]}. Не случайно самым востребованным правовым статусом среди вынужденных мигрантов согласно данным статистики остается статус временного убежища[†]. Обращает на себя внимание также фрагментированность государственного управления в сфере вынужденной миграции в части разделения различных миграционных категорий (например, вынужденная миграция, трудовая миграция и пр.). Это создает дополнительные трудности в государственном управлении ^{[2, c. 44-53]}. Указанные проблемы требуют обстоятельного разрешения и приведения действующего законодательства в соответствие с текущими публично-правовыми реалиями.

Целью данной статьи является выработка предложений по оптимизации и модернизации правового регулирования института беженца в Российской Федерации.

Концепция понятия «беженец» как административно-правового института, представляющего собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу предоставления статуса беженца и его реализации, берет начало в международном праве, его основных нормах и принципах.

Характеризуя административно-правовые истоки института беженца, необходимо отметить следующие международно-правовые акты, регулирующие однородные общественные отношения, связанные с предоставлением статуса беженца и его реализацией:

1) Конвенция о Статусе беженцев 1951 года, регулирующая принципиальные вопросы предоставления статуса беженца, устанавливающая базовые критерии для признания беженцем, прошедшие международную апробацию, и формулирующая основные права и гарантии, предоставляемые беженцам по всему миру. Конвенция была принята Генеральной ассамблеей ООН и стала, по сути, своего рода минимальным стандартом содержания статуса беженца в любом демократическом государстве ^{[3, c. 52-53]}.

2) 2016 год стал годом принятия Нью-Йоркской Декларации «О беженцах и мигрантах», которая, по сути, обобщила в себе весь накопленный международно-правовой и внутригосударственный опыт регулирования процессов вынужденной миграции. В данной декларации были сформулированы такие направления международной деятельности, как оказание помощи вынужденным мигрантам, пострадавшим от природных бедствий и катастроф. В указанной Декларации были сформулированы вполне понятные и вызывающие одобрение критерии вынужденной миграции и предоставления статуса беженца, в частности террористическая угроза и деятельность террористических формирований в государстве проживания мигранта, экстремистская деятельность и преследования по критериям расы, пола, вероисповедания, политических, социальных и иных убеждений, гражданской позиции. Данные критерии по своей правовой природе являются реализацией свободы слова и свободы выражения мнения. Осуждаются и признаются достаточными основаниями для миграции такие проявления, как ксенофобия, дискриминация по различных признакам.

Любопытным нововведением данной декларации является положение, закрепленное в 73 пункте, которое устанавливает ограничения на организацию лагерей для беженцев.

3) Отдельно имеет смысл выделить Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции 2018 года (далее - Договор), к которому Россия официально присоединилась.

В нем заданы качественно новые векторы развития законодательства о беженцах и заложены принципы и гуманитарные основания для признания беженцем. К таким векторам можно отнести техногенные катастрофы и иные бедствия, формирующие угрозу для жизни и здоровья ^[4].

Также важным элементом указанного Глобального договора являются гуманитарные направления деятельности государств-участников, включающие меры, направленные на социальную и экономическую адаптацию и интеграцию мигрантов, что обусловлено демократизацией, гуманизацией и глобализацией общечеловеческих ценностей.

К значимым аспектам, связанным со статусом мигрантов в данном Договоре, являются вопросы обеспечения равных условий при принятии и трудоустройстве мигрантов, исключение возможных элементов дискриминации и иных злоупотреблений правом со стороны работодателей и государственных органов.

Немаловажным аспектом является обеспечение законодательных возможностей легализации статуса мигрантов вместо их депортации, находящихся на территории государства незаконно, но желающих легализовать свой статус и жить в соответствии с законодательством государства прибытия. Исключением из этой рекомендации, конечно, должны быть лица, имеющие экстремистские и террористические цели и использующие существующие миграционные возможности для преступной деятельности на территории других государств ^{[5, с. 74-78]}.

