Сравнительный анализ подходов РФ, США и ФРГ к привлечению высококвалифицированных мигрантов (2010-2016)

Ермолаев Иван Алексеевич студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, 10 miklukho-Maklaya street область, г. 10 miklukho-Maklaya street, ул. Miklukho-Maklaya street, 10 Ermolaev Ivan Alekseevich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, 10 miklukho-Maklaya street oblast', g. 10 miklukho-Maklaya street, ul. Miklukho-Maklaya street, 10 1032201990@rudn.ru Логинов Евгений Андреевич студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, 10 miklukho-Maklaya street область, г. 10 miklukho-Maklaya street, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Loginov Evgenii Andreevich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, 10 miklukho-Maklaya street oblast', g. 10 miklukho-Maklaya street, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru Мадумарова Айсулуу Рустамовна студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Madumarova Aisuluu Rustamovna Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru Нестеров Алексей Вячеславович студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Nesterov Aleksei Vyacheslavovich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru

Моргунова Оксана Алексеевна ORCID: 0000-0003-2607-5599 доцент, кафедра ТИМО, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10, оф. 302 Morgunova Oksana Alekseevna Professor, Department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 10, of. 302 o_morgunova@hotmail.com Другие публикации этого автора

Введение

В последние десятилетия во всем мире возрастают масштаб международной миграции, в том числе трудовой миграции, в которой высококвалифицированная ее часть продолжает играть значительную роль. Многие страны создают специальные программы, направленные на привлечение высококвалифицированных специалистов из-за рубежа, облегающие процесс переезда специалистам и членам их семей. В международной политической практике управления трудовой миграцией активно разрабатываются новые стратегии и визовые инструменты привлечения специалистов высокого квалификационного уровня из-за рубежа [Титова 2015]. Либерализованная иммиграционная система и приоритетность ВКС в миграционных потоках способствует долгосрочному росту производительности труда, технологическим инновациям и развитию предпринимательства в различных странах [Nowrasteh 2014].

При этом в результате отсутствия общепринятого определения «высококвалифицированной миграции», национальные подходы миграции имеют определенные особенности. В данной статье мы рассмотрим стратегии привлечения высококвалифицированных специалистов (ВКС) в таких различных национальных миграционных системах как РФ, США и ФРГ. Селективные мероприятия иммиграционной политики этих, как и других стран мира, сегодня направлены как на реализацию конкретных экономических нужд государства, так и призваны учитывать человеческий капитал как ресурс экономического развития [Iredale 2001]. В начале статьи мы рассмотрим существующие академические и политические подходы к определению понятия «высококвалифицированной миграции». Затем рассмотрим визовые правила и основополагающие критерии для определения мигрантов как высококвалифицированных специалистов в выбранных странах и существующие национальные программы по приему ВКС в каждой из рассматриваемых стран. В заключении мы проведем сравнительный анализ программ приема ВКС и отметим доминирующие тенденции в политике приема таких специалистов.

К определению высококвалифицированных мигрантов

Рассматривая понятие высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов, стоит отметить, что в современном развитии постиндустриального общества стратегически важную роль играют информация, знания, интеллектуальный потенциал. Базовым элементом современной экономической высокотехнологичной модели развития всех стран представляется интеллектуальный капитал, который определяет в развитых государствах уровень национального благосостояния. В условиях сохранения, приумножения интеллектуального капитала, пополнение национальной экономики высококвалифицированными местными специалистами представляется долгосрочным процессом, который лимитирован социально-демографическими, финансовыми и прочими факторами. Наряду с наращиванием интеллектуального капитала внутри страны, многие государства используют программы высоко-квалифицированной, интеллектуальной иммиграции, для более оперативного отклика на экономические вызовы [Топилин А.В. 2010, с. 11].

