Взаимодействие прокуратуры с религиозными организациями

Ковалев Артем Александрович кандидат юридических наук доцент, кафедра прокурорской деятельности, Уральский Государственный Юридический Университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Kovalev Artem Aleksandrovich PhD in Law Associate Professor, Department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 artem.kovalev.1978.kovalev@mail.ru Другие публикации этого автора

Несмотря на то, что Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как светское государство, влияние религиозных организаций на социальную и правовую обстановку в обществе столь существенно, что в настоящее время назрела необходимость рассматривать проблему негативного влияния таких организаций на безопасность как личности, так и государства и общества, а также их взаимодействия с государственными органами.

Не секрет, что наряду с законопослушными религиозными организациями в России действуют организации, нарушающие закон и (или) призывающие к противоправному поведению. За последнее время существенно возросло количество уголовных дел, возбужденных в связи с совершением религиозными организациями преступлений террористической и экстремистской направленности. Также констатируется увеличение числа религиозных организаций и объединений, нарушающих конституционные права граждан ^{[1, c.76]}.

Отмечается, что среди преступлений террористической и экстремистской направленности значительную долю занимают преступления, совершенные по религиозным мотивам ^{[2, c.129]}, в связи с чем возрастает значимость сотрудничества прокуратуры и религиозных организаций в сфере профилактики данных нарушений.

Традиционно считалось, что с начала существования Российской Федерации как самостоятельного государства – после распада Советского Союза – в России реализуется сепарационная модель в отношениях религиозных организаций и государства, обозначенная Конституцией РФ. Вместе с тем можно согласиться с мнением В. А. Зверева и М. О. Шахова, что в последнее время в сфере взаимодействия органов власти и религиозных организаций наметились тенденции, которые позволяют говорить о «трансформации системы государственно-конфессиональных отношений от сепарационной к кооперационной модели» ^[3,4].

Вопросы взаимодействия религиозных организаций и государственных органов, в том числе и в правовой сфере, и ранее были ранее предметом анализа научных публикаций. При этом исследователями отмечалось отсутствие определенности направленности, форм и методов такого взаимодействия ^[5,6,7].

Важность оптимизации правового регулирования взаимодействия прокуратуры и религиозных организаций не подлежит сомнению, поскольку оно является неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, борьбы с проявлениями экстремизма, терроризма, коррупции. Очевидно, что решение задач, которые в этой сфере стоят перед прокуратурой и иными правоохранительными органами, может осуществляться более эффективно с использованием не только собственных сил и средств, но и возможностей религиозных организаций.

Религиозные организации обладают большим потенциалом для противодействия преступности в силу того, что они являются носителями и активными распространителями антикриминогенных взглядов и норм поведения людей. Отмечено, что встречи и иные мероприятия, проводимые совместно органами прокуратуры и представителями религиозных организаций, привлекают внимание общественности ^{[8, c.33]}.

Необходимость организации и развития взаимодействия прокуратуры и иных правоохранительных органов с религиозными организациями была отмечена в «Комплексном плане противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2019-2023 годы» (утв. Президентом РФ 28.12. 2018 г. N Пр-2665), который предусматривает участие представителей религиозных организаций во многих мероприятиях, установленных этим планом.

Стоит отметить, что взаимодействие прокуратуры и иных правоохранительных органов с религиозными организациями приобретает все больший масштаб ^[9]. Вместе с тем существующие правовые механизмы не позволяют в достаточной степени реализовать все возможности сотрудничества прокуратуры и религиозных организаций в сфере противодействия правонарушениям, а единый системный подход к организации взаимодействия с религиозными объединениями до настоящего времени не выработан.

Во многом это обусловлено отсутствием надлежащего правового регулирования форм и методов взаимодействия прокуратуры с религиозными организациями.

Стоит отметить, что в науке понятие взаимодействия государственных органов с иными субъектами рассматривается в узком и широком смыслах. Так, И. В. Федорова, по сути, определяет взаимодействие лишь как сотрудничество, указывая на то, что метод, используемый государственными органами при его осуществлении – это метод согласования совместных усилий, не применяющийся обычно органами при реализации своей непосредственной компетенции в отношении внешних субъектов ^{[10, с.187]}.

Другие авторы, например, М. М. Горшков и А. Б. Соколов, рассматривают взаимодействие как взаимные отношения его субъектов в целом ^{[11, с.118]}. В этом случае оно охватывает иные направления деятельности государственного органа, и, соответственно, включает в себя формы и методы, присущие как сотрудничеству с иными субъектами, так и деятельности, которую государственный орган осуществляет для достижения целей его создания.