Российская Федерация подписала указанный выше Договор с условием или оговоркой, «если это не противоречит национальным интересам»[‡].

Это обусловлено, видимо, тем, что Российская Федерация, признавая определенную гуманитарную ценность положений Договора и необходимость соблюдения и уважения прав и законных интересов мигрантов, видит достаточно много правовых неопределенностей в заявленных формулировках. К тому же излишняя гуманизация и либерализация административных процедур в сфере миграции неизбежно скажется на обеспечении национальной безопасности, что в условиях повышенной террористической и экстремистской угрозы может привести к очень негативным последствиям, которые перекроют все позитивные стороны, связанные с гуманизацией и либерализацией миграционного законодательства ^{[6, 167-171]}.

Также вполне понятно, что мигранты, находящиеся на государственном или социальном иждивении, могут быть достаточно серьезным бременем для бюджета, что может привести в конечном итоге к недостатку в финансировании других сфер ^{[7, с. 64-68]}.

Таким образом, вопрос исполнения Договора и толкования его положений не должен идти в отрыве от уровня социально-экономического развития России, социальных обязательств, национальной безопасности и национальных интересов. Любое использование каналов легальной миграции для нелегальной деятельности на территории России должно строго пресекаться правоохранительными органами.

В тоже время, например, такие основания как техногенные катастрофы и иные обстоятельства, которые создают невозможность достойного проживания лица на территории государства вполне могут быть рассмотрены как достаточные для вынужденной миграции и признании лица беженцем, если само государство проживания вынужденного мигранта не в силах обеспечить безопасность и достаточный объем прав и социально-экономических гарантий.

Это могут быть случаи глобальных наводнений, ураганов, извержений вулкана и иных природных бедствий, разрушающих не только место проживания лица (например, жилище, которое возможно восстановить или заменить без миграции в другое государство), но и всю социально-экономическую инфраструктуру государства, либо техногенных катастроф (например, глобальные аварии на объектах атомной энергетики), формирующих непригодные для проживания условия. Такие бедствия могут затрагивать территорию целых небольших государств, а последствия от разрушений могут устраняться годами и десятилетиями.

Указанные обстоятельства целесообразно рассмотреть в качестве возможных дополнений в существующий Федеральный закон “О беженцах”, что позволит гуманизировать действующее российское миграционное законодательство без ущерба национальным интересам и национальной безопасности.

Рассматривая проблемы административно-правового регулирования института беженцев в современной России, необходимо также коснуться вопроса терминологии.

В целом термин “беженец” регулярно вызывает вопросы и затруднения в Российской Федерации, поскольку его употребление является слишком неопределенным и может характеризовать практически все категории мигрантов.

Так, беженцами могут именовать любых мигрантов (иностранных граждан или лиц без гражданства), не имеющих статуса беженца и прибывших на территорию государства в стихийном порядке. Беженцами могут называть вынужденных переселенцев, перемещающихся в пределах территории одного государства вследствие стихийных или техногенных бедствий, создающих существенные угрозы для жизни, здоровья и нормальной социальной и экономической активности граждан[§].

Беженцами могут именовать даже трудовых мигрантов, осуществляющих миграционное перемещение в поиске лучших условий труда и повышения личного качества жизни.

Наконец, беженцами могут именовать мигрантов, имеющих официальный статус беженца в данном государстве. Эта категория беженцев, по мнению автора, и представляет собой «настоящих беженцев», которые действительно подтвердили соответствие своей ситуации критериям для предоставления статуса беженца, прошедшие в уполномоченных органах соответствующую процедуру и получившие документ, подтверждающий их официальный статус беженца на территории государства, в которое они мигрировали ^{[8, с. 34-41]}.