Эти масштабные программы в начале ХХI века стали характерной особенностью мировой экономики [Жестерев Д.В. 2015]. Высоко-квалифицированные мигранты привлекательны для принимающих стран, поскольку они часто рассматриваются как менее зависимые от социального обеспечения, лучше подготовлены к переезду с точки зрения знания культуры и языка принимающей страны, мотивированы на карьерный и социальный рост и имеют навыки, необходимые для рынка труда принимающей страны. С точки зрения человеческого капитала страны глобального Севера извлекают выгоду из навыков, которые они не инвестировали в развитие. Признавая эффективность этой стратегии, многие национальные правительства в 20 веке начали целенаправленные программы привлечения и удержания высококвалифицированных мигрантов [Bailey 2017]. Пионером таких программ стали США, за которыми затем последовали Канада, Австралия, Соединенное Королевство и Нидерланды [Boucher 2014, Shachar, 2006]. «Высококвалифицированный мигрант» как миграционная категория важна для всех стран мира, экономика которых ориентирована на постоянное развитие интеллектуального ресурса. Интеллектуальная (высококвалифицированная) миграция является неотъемлемым компонентом развития мирохозяйственных производственно-экономических связей, который наиболее полно проявляет себя в составе постиндустриальной инновационной экономики.

Понятие высококвалифицированной (интеллектуальной) миграции зародилось в период 1930-х годов, когда США начали активно приглашать специалистов, ученых, инженеров - беженцев из фашистской Германии, которые впоследствии внесли неоценимый вклад в развитие интеллектуальной мысли в США и в создание новейших технических разработок того времени [Жестерев Д.В. 2016, с. 23]. Однако приглашение ВКС как миграционная программа была сформулирована гораздо позднее, в 1960х годах ХХ века и продолжает корректироваться и сегодня. Программы приглашения ВКС в разных национальных контекстах различаются находятся в тесной связи с экономическими потребностями государств.

Эксперты используют различные критерии для определения высоко-квалифицированных мигрантов, как субъективные, так и объективные. Так, Питер Стокер считает, что категорию в целом характеризует то, что эти работники произвели существенные затраты финансов, энергии, сил для получения максимальной отдачи таких инвестиций за рубежом [Стокер П. 1995], что отражает субъективный, мотивационный признак высококвалифицированных мигрантов. Эксперты Всемирного банка отметили роль высококвалифицированных трудовых мигрантов как составную часть всемирной экономики знаний, подчеркивая глобаньный характер этого явления и обмен научными кадрами между странами [Ozden 2017],

Важность миграционных процессов, в которые вовлечены ВКС, подчеркивается международными организациями. Соответствующий специальный термин «человеческие ресурсы в науке и технике» («human resources in science and technology», HRST) был введен в обиход Канберрским руководством ОЭСР [Canberra Manual". OCDE/GD (95)77] и развит в документе 2008 года «Международная мобильность высококвалифицированных специалистов» [Mobility of the Highly Skilled.OECD, 2008], согласно которому HRST обозначен человеческим ресурсом, который:

- фактически или потенциально связан с систематической генерацией, продвижением, распространением и применением научно-технических знаний (отражает инновационный синергетический признак высококвалифицированных мигрантов);

- отличается существенным ростом интереса к нему из-за процесса интеграции ЕС и других стран, а также конкретных действий, которые специально ориентированы на мобильность исследователей и прочих специалистов (характеризует интеграционный политический признак).

Этот термин определяет особую позицию исследователей и HRST в правовом поле Европейского права, определяя «свободу знания» как пятую «свободу» в рамках всеобщих прав человека [Cippitani R. 2019], что обусловливает новаторский правовой признак понятия высококвалифицированных мигрантов.

Обобщая приведенные тезисы и отмеченные признаки, можно сформулировать понятие высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов – это значимая категория трудовых мигрантов, которая определяется индивидуальными требованиями принимающей страны к таким мигрантам и представляет приоритетную важность для принимающей страны в силу множества факторов: повышения демографических показателей, формирования национального рынка труда, синергии инновационного развития экономики, реализации правовой свободы знания, решения стратегических политических задач и прочих предпосылок приема высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов.

Для понимания актуальных особенностей понятия «высококвалифицированный мигрант» целесообразно провести сравнительный анализ признаков этого термина в различных странах, в частности, в США, ФРГ и РФ.