Очевидно, что понятие взаимодействия в широком смысле наиболее полно отражает все аспекты соприкосновения государственных органов с иными субъектами и в частности, с религиозными организациями. Вместе с тем именно сотрудничество обладает существенной спецификой форм и методов осуществления и наименее урегулировано.

В отношении взаимодействия в широком смысле, осуществляемого прокуратурой с религиозными организациями, можно выделить два направления: осуществление надзора за исполнением законов религиозными организациями и сотрудничество с данными организациями по вопросам борьбы с нарушениями закона.

Первое из них охватывается Законом о прокуратуре в пределах реализации ее надзорных полномочий в отношении поднадзорных субъектов (в число которых в соответствии с ч. 1 ст.21 Закона о прокуратуре входят органы управления и руководители религиозных организаций). Осуществляя проверку исполнения законов религиозными организациями, прокурор вправе применять все полномочия, предоставленные ему Законом о прокуратуре.

При осуществлении этих полномочий следует учитывать специфику деятельности религиозных организаций. Так, в частности, при реализации своего права беспрепятственно входить на территорию проверяемого объекта прокурору, входящему в помещение, в котором религиозной организацией проводится богослужение или иные религиозные обряды и церемонии, следует уважительно относиться к присутствующим, не оскорбляя их религиозные чувства и не нарушая право верующих на свободу вероисповедания, в случае, если проводимые церемонии и обряды осуществляются без нарушения законодательства. Подобным образом должны реализовываться и иные надзорные полномочия прокурора при проверке законности деятельности религиозных организаций.

Понятие метода осуществления прокурорского надзора не получило однозначного определения в науке. В целом под методом осуществления деятельности понимается способ или средство решения задач, стоящих перед прокурором.

Наибольшее распространение получила позиция, согласно которой методом осуществления прокурорского надзора является прокурорская проверка. Такого мнения придерживаются Г. Г. Анисимов ^{[12, с.18]}, В. Ф. Крюков ^{[13, с.88]} и другие.

С позицией, отождествляющей метод с прокурорской проверкой, нельзя согласиться, поскольку такое понимание метода прокурорского надзора ограничивает его лишь собственно проверкой, исключая из него применение других средств прокурорского надзора, например, средств реагирования.

Существуют и иные мнения. Так, например, М. Б. Кабанова указывает на то, что реализация прокурором своих полномочий при осуществлении надзорной деятельности представляет собой метод осуществления прокурорского надзора в виде выявления нарушения закона или реагирования на него ^{[14, с.194]}.

Г. В. Дытченко отмечает, что понятие «метод» прокурорского надзора близко к понятию «средство» прокурорского надзора, указывая при этом, что все же под средством следует понимать некую материальную субстанцию – например, акт реагирования прокурора, а под методом – порядок ее использования, выбираемый прокурором в зависимости от конкретной ситуации ^{[15, с.148]}.

Приведенные позиции не позволяют выделить метод осуществления прокурорского надзора в целом, поскольку основаны на применении отдельных полномочий или правовых средства прокурора, поэтому при комплексном изучении применяемых прокуратурой полномочий и правовых средств можно прийти к выводу, что при осуществлении прокурорского надзора прокуратурой используются методы принуждения и убеждения, применяющиеся в деятельности государственных органов.

Можно согласиться с мнением Н. В. Мельникова, который указывает на применение принуждения в деятельности прокуратуры в случае отмены дисциплинарных взысканий в местах содержания задержанных – предъявление обязательных для исполнения ввиду того, что исполнение данных требований не зависит от воли поднадзорного субъекта, требований об устранении нарушений закона дознавателю, и применение убеждения при направлении протеста или представления поднадзорному субъекту, у которых не существует обязанности непосредственного исполнения требования прокурора об отмене акта или устранении нарушения ^{[16, с.776]}.

Что касается форм осуществления надзора, они традиционно подразделяются на выявление нарушений закона и реагирование на них ^{[15, с.8]}.

Второе направление взаимодействия прокуратуры с религиозными организациями – сотрудничество – Законом о прокуратуре не регламентируется.

