Проблемы сохранения международно-правового статуса озера Байкал в свете анализа практики исключения объектов из Списка всемирного наследия (часть 2)

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Сформированная на текущий период на международном уровне система мер, обеспечивающих сохранность объектов природного и культурного происхождения, имеющих общепланетарную ценность, представляется одним из важнейших факторов, способствующих сохранению не имеющих аналогов ценных природных комплексов и рукотворных объектов. Углубленный анализ проблем сохранения объектов всемирного наследия видится эффективным при изучении реальных случаев исключения, имевших место в истории развития данного института в мировой практике .

Указанные исследования позволяют прийти к выводам об оптимальных мерах, подлежащих принятию в целях обеспечения сохранности объектов всемирного наследия в пределах Российской Федерации, в частности, на Байкальской природной территории. В первой части настоящей статьи были рассмотрены проблемы недостаточной определенности и четкости установления границ объектов всемирного наследия, а также предложены пути их решения.

Причины и процесс исключения из Списка всемирного наследия Долины Эльбы

В период с момента возникновения и развития правоотношений в рамках действия регламентированных международными документами институтов всемирного наследия имели место не так много (в сравнении с общим количеством объектов всемирного наследия) прецедентов исключения из Списка всемирного наследия.

К числу объектов, подвергшихся исключению из Списка всемирного наследия (являющимся за всю историю действия данного института вторым по счету после Резервата аравийского орикса), относится Долина Эльбы у Дрездена.

Долина Эльбы была включена в Список в 2004 году решением 28 СОМ 14В.40 по 2,3,4 и 5 критериям, установленным международными нормами для культурных объектов, все из которых связаны с восприятием формы ландшафта. Как указывается в заключении Международного совета по сохранению памятников и достопримечательных мест (далее также — ИКОМОС) 2004 г., Долина представляет собой культурный ландшафт, сформированный в 18 и 19 веках, включающий в себя исторический центр Дрездена и Дворец Пильниц с его садами ^[1]. Как описано в заключении, длина ландшафта составляет 18 километров вдоль реки, а ширина от пятисот метров до трех километров.

Центрами объекта на реке является исторический центр Дрездена, столица правителей Саксонии, а также Дворец Пильниц. ИКОМОС отметил наличие разноуровневой системы правовой охраны объекта, сочетающей режимы охраны культурных и природных объектов. Публичная собственность на объекты представлена городом Дрезденом, землей Саксония и Федеративной Республикой Германией. Весь ландшафт включен в план землепользования Столицы Саксонии. В отношении планов развития территории в заключении ИКОМОС содержится ошибка, которая станет одной из основных причин исключения объекта из Списка. В части, описывающей управление объектом всемирного наследия, указывается, что предусматривается строительство нового моста в пяти километрах от центра вниз по реке, проект которого разрабатывается по результатам международного конкурса. Впоследствии окажется, что проектом предусматривается его строительство в центре культурного ландшафта.

Уже на 13-й сессии Комитета в 2006 г. Комитетом высказана озабоченность планами строительства Вальдшлёсхенского моста ввиду того, что оно окажет необратимое воздействие на ценность объекта. В заключении о состоянии объекта, представленного к 13-й сессии, указывается, что Институт городского дизайна и регионального планирования Технического университета Аахена провел исследование визуального воздействия планируемого строительства на объект и пришел к выводам о том, что новый мост не вписывается в сложившуюся череду дрезденских мостов, заслоняет важные виды Дрездена и долины Эльбы и безвозвратно разделяет ландшафт Эльбы на две части^[2].

В связи с этими обстоятельствами Долина была включена в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, и было указано на последующее исключение объекта из Списка в случае, если планы строительства будут реализованы. Ситуация осложнялась тем, что проект обсуждался задолго до принятия решения о номинации, а также был проведен референдум, в котором приняли участие 50,8% жителей Дрездена, обладающих правом голоса, из которых 67,92% высказались за строительство моста. Как указывается в цитируемой работе, референдум был проведен инициативной группой, в число которой входил, в том числе, немецкий автомобильный клуб. Муниципалитет Дрездена опубликовал брошюру с аргументами за и против строительства моста ^{[3, с. 55]}.