По мнению автора, категория вынужденной миграции может объединять в себе как мигрантов, получивших статус беженца, политического или временного убежища и нуждающихся в мероприятиях по социальной и экономической адаптации и интеграции, то есть мигрантов, которые были проверены на предмет терроризма, экстремизма и иной социальной деструктивной деятельности, так и мигрантов только подающих документы на получение указанных статусов, но позиционирующие себя как лица, имеющие основания для признания беженцем или предоставления статуса временного убежища.

Введение в оборот терминов «вынужденная миграция» и “вынужденный мигрант”, которые хотя и используются повсеместно, но не имеют легальных дефиниций в нормативных правовых актах, позволит дифференцировать, по крайней мере, категории трудовой миграции и категории вынужденной миграции, принципиально отличающиеся по своим целям и особенностям правового регулирования. Беженцами же целесообразно именовать лиц, которым Россия официально предоставила статус беженца.

Отдельно можно рассмотреть административный порядок предоставления статуса беженца и его основные проблемы.

Административный порядок предоставления статуса беженца имеет двухступенчатую структуру, что отражено в Федеральном законе о беженцах[**]. Так, существует стадия предварительного рассмотрения ходатайства о признании беженцем (статья 4 указанного федерального закона), которая проводится по формальным признакам и, в случае если собранных материалов и документов недостаточно, то сотрудники МВД России принимают решение об отказе в рассмотрении ходатайства (статья 5 указанного федерального закона). У вынужденного мигранта на этой стадии нет возможности дать пояснения относительно предоставленных документов и ситуации, послужившей основанием для вынужденной миграции. Таким образом, даже первая стадия создает значительные трудности для вынужденного мигранта.

Если первая стадия рассмотрения пройдена успешно, то далее следует стадия очного рассмотрения или рассмотрения ходатайства по существу, в рамках которой исследуются обстоятельства и сведения вынужденного перемещения лица на территорию России. Срок рассмотрения ходатайства по существу составляет 3 месяца и также может быть продлен еще на 3 месяца (статья 7 указанного федерального закона).

Согласно статистике статус беженца с каждым годом становится все менее востребованным в среде вынужденных мигрантов в отличие от статуса временного убежища[††]. Это связано, в том числе, со значительным сроком рассмотрения ходатайства, который может составлять до 6 месяцев, в течение которых вынужденный мигрант находится в центре размещения и фактически ограничен в своих правах и возможностях.

Помимо этого, на каждой стадии рассмотрения существует риск получения отказа в предоставлении статуса беженца, что создает угрозу для легального пребывания вынужденного мигранта на территории России и открывает потенциальные возможности для депортации. Преимущества и социальные права, которые дает статус беженца по сравнению со статусом временного убежища, являются незначительными.

Таким образом, как это ни парадоксально, Федеральный закон о беженцах не показал своей эффективности в части предоставления именно статуса беженца. Так, согласно данным статистики самым популярным статусом для вынужденных мигрантов является статус временного убежища (2018 год – 125 тысяч человек), а статус беженца по сути является эксклюзивным и невостребованным (2018 год – 592 человека).

Любопытно, что количество беженцев продолжает сокращаться с 2015 года. В 2015 году статус беженца был предоставлен соответственно 790 вынужденным мигрантам[‡‡] из различных государств, включая, лиц, постоянно проживавших на территориях Азербайджана, Армении, Афганистана, Грузии, Казахстана, Киргизии, Латвии, Литвы, Республики Молдова, Сирии, Таджикистана, Узбекистана, Украины ^{[9, c. 17-20]}.

В 2016 году количество этих лиц стало уже 770, в 2017 – 598, в 2018- 592, в 2019-572, в 2020-487, в 2021-455, в 2022-331[§§].