Не уделяется должного внимания данному вопросу и ведомственными правовыми актами. Акты Генерального прокурора в части регулирования взаимодействия с общественностью уделяют внимание преимущественно взаимодействию со средствами массовой информации. Так, если утративший силу Приказ Генерального прокурора РФ от 04.03.2008 г. N 34, регламентировавший взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями, предусматривал хотя бы закрепление ежегодного проведения личных встреч руководителей органов прокуратуры с представителями общественных организаций, то действующий в настоящее время Приказ Генпрокуратуры России от 17.05.2018 г. N 296 лишь указывает прокурорам субъектов на необходимость активного взаимодействия с общественными объединениями, а периодичность мероприятий, проводимых с участием представителей общественных организаций, и обозначение основ взаимодействия с общественными организациями определяется только для Генеральной прокуратуры РФ.

Метод осуществления взаимодействия прокуратуры и иных правоохранительных органов с религиозными организациями в таком направлении, как сотрудничество, практически не был предметом научных исследований. Поддерживая в целом приведенную выше позицию И. В. Федоровой в отношении использования метода согласования совместных усилий при осуществлении сотрудничества органов прокуратуры с религиозными организациями, можно заметить, что метод убеждения в этом направлении сотрудничества также находит свое применение.

Формы осуществления взаимодействия прокуратуры с религиозными организациями при осуществлении сотрудничества в науке не выделялись. Что касается форм взаимодействия государственных органов с общественными организациями в целом, стоит отметить существенный разброс мнений по данному вопросу.

Так, С. А. Васильев выделяет в качестве форм взаимодействия обмен информацией, совместное правовое просвещение граждан, участие общественных организаций в принятии решений государственными органами ^{[17, с.8]}. Подобным образом подходит к решению вопроса С. Д. Будак, выделяя: информирование; консультирование; учет мнения общественности; вовлечение общественности в выполнение решений ^{[18, с.18]}. Данная позиция представляется слишком обобщенной и представляет собой скорее группировку форм взаимодействия.

Другие авторы придерживаются иного подхода и выделяют отдельные формы взаимодействия. Так, например, Ю.Н. Турыгин выделяет: совместное участие в заседаниях и совещаниях; совместное участие в предупредительных мероприятиях; совместную подготовку проектов нормативных актов; взаимный обмен информацией; методическую, консультативную помощь ^{[19, с.11]}. В. В. Гриб называет в числе форм: разработку и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями; гражданские форумы, конференции, слушания и другие ^{[20, с.156]}.

Для выделения наиболее результативных форм взаимодействия прокуратуры с религиозными организациями необходимо обратиться к изучению форм сотрудничества, осуществляемого государственными органами на практике. Так, хорошо зарекомендовали себя встречи, проводимые прокурорами с представителями духовенства по вопросам правового регулирования межнациональных и межконфессиональных отношений, а также по вопросам противодействия пропаганде правонарушений, имеющих религиозный подтекст, и противодействия распространению информации об этом в сети «Интернет». На данных встречах обсуждаются причины и условия, способствующие совершению подобных преступлений, обсуждаются меры по предупреждению данных преступлений и противодействию им ^[21]. На таких встречах сотрудниками прокуратуры представителям религиозных организаций также разъясняются положения законов, регламентирующих вопросы противодействия незаконному обороту наркотических средств, экстремизму. При содействии религиозных организаций прокуратурой разрабатываются анкеты для граждан, на основании которых в настоящее время осуществляется мониторинг правонарушений в сфере оборота наркотиков.

Сферы взаимодействия прокуратуры и религиозных организаций обладают содержательной спецификой в зависимости от конфессиональной принадлежности религиозной организации. Так, при осуществлении взаимодействия прокуратуры с представителями православия проводятся мероприятия по профилактике вовлечения несовершеннолетних в противоправные религиозные организации, по реабилитации судимых за преступления экстремистской направленности. Во взаимодействии с мусульманскими религиозными организациями проводится работа по предотвращению преступлений на почве радикализма и экстремизма ^[22]. Совместно с еврейскими религиозными организациями осуществляются мероприятия по профилактике проявлений правонарушений, совершаемых на национально-религиозной почве.

Процесс взаимодействия правоохранительных органов с религиозными организациями идет более активно в государствах, где сильно влияние представителей мусульманской религии. Так, в Кыргызской Республике уже дано налажено постоянное взаимодействие представителей прокуратуры и иных правоохранительных органов с представителями религиозных организаций. Одним из его основных направлений является разъяснительная работа.