Комитет обратился с просьбой приостановить строительство моста, и в 2006 году городской совет Дрездена выполнил эту просьбу^[4]. Разрешение вопроса о необходимости строительства моста и роли проведенного референдума в дальнейшем проходило в ряде судебных инстанций (Административный суд Дрездена, Высший административный суд Саксонии, Конституционный суд Саксонии, Федеральный конституционный суд), результатом которых стало признание обязательной силы референдума и необходимости осуществления мероприятий по строительству моста.

Комитет всемирного наследия и его консультативные органы предлагали рассмотреть возможность применения альтернативных вариантов, в частности, строительства тоннеля под Эльбой. Ввиду того, что решение о строительстве моста было принято на референдуме, решение о применении альтернативного варианта должно быть также принято в результате голосования, которого не было проведено. Поскольку решение референдума должно было быть реализовано в течение трех лет, строительство моста началось в 2007 г. ^{[3, с. 58]}. Миссия ИКОМОС и Центра всемирного наследия, побывавшая на объекте в 2008 г., отметила, что на объекте ведутся земляные работы и перекладка канализационных труб, а возведение фундамента должно быть завершено в июне 2008 г.

Решение об исключении объекта из Списка всемирного наследия было принято в 2009 г. на 33-й сессии Комитета всемирного наследия (33 COM 7A.26). Комитет сослался на свои предыдущие решения, результаты миссии, посетившей объект в 2008 г., положения Конвенции, обязывающие государство обеспечивать охрану и сохранение объектов всемирного наследия, и выразил глубокое сожаление в связи с тем, что Германия не смогла обеспечить выполнение своих обязательств по Конвенции и остановить реализацию проекта, нанесшего необратимый вред выдающейся универсальной ценности объекта.

Нельзя не подчеркнуть, что Комитет, в отличие от ситуации с Резерватом аравийского орикса, отдельно отметил поиск государством всех возможностей сохранения выдающейся универсальной ценности Долины реки Эльбы у Дрездена, а также указал на возможность подачи новой номинации. Еще одно отличие от ситуации с Резерватом состоит в отсутствии согласия государства на исключение объекта, однако, согласно, превалирующему мнению, такое согласие не требуется.

История и основания исключения города Ливерпуль

из Списка всемирного наследия

Еще один случай исключения из Списка всемирного наследия коснулся объекта всемирного наследия Ливерпуль – города мореходов и торговцев. ИКОМОС в заключении по результатам рассмотрения номинации объекта указывает, что объект представляет собой группу зданий в терминологии Конвенции и исторический город в терминологии Руководства^[5]. Город описывается как один из центров мировой торговли в 18 и 19 веках, сыгравший важную роль в росте Британской империи. Номинированный объект состоит из шести частей: Пир-Хэд, Альберт Док, Стэнли Док, исторический центр в границах Касл Стрит/Дэйл Стрит/Олд Холл Стрит (включает в себя выдающиеся здания восемнадцатого и раннего девятнадцатого веков), Уилльям Браун Стрит Культурный квартал, Лоуэр Дюк Стрит. Для объекта предусмотрена буферная зона значительных размеров. В части режима управления отмечается наличие многочисленных владельцев недвижимости (как публичных, так и частных), а разнообразные органы и организации, ответственные за управление объектом, представлены в координационном органе. Отдельно отмечается наличие различных градостроительных планов и планов управления, на момент номинации общий план управления объектом находится в стадии разработки.

Оценивая качество управления, ИКОМОС указал, что миссия, посетившая номинируемый объект, была, в целом, удовлетворена механизмами планирования и контроля. При этом было отмечено, что в центре портовой зоны планируется новое строительство, при осуществлении которого необходим строгий контроль за различными параметрами строительства, включая политику для высотных зданий. В разделе об анализах рисков аспект развития территории назван в качестве основной угрозы. Объект был внесен в Список в 2004 г. решением 28 СОМ 14В.49 по 2,3 и 4 критериям, и опасения, высказанные в заключении ИКОМОС, нашли в нем отражение. Комитет рекомендовал уделить особое внимание мониторингу процессов изменения территории объекта всемирного наследия в целях недопущения ухудшения его состояний, в особенности в части изменений, связанных с новым строительством. Наряду с этим Комитет обратился к Великобритании с просьбой обеспечить недопущение превышения высоты новых зданий над высотой окружающих объектов, соответствие характера новых зданий качествам исторической территории, чтобы новые объекты строительства в Пир Хэд не доминировали над исторической застройкой, а дополняли ее^[6].