Программы приема мигрантов-ВКС в США

Миграционная политика США, страны иммигрантов, до 90х годов ХХ века не придавала особого значения квалификации мигрантов, уделяя первоочередное внимание их этническому происхождению, идеологическим характеристикам, а также приоритезировала выходцев из Северной и Западной Европы. Однако, сегодня потребности США в высококвалифицированных специалистах извне страны настолько велики, что ежегодная квота правительство США для найма зарубежных работников высокой квалификации более 150 тысяч человек в год, заполняется за первые 6 месяцев каждого календарного года. Работники, получившие рабочую визу этого типа, как правило, могут находиться и работать в США в течение 6 лет. За это время они могут договориться с работодателем, чтобы он поддержал их петицию о получении “green card” — постоянного вида на жительство. Помимо этого, существуют еще две категории постоянных виз для особо ценных работников — для лиц, представляющих «национальный интерес» и для лиц с «особыми способностями», которые можно оформить минуя Министерство труда и без наличия гарантированного рабочего места в США. Также открыт въезд в страну ВКС через инвесторские визы – инвестиции от 500 тысяч до 1 млн долларов с созданием рабочих мест, что открывает въезд в страну ВКС, владельцам высокотехнологичных бизнесов. Программа приглашения ВКС в США продолжает расширяться. В период исполнения своих обязанностей администрация Трампа предприняла более 400 корректировок иммиграционной политики, охватывающих все мероприятия. Данные корректировки включали в себя нововведения в сфере пограничного и внутреннего контроля, изменения в переселении беженцев и системе предоставления убежища, отложенные действия в отношении прибывших в страну детей, а также иммиграционных судов, процессов проверки и выдачи виз, особенно для высококвалифицированных специалистов [Pierce 2020].

Понятие «высококвалифицированный мигрант» не установлено нормами законодательства США, и особенности этого понятия скорее описываются визовыми параметрами и нормами действующего Закона США об иммиграции [Immigration and Nationality Act of 1965 U.S.]^[1], миграционным законодательством штатов, подзаконными актами, содержанием актуальной миграционной политики [Congressional Budget] и соответствующими прецедентами, поскольку США является страной общего права.

При этом Управление занятости и профессиональной подготовки при Министерстве труда США отвечает за сертификацию работодателя, позволяющую нанимать иностранных работников с целью восполнения пробелов в квалифицированной рабочей силе в рамках политики квалифицированной миграции («High-Skilled Immigration»). Работодатели в этом случае должны подтвердить, что они не могут нанять американских рабочих, готовых выполнять эту работу за заработную плату, выплачиваемую работодателями за ту же самую профессию в предполагаемой области занятости [U.S. Department of Labor 2020].

То есть, исходной исторической особенностью высококвалифицированной миграции в США следует отметить первичный характер принятия и реализации национальной программы приоритетного приема мигрантов высокой квалификации именно в США согласно Закону об иммиграции 1965 года [Immigration and Nationality Act of 1965 U.S.].

Основные цели и задачи высококвалифицированной миграции в США следуют из правил (преференций) предоставления виз квалифицированным мигрантам. К определенной категории виз квалифицированных мигрантов применяются свои правила:

1) визы H-1B и H – 1B1 используются для специальных (профессиональных) работников, зарплата которых соответствует преобладающей средней зарплате американского гражданина, занятого в той же профессии и в области занятости, или средней зарплате в компании работодателя;

2) визы Н-2А применяются для сельскохозяйственных работников, зарплата которых определяется в соответствии:

- со ставкой заработной платы с учетом неблагоприятного воздействия;

- с текущей ставкой для конкретной сельхозкультуры или определенного района работы;

- с минимальной заработной платой штата или по федеральной расценке;

3) визы H-2B используются для прочих (несельскохозяйственных) работников, зарплата которых соответствует средней зарплате работника аналогичной профессии в соответствующей области занятости;

4) визы Д-1 применяются к членам экипажа в рамках длительной береговой работы, зарплата которых соответствует средней зарплате работника аналогичной профессии в соответствующей области занятости.

При этом постоянное трудоустройство высококвалифицированных иностранцев согласно Закону об иммиграции 1965 осуществляется после того, как работодатель согласился обеспечить и выплатить заработную плату в соответствии с преобладающими тенденциями в области заработной платы, и это решение должно приниматься на основе одной из многочисленных альтернатив, предусмотренных указанным Законом. Это правило должно соблюдаться с того момента, как иностранцу было предоставлено постоянное место жительства или он был принят в Соединенные Штаты, чтобы занять требуемую должность [U.S. Department of Labor 2020].

Таким образом, визовые особенности высококвалифицированной миграции в США определяются главными целями приема иностранных специалистов на вакансии в предприятия США, которые не могут быть заняты американскими гражданами, а также основными задачами реализации 4 категорий виз для высокопрофессиональных мигрантов (визы H-1B и H – 1B1 используются для корпоративных специалистов, визы Н-2А - для сельскохозяйственных работников, визы H-2B - для прочих работников, визы Д-1 – для членов экипажа в рамках длительной береговой работы).