Начало правового урегулирования взаимодействия в Кыргызстане было положено принятой в 2009 году Концепцией взаимодействия ОВД с религиозными организациями, в соответствии с которой на местах были созданы мобильно-аналитические центры, при помощи которых на местах проводились соответствующие профилактические мероприятия. К их работе были привлечены религиозные организации, пользующиеся наибольшим влиянием на население. Работа таких центров продемонстрировала высокую эффективность, и их опыт был распространен среди других правоохранительных органов. Религиозные организации, принимающие участие в их работе, осуществляют мониторинг этническо-религиозной ситуации, в связи с чем владеют информацией о готовящихся правонарушениях в данной сфере и факторах, способствующих их совершению, что позволяет во многих случаях предотвращать совершение правонарушений ^{[23, c.100]}. Представляется, что данный опыт может быть положительно воспринят российскими правоохранительными органами.

Результативными формами взаимодействия являются также оперативный обмен текущей информацией о состоянии законности в сфере противодействия преступлениям и иным правонарушениям, двухсторонний анализ текущей ситуации в данной сфере с составлением информационных писем. Применение этих форм взаимодействия будет способствовать не только своевременному пресечению правонарушений, но и устранению их причин, а также позволит спрогнозировать действия, необходимые для предотвращения преступлений и предложения по улучшению состояния законности.

Эффективной формой взаимодействия является соглашение о взаимодействии с религиозными организациями, заключаемое на практике некоторыми прокуратурами и иными правоохранительными органами. Такие соглашения заключаются между органами власти как на федеральном, так и на региональном уровне ^{[24, 25]}. Однако данная форма для взаимодействия с общественными организациями не предусмотрена действующим законодательством о прокуратуре, в связи с чем не может считаться легитимной. Подобные соглашения как форма взаимодействия применяются прокуратурой в отношениях с другими органами. Подавляющее их большинство заключается органами прокуратуры с государственными органами. Однако есть и примеры заключения подобных соглашений с некоммерческими организациями. В качестве примера можно привести «Соглашение о взаимодействии между Российским союзом промышленников и предпринимателей и Генеральной прокуратурой Российской Федерации» (заключено в г. Москве 12.12.2011 г.).

На практике также осуществляется обобщение положительного отечественного и зарубежного опыта сотрудничества прокуратуры и правоохранительных органов с религиозными организациями. Положительные результаты дает проведение просветительских мероприятий (встреч, конференций) по распространению информации о возможностях предотвращения преступлений экстремистской и религиозной направленности и противодействия им. Возможность реализации указанной формы могла бы быть закреплена законодательно и применение осуществлялось бы при помощи соглашений о взаимодействии между прокуратурой и религиозными организациями.

Также прокуратурой может быть воспринят положительный опыт взаимодействия администраций субъектов РФ с религиозными организациями, который заключается в том, что во многих администрациях созданы подразделения либо назначены должностные лица, осуществляющие взаимодействие с религиозными объединениями ^{[26, 27]}. В такие подразделения (субъекту) поступает информация от общественных и религиозных организаций с данными о нарушении закона.

На основании анализа практики взаимодействия и позиций ученых можно выделить следующие формы взаимодействия в таком направлении, как сотрудничество: информационное обеспечение взаимодействия, в том числе осуществление мониторинга состояния межконфессиональных отношений; осуществление правового просвещения населения, направленное на информирование граждан о деятельности религиозных организаций в части, касающейся недопустимости нарушений законов; проведение регулярных встреч с представителями религиозных организаций по правовым вопросам и осуществление разъяснительной работы о недопустимости совершения правонарушений, в основном на религиозной почве, среди верующих; разработка методических рекомендаций по профилактике распространения радикальной идеологии среди верующих; разъяснение положений нормативно – правовых актов, предусматривающих юридическую ответственность за совершение правонарушений по мотивам идеологической, национальной или религиозной ненависти или вражды; заключение соглашений о сотрудничестве; создание мобильно-аналитических центров.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Взаимодействие прокуратуры с религиозными организациями осуществляется в рамках двух основных направлений – прокурорского надзора за исполнением законов и сотрудничества. Для каждого из них на основании анализа точек зрения ученых и существующей практики были выделены методы и формы их осуществления. В работе отмечается, что первое из них регулируется правовыми нормами главы 1 раздела III Закона о прокуратуре, однако применение указанных норм при осуществлении надзора за исполнением законов религиозными организациями должно осуществляться с учетом специфики их деятельности. Вместе с тем необходимо внесение в Закон о прокуратуре норм, закрепляющих обязанность взаимодействия органов прокуратуры с общественными, в том числе с религиозными, организациями и направления такого взаимодействия.

Что касается второго направления, следует отразить в Приказе Генерального прокурора порядок и основные формы взаимодействия прокуратуры и религиозных организаций, а также определить порядок предоставления информации о лицах, пропагандирующих террористические и экстремистские идеи.