Практика охраны объектов всемирного природного наследия в Африке

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Конвенция о всемирном наследии, Конвенция) ^[1] объединяет значительную часть современных государств в стремлении сохранить и передать будущим поколениям уникальные творения человека и природы. Она закрепляет наиболее общие обязанности государств по выявлению, сохранению и популяризации объектов всемирного наследия, оставляя конкретные формы реализации соответствующих мер национальному законодательству. С момента принятия Конвенции Список всемирного наследия (далее также – Список) непрерывно расширялся ^{[2, с. 29]}. Обеспечение единства подходов в достижении целей Конвенции осуществляется, прежде всего, наличием системы органов охраны всемирного наследия, центральное место в которой занимает Комитет всемирного наследия (далее также – Комитет), рассматривающий различные вопросы сохранения объектов всемирного наследия. Различие национальной практики сохранения таких объектов предопределяет важность сравнительно-правовых исследований охраны всемирного природного наследия. На настоящий момент в российской юридической доктрине практика охраны объектов всемирного природного наследия за рубежом, к сожалению, практически не получает освещения. Вместе с тем, рассмотрение особенностей природоохранной деятельности на объектах всемирного наследия в иностранных государствах позволит как учесть проблемы, возникающие за рубежом, так и скорректировать политику во взаимоотношениях с системой органов охраны всемирного наследия. Как известно, Комитет ставит острые вопросы, касающиеся сохранения природных объектов, которые приобретают глубокий общественный резонанс. Ярким примером этого является отношение Комитета к проблемам охраны озера Байкал.

В настоящей работе мы обратимся к опыту охраны объектов всемирного природного наследия в африканских странах. Значительные отличия в климатических, экономических и социальных условиях проведения природоохранной политики не являются, тем не менее, непреодолимым препятствием для извлечения из опыта этих стран уроков для охраны уникальных природных объектов в России. Предметом исследования станет практика выполнения международных обязательств по Конвенции о всемирном наследии на объектах «Национальный парк Маново-Гоунда-Сен-Флорис» (Центральноафриканская республика) и «Национальные парки на озере Туркана» (Кения), которой будут посвящены две первые части статьи. В третьей части мы попытаемся, несмотря на указанные отличия, обобщить значимые для российской практики охраны объектов всемирного наследия выводы, которые позволят углубить понимание подходов органов системы охраны всемирного наследия к сохранению уникальных природных объектов.

1. Национальный парк Маново-Гоунда-Сен-Флорис был включен в Список всемирного наследия в 1988 г. Как следует из заключения ^[3] Международного союза охраны природы (далее также – МСОП) по результатам рассмотрения материалов номинации, национальная охрана указанной местности осуществлялась с 30-х гг. XX века. Площадь номинированного объекта составила 1740000 га, он был включен в Список по критериям 2 и 4 (9 и 10 в новой нумерации). Как отмечал МСОП, с биологической точки зрения объект представляет собой, возможно, самую важную саванную экосистему в западной и центральной Африке. Его биоразнообразие представлено элементами флоры, находящимися под угрозой, и чрезвычайно разнообразной фауной. Международным союзом охраны природы также были отмечены две проблемы в охране экосистем парка, которые в последующие годы будут только усугубляться: нелегальный выпас скота и браконьерство. Помимо этого, массовая бедность является одним из основных препятствий для эффективной охраны экосистем Национального парка Маново-Гоунда-Сен-Флорис.