Основной контингент беженцев в указанные годы – беженцы из Афганистана. За любой из перечисленных годов количество беженцев из Афганистана значительно превышает, например, количество беженцев из Украины, причем даже в 2016 году, ставшим пиковым по количеству беженцев и лиц, получивших временное убежище, с территории Украины (273 беженца из Украины и 352 беженца из Афганистана). Объяснить это явление достаточно проблематично – возможно это связано с тем, что ситуация в Афганистане с политическими репрессиями значительно хуже ^{[10, с. 115-118]}, чем в Украине, либо украинские беженцы (точнее вынужденные мигранты) предпочитают использовать другие статусы, например, статус временного убежища по причине большей доступности и прозрачности получения.

Отметим общее наблюдение: даже несмотря на произошедшие в эти годы социальные конфликты, волнения и вооруженные столкновения международного характера количество беженцев, получивших статус беженца в целом, сокращается в России.

Примечательная статистика получается и по лицам, получившим временное убежище. В 2015 году – 237780, в 2016 – 313707, в 2017 – 228392, в 2018 – 125442, в 2019-76825, в 2020- 41946, в 2021 – 19817, в 2022 -10581.

При этом, в 2022 году количество вынужденных мигрантов из Украины на территорию России по разным оценкам составило около 2,9 миллиона человек[***], что является рекордным показателем с момента начала конфликта.

Таким образом, количество беженцев и лиц, получивших временное убежище должно расти, однако мы видим совершенно иную тенденцию.

Объяснение этому могло лежать в плоскости предоставления рекордного количества статуса гражданина Российской Федерации беженцам из Украины, однако по данным МВД России в 2021 году число лиц, в отношении которых принято решение о приобретении гражданства Российской Федерации составило 667 939 человек, а в 2022 году - 637 923.

Ситуация сложилась не вполне определенная. Возможно, это обусловлено предоставлением гражданства жителям территорий, вошедшим в состав России, которые не попали в данную статистику, однако это является только исследовательской гипотезой[†††].

Исходя из имеющихся в открытых источниках данных непонятно как производился подсчет беженцев и в какую категорию включены или не были включены жители территорий, вошедших в состав России. Указанная статистическая неясность может свидетельствовать о рассинхронизации статистических данных у различных государственных органов и структур.

1) Подводя итог, отметим, что в 2015 году были пиковые показатели по количеству лиц, получивших статус беженца, а в 2016 году соответственно были пиковые показатели по количеству лиц, получивших статус временного убежища на территории России. После этого количество беженцев и лиц, получивших временное убежище, значительно сокращалось даже несмотря на объективный рост количества вынужденных мигрантов.

В целом это демонстрирует как определенные проблемы статистического учета, так и общую правовую неурегулированность вопросов государственного управления вынужденной миграцией. Принципиально непонятно как осуществляется государственное управление вынужденной миграцией в России в условиях экстренного вынужденного приема мигрантов, какие лица относятся к каким категориям и какие меры социальной поддержки они получают. Есть отдельные Постановления Правительства по этим вопросам, однако их анализ ситуацию не проясняет[‡‡‡].

2) Крайне противоречивой выглядит и статистика предоставления статуса беженца и временного убежища, ибо в условиях растущих миграционных потоков отсутствуют объективные основания для снижения количества лиц, получающих временное убежище и статус беженца.

Получается, что либо статистика, находящаяся в открытых источниках, является необъективной, либо МВД применяет иные механизмы для регулирования миграционных потоков в условиях одного из самых массовых потоков беженцев за свою историю современной России.

Данные МВД России, Росстата и информация от иных государственных органов в СМИ является противоречивой и непоследовательной.

Создание единой статистической системы вынужденной миграции на базе наиболее объективных данных, имеющихся у МВД России, позволит разрешить существующие статистические противоречия. В этой связи предлагается создать в составе МВД России структурной подразделение, уполномоченное для ведения статистической деятельности в сфере вынужденной миграции.