Анализ документов органов системы охраны всемирного наследия в последующие после номинации годы показывает, что опасения, высказанные ИКОМОС при номинации, оправдались. Уже в 2006 г. был поднят вопрос о строительстве нового здания музея на территории объекта, облик которого Комитет на тот момент оценил как доминирующий, а также трех новых зданий на набережной, одно из которых также может рассматриваться как интрузивное в архитектурном смысле^[7]. Здание музея, о котором говорится в решении Комитета, представляет собой большое асимметричное строение, получившее ряд отрицательных отзывов. Эти планы послужили причиной направления миссии ИКОМОС на объект, а также принятия стратегических планов для будущего строительства. Вместе с тем, миссия ИКОМОС, посетившая объект, констатировала, что непосредственная угроза облику со стороны планируемого строительства отсутствует. Планируемые здания дополняют комплекс зданий «Три Грации», а также соответствуют необходимым требованиям по высоте, хотя потенциальная возможность функциональному и визуальному единству может существовать ввиду плотности застройки, городской структуры и исторического характера Пир Хэд^[8].

На 31-й сессии Комитет подчеркнул указанные выводы миссии, однако обратил внимание и на ряд проблем в охране объекта, в числе которых были отмечены: организация общего управления развитием территории; недостаток анализа и описания характеристик городского пейзажа, относящихся к выдающейся универсальной ценности^[9]; отсутствие ясно установленных максимальных высот нового строительства и неинформированность девелоперов, застройщиков и широкой публики о требованиях охраны участка всемирного наследия. Рекомендации Комитета в этой части были логичны и обоснованы, поскольку охрана объекта требует четкого и подробного определения того, «что» охраняется и «как» охраняется. Как будет показано далее в последней части настоящей статьи, эти рекомендации могут быть применимы и к озеру Байкал в целях повышения уровня его правовой охраны. В отчете о состоянии объекта в 2007 г. Соединенное Королевство указало на разработку пересмотренного руководства по высотным зданиям.

Начиная с 2011 г. в решениях Комитета начинает фигурировать проблема реализации проекта Ливерпуль Уотерс (Liverpool Waters). Как отмечается в анализе состояния объекта, проект развития территории занимает 60 гектар объекта и его буферной зоны на север от Пир Хэд, простираясь на два километра вдоль набережной, и затрагивает территорию доков^[10]. Согласно «краткого» заявления на выдачу разрешения, на строительство Мастер плана предполагается создание около 9 000 жилых помещений, более 300 000 квадратных метров коммерческих площадей и около 70 000 квадратных метров отелей, конференц-залов, розничной торговли и досуга, а также причал для круизных судов. Проект предполагается к реализации на тридцать лет. Отметим, что в британской системе градостроительного регулирования разрешение на строительство (planning permission) требуется в случае нового строительства, реконструкции здания или изменения назначения его использования (https://www.gov.uk/planning-permission-england-wales), краткое разрешение (outline planning permission) предполагает, что местный уполномоченный орган выражает согласие на принцип застройки территории, в то время как его особенности будут определены позднее^[11].

Оценка воздействия на окружающую среду, представленная застройщиком, как указывается в анализе состояния объекта, адекватно не отражает влияния предлагаемого строительства на выдающуюся универсальную ценность объекта. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии указало, что была проведена независимая оценка воздействия, организованная британской государственной Комиссией по историческим зданиям и памятникам Англии, выступающей правительственным консультантом по вопросам исторической среды^[12].

По ее результатам выявлены серьезные угрозы выдающейся универсальной ценности объекта, выражающиеся, прежде всего, в нарушении визуальной связи объекта с рекой по причине строительства зданий средней высотности, а также в изменении традиционных характерных черт объекта, которые уступят место современным. При этом в оценке состояния объекта подробно указывается, в чем выражается такое изменение: низкие, горизонтальные и поперечные исторические акценты заменятся высокими, вертикальными и продольными. В результате реализации проекта исторические здания доков будут полностью поглощены, а видна будет только «вода между зданиями».

Комитет на 35-й сессии отразил все эти опасения и указал, что предложенный проект развития территории не соответствует ни плану управления объектом, ни городским планам развития территории Ливерпуля^[13].

В следующем году ситуация продолжила усугубляться. Комитет указал на то, что городской Совет Ливерпуля склоняется дать согласие на заявление инвестора о выдаче разрешения, в связи с чем объект был внесен Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Тогда же Комитет в первый раз указал на то, что объект может быть удален из Списка, если проект застройки будет утвержден и реализован.