Центральноафриканская Республика входит в число наименее развитых стран, поэтому самостоятельное финансирование природоохранных мероприятий практически невозможно. Анализ решений Комитета за все время после 1988 г. показывает, что вопрос об отсутствии ресурсов и о поиске источников финансирования поднимался постоянно. Значительная часть средств поступала в качестве помощи иностранных государств. Бюро Комитета отмечало финансирование Европейским Экономическим Сообществом десятилетнего проекта (1988-1998 гг.) в размере 27 000 000 долларов ^[4], которое не привело к созданию эффективной системы управления ^[5], однако способствовало приостановлению отдельных ухудшений состояния Парка. В дальнейшем Евросоюз реализовывал в ЦАР программы ECOFAC и ECOFAUNE. Международные средства выделялись в 2015 г. в рамках программы сохранения биоразнообразия Центральной Африки под эгидой Африканского банка развития (260 000 долларов США). Отдельные средства выделялись и в рамках системы охраны всемирного наследия, однако их масштаб был незначителен по сравнению с программами поддержки развитых иностранных государств. К примеру, в 2001 г. экстренно была выделена сумма 150 000 долларов.

Отсутствие финансирования привело и к изменениям в управленческой политике. В 1992 г. Бюро Комитета отметило намерения Президента ЦАР передать управление объектом частному фонду и просило Центр всемирного наследия провести совместную с МСОП оценку последствий реализации такого предложения ^[6]. В следующем году Бюро также отметило отсутствие финансовых и кадровых ресурсов в стране для обеспечения эффективного управления объектом, а также заинтересованности правительства в приватизации либо аренде участка ^[7]. Попытки частной французской компании развивать туристические проекты столкнулись с проблемами физической безопасности персонала и туристов, в результате чего уже в 1997 г. Бюро Комитетом было отмечено прекращение туризма на объекте ^[8]. В дальнейшем Комитет предпринимал постоянные усилия по организации международной помощи объекту, призывая возможных доноров оказать помощь Национальному парку, и эти усилия, очевидно, привели к определенным результатам. На 44-й сессии Комитет отметил значительное финансирование, предоставленное Правительством Норвегии.

Финансовая несостоятельность государства и его институтов (равно как и соседних государств), нищета местного населения и предопределенный этим высокий уровень преступности обусловили возникновение еще одной проблемы охраны анализируемого объекта всемирного наследия – браконьерства. Как отмечалось ранее, эта проблема была указана еще при рассмотрении материалов номинации, а в последующем она стала одной из основных угроз сохранению экосистемы Национального парка. Если в 1993 г. в материалах Бюро Комитета используется весьма дипломатичное выражение о том, что «браконьерство из соседних стран отличается серьезным характером и представляет собой высокие риски для тех, кто пытается его предотвратить» ^[9], то уже в 1997 г. на 21-й сессии Комитета представлена информация о тяжело вооруженных группах браконьеров и об убийстве четырех служащих Парка ^[10]. Также было отмечено, что порядка 80 процентов диких животных незаконно добыто в коммерческих целях.

В 1997 г. объект был включен в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. При этом трагические случаи гибели служащих парка продолжились и в последующие годы ^[11]. Мониторинговая миссия, посетившая объект в 2006 г., указала, что государство контролирует только 20 процентов территории парка. Комитет с середины 2000-х гг. начинает отмечать, что выдающаяся универсальная ценность, обусловившая включение объекта в Список, находится под серьезной угрозой. На 43-й сессии сохранение такой ценности было охарактеризовано как «находящееся под большим вопросом» в связи с тем, что миссия, посетившая объект в 2019 г., указала на практически полное исчезновение крупных млекопитающих и высказала серьезные сомнения в сохранении целостности участка. В связи с этим Комитетом было принято решение о предоставлении четырехлетней отсрочки для анализа возможности восстановления целостности объекта, определяющей его выдающуюся универсальную ценность. В числе обнадеживающих факторов в 2021 г. на 44-й сессии Комитета было отмечено заключение соглашения между Правительством ЦАР и основной вооруженной группировкой, которое позволило улучшить ситуацию с безопасностью.