3) Целесообразно отметить также отсутствие законодательной регламентации объективно необходимого режима управления потоками вынужденной миграции в условиях массового экстренного прибытия мигрантов на территорию России. МВД в 2022 году предпринимало попытку внесения изменений в законодательство и замены объективно устаревшего Федерального закона «О беженцах» на более универсальный и проработанный закон о предоставлении убежища, однако попытка эта успехом не закончилась. Указанный проект федерального закона до сих пор находится в стадии общественной экспертизы на соответствующей интернет-портале[§§§].

4) В настоящее время целесообразно провести системный анализ позитивного и негативного опыта государственного управления, в том числе предоставить объективные данные об объемах миграционных потоков и государственных решениях, принятых в рамках осуществления управленческой функции. Указанный проект федерального закона с учетом имеющихся новых данных и опыта приема вынужденных мигрантов рекомендуется дополнить новыми административными процедурами, либо усовершенствовать уже существующие и направить доработанный документ заново на рассмотрение. В текущих реалиях имеются существенные статистические пробелы, в том числе в части эффективности осуществления государственного управления, а также множество противоречивых данных в СМИ, что не позволяет автору объективно оценить сложившуюся ситуацию.

В тоже время настоятельно проявляется необходимость в принятии качественно нового нормативного правового акта, закрепляющего административные процедуры, адаптированные под управление, в том числе в чрезвычайном режиме. Таким статусом может стать статус временной защиты, который позволит разгрузить существующую административно-правовую модель вынужденной миграции, особенно в условиях массовой миграции, включающую статусы беженца, временного убежища, политического убежища.

5) Регулирование института беженцев в России с учетом вышеизложенных обстоятельств представляется весьма противоречивым и непоследовательным, а проведенный анализ демонстрирует как терминологические проблемы, так и проблемы государственного управления и в части статистики, и в части планирования деятельности.

Решение указанных миграционных проблем является настоятельной необходимостью в текущих напряженных геополитических условиях, а последствия от решения или игнорирования существующих проблем скажутся на качестве государственного управления не только в краткосрочной, но и в среднесрочной, и долгосрочной перспективах.

[*] Россия приняла пять миллионов беженцев с Украины. Российская газета URL: https://rg.ru/2023/06/19/grazhdane-skitalcy.html (дата обращения: 17.10.2023).

[†] Данные статистики по миграции. Росстат. / https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab_migr4.htm (дата обращения: 17.10.2023).

[‡] Заявление Российской Федерации к глобальному договору о безопасной, упорядоченной и легальной миграции URL: https://www.un.org/ru/conf/migration/assets/img/statement_russia_ru.pdf (дата обращения: 17.10.2023).

[§] В России эти вопросы регулируются Законом РФ "О вынужденных переселенцах" от 19.02.1993 N 4530-1

[**] Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 13.06.2023) "О беженцах" // СПС «Консультант плюс»

[††] Данные статистики по миграции. Росстат. / https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab_migr4.htm (дата обращения: 12.07.2023).

[‡‡] Понятие вынужденный мигрант объединяет лиц, получивших статус беженца, временного убежища или политического убежища. Примечание автора.

[§§] Данные статистики по миграции. Росстат. / https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab_migr4.htm (дата обращения: 12.07.2023).

[***] Аналитическая статья «В Россию мигрировало самое большое число украинцев с начала конфликта» https://ria.ru/20221222/migranty-1840574266.html?ysclid=ln8ifaarlh277640445 (дата обращения: 17.10.2023)

[†††] Аналитическая статья «Число получивших гражданство РФ снизилось в 2022 году впервые за три года» https://www.rbc.ru/society/31/01/2023/63d8ed0b9a7947715f002efa?ysclid=ln8ipq8a4l249671787 (дата обращения: 17.10.2023)

[‡‡‡] См. например: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. № 690 в редакции от 05.03.2022 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики на территории Российской Федерации в упрощенном порядке» // СПС «Консультант плюс»

[§§§] Проект Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации»/ https://regulation.gov.ru/projects#npa=124403 (дата обращения: 17.10.2023).