В связи с включением объекта в «красный» список системы охраны всемирного наследия Комитет указал на необходимость подготовки Великобританией документа, известного под наименованием «Ожидаемое состояние объекта», который содержал показатели для исключения объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, что свидетельствовало бы о нормализации ситуации^[14]. В заключении консультативных органов Комитета всемирного наследия отмечается, что городской совет Ливерпуля и инвестор (Peel Holdings), напротив, полагают, что предлагаемый план строительства, в принципе, соответствует и плану управления, и городскому плану развития, а у Правительства Великобритании нет полномочий по запрету городскому совету выдавать разрешение на строительство.

В последующие годы на фоне продолжающихся предупреждений о возможности исключения объекта из Списка, происходил процесс разработки документа «Ожидаемое состояние объекта». Центр всемирного наследия и его консультативные органы высказали пожелания к его содержанию^[15]. В окончательном варианте этот документ так и не был принят (несмотря на наличие его представленного проекта, к нему не были приложены важнейшие документы, такие как Местный план, планы окрестностей и высотных зданий)^[16].

С течением времени продолжали расширяться и планы застройки территории объекта всемирного наследия, в частности, студенческими общежитиями (2016 г.), но одним из самых серьезных предлагаемых проектов стал стадион в Брамли-Мур Док, находящийся в границах объекта всемирного наследия, послуживший одним из триггеров для принятия радикального решения об исключении Ливерпуля из Списка.

Само решение о делистинге было принято на 44-й сессии Комитета всемирного наследия в 2021 году. Комитет, как и в других ранее рассмотренных решениях об исключении объектов из Списка, отметил основные проблемы, на которые он обращал внимание ранее, сослался на статью 6 Конвенции в части необходимости сотрудничества в целях сохранения объектов всемирного наследия, а также на обязательства каждого отдельного государства по сохранению культурного и природного наследия, расположенного на его территории.

Заслуживает рассмотрения и конкретная формулировка Комитетом непосредственных причин исключения объекта из Списка. К их числу отнесены неадекватные процессы управления, механизмы и нормы нового строительства в границах объекта всемирного наследия и в его окрестностях, которые привели к серьезному ухудшению состояния объекта и безвозвратной утрате качеств, передающих выдающуюся универсальную ценность, наряду с существенной потерей целостности и подлинности. Процессы дальнейшего ухудшения состояния объекта, как указано в исследуемом документе, носят необратимый характер, а государство (Соединенное Королевство) не выполнило своих обязательств по Конвенции в части охраны и сохранения объекта. Проект «Ливерпуль Уотерс» и другие инфраструктурные проекты представляют собой установленную опасность для объекта. Отдельно Комитет отметил, что Великобритания открыто заявила об отсутствии у правительства юридических и иных средств для выполнения просьб Комитета по обеспечению охраны объекта и долгосрочному сохранению выдающейся универсальной ценности объекта. Одиннадцатым пунктом решения 44 СОМ 7А. объект всемирного наследия Ливерпуль – город мореходов и торговцев был удален из Списка^[17].

Общность проблем сохранения объектов всемирного наследия

Рассмотренные примеры выполнения тремя государствами обязательств по Конвенции позволяют выявить некоторые имеющие общность проблемы в охране объектов всемирного наследия, анализ которых позволит предотвратить наступление негативных последствий, подобных исключению объекта из Списка всемирного наследия.

Первая проблема, послужившая основной причиной для исключения из Списка объекта Резерват аравийской антилопы, как было указано, заключается в отсутствии определенности и четкости установления границ объектов всемирного наследия. Нехватка четкого и полного представления о границах объектов всемирного наследия как проблема выявлена и во многих других объектах. И если в отношении Резервата данная проблема изначально была в значительной степени обусловлена недостатками в подходах самого Комитета, включившего объект без четко определенных границ в Список, то в ряде других случаев возникали проблемы с национальным восприятием определенности границ. Например, как следует из анализа документов о состоянии сохранности объекта Беловежский Лес, Белоруссия долгое время полагала, что режим всемирного наследия распространяется только на заповедную зону национального парка, что было ошибочным.