Одну из специфических угроз состоянию рассматриваемого объекта всемирного наследия представляет отгонное животноводство. В отчете миссии, посетившей объект в 2019 г., такая система организации животноводства была охарактеризована как способствующая обороту оружия, браконьерству, создающая социальные конфликты и вызывающая деградацию окружающей среды по причине чрезмерного выпаса. Комитет всемирного наследия в 2021 г. просил власти ЦАР без замедления в полном объеме внедрить стратегию управления отгонным животноводством, которая предусматривает создание разрешенных зон и коридоров вне пределов объекта всемирного наследия, а также продолжать усилия по укреплению международного сотрудничества с Чадом по этому вопросу, в том числе, путем создания комплекса трансграничных особо охраняемых природных территорий. На момент написания настоящей статьи Национальный парк Маново-Гоунда-Сен-Флорис продолжает оставаться в Списке всемирного наследия, находящегося под угрозой.

2. Второй объект, о котором пойдет речь, столкнулся с несколько иными проблемами, чем ранее рассмотренный Национальный парк Маново-Гоунда-Сен-Флорис. Это Национальные парки на озере Туркана. Первоначально в 1997 г. в качестве объекта всемирного наследия было номинировано два национальных парка: Сибилои и Сентрал-Айленд. В оценке материалов МСОП указывается, что озеро Туркана (ранее озеро Рудольф) представляет собой озеро с бессточным бассейном, получающим 80 процентов воды из реки Омо в Эфиопии. Помимо охраны богатой орнитофауны (более 350 видов) и видов животных, проживающих в пустыне, национальный парк обеспечивает охрану ископаемых останков первобытного человека и других млекопитающих в местности Кооби-Фора. Национальный парк Сентрал-Айленд представляет собой вулканический остров, расположенный в 10 километрах от границы Национального парка Сибилои ^[12].

В 2001 г. произошло расширение объекта за счет включения в его состав Национального парка Сауз-Айленд, и объект получил свое современное наименование – «Национальные парки на озере Туркана». Одновременно с этим Комитет подчеркнул необходимость подготовки интегрированного плана управления объектом. По данным сайта Центра всемирного наследия, в последующие десять лет Комитет не принимал решений о состоянии объекта.

В 2011 г. впервые отмечается проблема, которая станет доминировать в числе рисков экологическому состоянию объекта. Она связана с планами по строительству гидроэлектростанций. На 35-й сессии Комитет выразил обеспокоенность планами строительства ГЭС Гибе-3 на реке Омо, поскольку она доставляет почти 90 процентов воды в озеро. При этом в анализе состояния объекта, подготовленного к 35-й сессии Комитета, указывалось, что Африканским банком развития была проведена оценка воздействия на окружающую среду (далее также - ОВОС), в отчете по результатам которой был сформулирован вывод о том, что наполнение очень большого водохранилища планируемой ГЭС лишит озеро 85 процентов нормального годового притока в озеро и вызовет значительное понижение его уровня. Африканский банк развития, Мировой банк и Европейский инвестиционный банк отказались финансировать данный проект.

В связи с возможными экологическими рисками Комитет призвал Эфиопию незамедлительно приостановить строительство ГЭС Гибе-3, высказал озабоченность планами последующего строительства плотин Гибе-4 и Гибе-5, а также настаивал на том, чтобы все финансовые институты воздержались от финансирования проектов и приняли во внимание решения Комитета всемирного наследия при принятии решения о таком финансировании ^[13].

Реагирующая миссия, посетившая объект в 2012 г., отметила недостатки ОВОС, представленной Эфиопией, основным из которых явился ее ограниченный территориальный охват, поскольку в ней не рассматривались эффекты за пределами территории границ страны и, соответственно, на озере Туркана. Нельзя не отметить, что миссия рекомендовала включить объект в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, однако Комитет на 36-й сессии в 2012 г. не принял такое решение, предложив иные меры реагирования на сложившуюся ситуацию. В частности, обоим государствам было предложено провести совместную Стратегическую экологическую оценку, а также повторно высказана просьба о приостановлении строительства и сопряженных ирригационных проектов, связанных с производством сахарного тростника.