Неоднозначную оценку получил вопрос об определенности границ объекта всемирного наследия озера Байкал. Мы обращались к этому вопросу в разных публикациях ^[18], в настоящей статье отметим лишь то, что исходные материалы, представленные в открытом доступе на сайте Центра всемирного наследия, действительно дают некоторые поводы для сомнений. Однако системное толкование этого вопроса позволяет прийти к однозначному выводу о совпадении границ объекта всемирного наследия Озеро Байкал с территорией Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее также – ЦЭЗ БПТ). И если в системе охраны всемирного наследия вопрос об определенности границ номинируемых объектов в настоящее время решается путем установления строгих требований к представляемому картографическому материалу, то во внутреннем праве в отношении озера Байкал вопрос о границах объекта до сих пор вызывает разночтения.

Вопрос о границах нередко становится предметом спекуляций об их неопределенности либо о необходимости разделения понятий «участок» и «объект» всемирного наследия. Представляется необходимым как решение частного вопроса о границах объекта Озеро Байкал, так и усиление режима правовой охраны границ всех объектов всемирного наследия в пределах Российской Федерации.

Представляется, что режим объектов всемирного природного наследия должен быть закреплен в законе «Об особо охраняемых природных территориях»^[19], в соответствующем разделе которого должно быть закреплено требование о создании на территории объекта всемирного наследия особо охраняемой природной территории (далее также – ООПТ) традиционного вида федерального уровня либо ООПТ sui generis (особого рода) с обязательным формированием единой администрации (к их числу относится ЦЭЗ БПТ, являющаяся на настоящий момент ООПТ de facto). Границы такой ООПТ должны утверждаться и изменяться актом Правительства, а при их изменении должны учитываться требования Конвенции о всемирном наследии и Руководства.

Такой подход позволит избежать ситуаций, которые складывались с объектами Девственные леса Коми и Вулканы Камчатки, когда актами исполнительных органов федеральной и региональной власти предпринимались действия по изменению границ ООПТ, которые обеспечивают выполнение международных обязательств Российской Федерации по охране соответствующих объектов всемирного наследия.

Как было показано на примере Резервата аравийского орикса, такие изменения никак не влияют на границы объекта всемирного наследия с точки зрения международно-правового уровня регулирования и представляют собой серьезное нарушение режима охраны объекта всемирного наследия, которое может повлечь за собой исключение объекта из Списка.

Второй общей для двух рассмотренных объектов проблемой является сохранение внешнего облика культурного наследия. Несмотря на то, что Байкал является объектом всемирного природного наследия, вопрос эстетического восприятия озера и его непосредственного окружения считается важным с точки зрения выполнения обязательств по Конвенции об охране всемирного наследия, поскольку он признан всемирным наследием по всем четырем критериям оценки выдающейся универсальной ценности. Седьмой критерий для природных объектов (в современной нумерации) предполагает, что объект включает величайшие явления природы или места исключительной природной красоты и эстетической ценности.

В соответствии с п. 51 Руководства при включении объекта в Список Комитет принимает формулировку выдающейся универсальной ценности, которая представляет собой ключевую информацию для эффективной охраны и управления в будущем. Таким же значением наделяет ее и п. 155 Руководства, указывающий, что эта формулировка «является основанием для будущей охраны объекта и управления им». При этом данные формулировки не являются статичными, Комитет в рамках консультаций с государством-стороной Конвенции может вносить изменения в раздел охраны и управления с учетом оценки консультативных органов (п. 155).

Одним из составляющих такой формулировки является раскрытие критериев, по которым объект внесен в Список. Руководство также предусматривает возможность подачи ретроспективной формулировки выдающейся универсальной ценности. Решение Комитета о включении озера Байкал в Список весьма лаконично^[20]. Оно упоминает все четыре критерия выдающейся универсальной ценности, описывает самые общие сведения об озере, указывает на некоторые проблемы, связанные с его охраной, однако не содержит их детального описания. В том числе это касается и критерия исключительной природной красоты и эстетической ценности.

Проблематика охраны природной красоты не представлена и на национальном уровне. Действующее законодательство не содержит инструментария охраны байкальских ландшафтов, хотя в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» есть общее положение о необходимости охраны природных ландшафтов водоохранной зоны озера (ст. 5).

Таким образом, проведенный анализ практики исключения объектов всемирного культурного и природного наследия из Списка показывает, что экстраполяция основных причин такого исключения на современное правовое положение озера Байкал как объекта всемирного природного наследия приводит к выводам о необходимости, независимо от проведения соответствующих мероприятий ЮНЕСКО, разработки государством и внесения соответствующих коррективов как в законодательство об охране Байкала, так и в практику его применения.