К 2014 г. Комитет приветствовал двусторонние контакты между Кенией и Эфиопией по вопросам влияния проекта Гибе-3 на экосистему озера Туркана и просил Эфиопию не начинать заполнение водохранилища до завершения стратегической экологической оценки (далее также – СЭО) и разработать корректирующие меры при поддержке Центра всемирного наследия и МСОП ^[14]. Однако просьбы Комитета как в части проведения СЭО, так и в части приостановления запуска гидроэлектростанции не были удовлетворены. В части подготовки стратегической экологической оценки, судя по доступным материалам Комитета всемирного наследия, был подготовлен проект технического задания, однако сама она до сих пор не реализована.

Как было указано, строительство плотины повлекло за собой и развитие проектов по выращиванию и переработке сахарного тростника, в отношении которого Комитетом также запрашивалась ОВОС (на момент написания настоящей статьи она не была представлена). Речь идет о развитии проекта «Кураз». В анализе состояния объекта, подготовленного МСОП к 39-й сессии Комитета ^[15] отмечается, что разработка проектов по выращиванию и переработке сахарного тростника в долине Омо может оказать долгосрочное влияние на выдающуюся универсальную ценность объекта. Более детальное рассмотрение этих вопросов содержалось в заключении Консультативных органов Комитета к его 42-й сессии ^[16]. Так, указывается, что проект включает четыре фабрики (в первоначальном проекте – пять) и культивацию 100 000 га земли. Представленная Эфиопией оценка воздействия на наследие содержит вывод о незначительном влиянии планируемого проекта на объект, хотя, как указывается в заключении, из текста оценки остаются неясными основания для такого вывода.

Включение объекта в Список объектов всемирного наследия, находящегося под угрозой, произошло в 2018 г. на 42-й сессии Комитета. Комитет указал, что ввиду влияния на поступление воды и озерную экосистему продолжение работ на станции Гибе-3 и проект «Кураз» в Эфиопии без учета просьб Комитета о проведении оценки воздействия до осуществления работ, включая и осуществление мер по смягчению последствий, представляет собой потенциальную опасность объекту в соответствии со ст. 180 Руководства ^[17].

Как следует из анализа решений Комитета и его консультативных органов, во второй половине 2010-х гг. среди проблем экологического состояния объекта начинает фигурировать браконьерство и вопросы сохранения биоразнообразия. На 44-й сессии Комитета всемирного наследия, состоявшейся в 2021 г., данные положения были добавлены в обоснование включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

3. Как отмечалось, проблемы охраны уникальных природных объектов в Африке и России значительно разнятся, что обусловлено отличиями в экономическом, социальном и культурном развитии. Вместе с тем, мы полагаем, что правоприменительная практика Комитета всемирного наследия в отношении двух рассмотренных объектов позволяет обобщить выводы для более глубокого понимания подходов органов системы охраны всемирного наследия.

Как было показано, одной из основных проблем в охране уникальных природных объектов в Африке является острая нехватка финансовых ресурсов. В Российской Федерации природоохранные мероприятия на озере Байкал финансируются в достаточном объеме, так, в 2022 г. на них было выделено 6 657,12 млн. рублей, в 2023 г. финансирование проекта «Сохранение озера Байкал» планируется увеличить с 4,2 млрд рублей до 14,158 млрд. рублей ^[18].

Вместе с тем, зачастую в общественном сознании возникает недовольство тем, что международное сообщество в лице органов системы охраны всемирного наследия предъявляет различные ограничительные требования, но не предоставляет никакой финансовой помощи для их реализации. Такой подход в принципе не соответствует содержанию международно-правовых обязательств по Конвенции. Последняя закрепляет в ст. 4 положение, согласно которому каждое государство-участник признает, что обязательства по охране и сохранению всемирного наследия, расположенного на его территории, возлагаются, прежде всего, на него. Практика показывает, что предоставление помощи со стороны ЮНЕСКО носит, как правило, скромный по размерам характер, и такая помощь не способна решать инфраструктурные проблемы на объектах. Так, например, помощь, предоставленная для озера Байкал, составляла 15 000 долларов США в 1990 г. для подготовки номинации и 18 200 долларов США в 2000 г. для проведения международного семинара. Из анализа практики охраны Национального парка Маново-Гоунда-Сен-Флорис очевидно, что гораздо более эффективными являются призывы Комитета к потенциальным донорам о предоставлении финансирования. Однако в отношении сохранения природных объектов на территории Российской Федерации помощь такого рода от иностранных правительств и некоммерческих организаций не требуется. Сохранение и финансирование природоохранных мероприятий должно основываться на осознании того, что Россия, являясь мировой державой, постоянным членом Совета Безопасности ООН и интегральным членом международного сообщества, демонстрирует неукоснительное соблюдение принципов и норм международного права и волю передать будущим поколениям уникальные культурные и природные объекты.

Весьма часто в средствах массовой информации появляются сведения о возможности исключения Байкала из Списка всемирного наследия ^[19]. Однако Руководство ^[20] закрепляет, что существует только два основания для такого исключения: ухудшение состояния объекта, повлекшее утрату характеристик, обусловивших его включения в Список, и неосуществление корректирующих мер, представленных на момент номинации (ст. 192). Такие обстоятельства в отношении озера Байкал отсутствуют, а кроме того проанализированная в настоящей статье практика показывает, что Комитет не спешит исключать объекты из Списка (равно как и включать объекты в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой), предоставляя государству возможность реализовать мероприятия по обеспечению сохранности объекта.

Описанные проблемы строительства гидротехнических сооружений в Эфиопии и анализ подходов Комитета к работе с этой проблемой представляются весьма перспективными как для формирования подходов по взаимодействию с властями Монголии по вопросам строительства ГЭС на Селенге (основном притоке Байкала), так и с другими сопредельными государствами в будущем.

Первым выводом является очевидная необходимость заблаговременного формирования международной нормативно-правовой базы с граничащими зарубежными государствами. Практика показывает, что когда решение о реализации проекта принято, то приостановление его реализации является затруднительным. Поэтому необходима системная работа по вовлечению сопредельных государств в систему международных договоров общего и специального характера. К первым относятся, прежде всего, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Орхусская Конвенция, к которым Российская Федерация до сих пор не присоединилась ^{[21, с. 128]}, ко вторым – двусторонние договоры об охране и использовании трансграничных рек и озер, содержащие детальные положения, в том числе о возведении гидротехнических сооружений.

Второй вывод, который можно сформулировать по результатам проведенного исследования – констатация важной роли Конвенции о всемирном наследии в вопросах развития гидроэнергетики. Несмотря на то, что ГЭС Гибе-3 в Эфиопии была возведена, нельзя не отметить, что позиция Комитета позволила существенно ограничить источники финансирования для реализации этих проектов. А в отношении строительства ГЭС на реке Селенге она выступила в качестве одного из ключевых факторов в изменении позиции Монголии по вопросам взаимодействия с Россией и проведению регионального экологической оценки. Поэтому в случае, если строительство гидротехнических сооружений на реке Селенге будет продолжено без учета национальных интересов Российской Федерации, такой механизм Конвенции, как внесение в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой ^{[22, с. 16]}, может существенно ограничить возможности поиска кредитного финансирования для реализации этих проектов. Кроме того, нельзя не отметить, что процесс «экологизации» банковского сектора мировой экономики не может проходить одномоментно. Поэтому представляется необходимым разработка и популяризация различных природоохранных инициатив в области банковской деятельности. Сегодня, например, под эгидой ЮНЕП приняты принципы ответственной банковской деятельности ^[23]. Вместе с тем, весьма целесообразной является разработка подобного документа в отношении финансирования проектов, которые могут оказать влияние на всемирное культурное и природное наследие. Внутренние банковские документы зачастую прямо закрепляют отказ от финансирования проектов, которые могут оказать негативное влияние на выдающуюся универсальную ценность объектов всемирного наследия. Но утверждение такого документа на уровне авторитетной организации или международного форума способно повысить их потенциал.