Дополнительные задачи высококвалифицированной миграции в США характеризуются системой преференций для реализации виз мигрантов, подробно описанной в Законе об иммиграции 1965 года и включающей льготы при приеме в США иностранцев: незамужних взрослых сыновей и дочерей граждан США; супругов и детей, незамужних сыновей и дочерей постоянно проживающих в США иностранцев; представителей отдельных профессий, ученых, творческих специалистов с исключительными способностями; женатых детей граждан США; братьев, сестер граждан США возраста старше двадцати одного года; квалифицированных и неквалифицированных работников в профессиях, для которых существует нехватка рабочих ресурсов; беженцев, получивших статус.

Хотя число поданных заявок от ВКС в США увеличилось всего лишь на 0,4% с 418,799 в 2018 финансовом году до 420,549 в 2019 финансовом году, число одобренных заявок на H-1B увеличилось на 16,9% с 332 358 до 388 403. В целом, количество заявок на H-1B, одобренных в 2019 финансовом году для специалистов в возрасте от 25 до 34 лет, составило 62,4 процента, что является очень высоким показателем. Причем большой процент одобренных заявок приходился на заявителей, имеющих степень магистра (54% одобренных случаев). Лидировали по числу одобренных заявок в 2019 финансовом году - специалисты компьютерных профессий, позитивное решение по заявителям в этой категории составило 66,1 процента ( Рисунок 1).

Рисунок 1. Соотношение одобренных иммиграционных заявок среди ВКС по областям знаний и профессиональным навыкам [FelixRichter 2020]

Интересно проанализировать тенденции заявок от высококвалицированных мигрантов, желающих получить возможность жить и работать в США и процент их успешности в последнем десятилетии (Рисунок 2)

Рисунок 2. Соотношение заявок ВКС к их общему числу в 2010-2016

- в 2010 году принято 247617 заявок на визы H-1B, одобрено – 192990;

- в 2011 году принято 267654 заявок на визы H-1B, одобрено – 269653;

- в 2012 году принято 307713 заявок на визы H-1B, одобрено – 262569 [FY 2013];

- в 2013 году принято 299467 заявок на визы H-1B, одобрено – 286773;

- в 2014 году принято 318824 заявок на визы H-1B, одобрено – 315857;

- в 2015 году принято 348669 заявок на визы H-1B, одобрено – 275317;

- в 2016 году принято 398718 заявок на визы H-1B, одобрено – 345262 [FY 2016].

То есть, за указанный период с 2010 по 2016 годы произошел рост на 28% числа принятых заявок на визы H-1B (с 247617 до 398718 заявок) и рост на 44% числа выданных виз H-1B на въезд в США высококвалифицированных специалистов (с 192990 до 345262).

США использует традиционные механизмы приема иностранцев-специалистов, обозначенные нормами Закона об иммиграции 1965, которые реализуются американскими властями с учетом актуальных особенностей социально-экономического развития мира и США.

Традиционные способы реализуют базовые принципы иммиграционной политики США: воссоединение семей, прием иммигрантов с навыками, ценными для экономики США, защита беженцев и поощрение разнообразия.

Два вида традиционных подходов приема иммигрантов с ценными навыками включают прием иностранцев по визам с ограниченным или неограниченным сроком проживания, соответственно на временную или постоянную работу [American Immigration Council 2019].

Классификация виз на основе временной занятости позволяет работодателям нанимать иностранных граждан и ходатайствовать о предоставлении им конкретных рабочих мест на ограниченный период времени. Преобладающее большинство временных работников трудятся у работодателя, который ходатайствует за них, и иметь ограниченную возможность для смены их работы, причем квотируются в этом случае конкретные специальности. В настоящее время существует более 20 видов виз для временных работников. К ним относятся визы L-1 для внутрифирменных трансфертов; различные визы P для спортсменов, артистов и квалифицированных исполнителей; визы R-1 для религиозных работников; различные визы A для дипломатических служащих; визы O-1 для работников экстраординарных способностей; и различные визы H как для высококвалифицированных, так и для менее квалифицированных рабочих. Классификация подобных временных виз различается с точки зрения требований к их получению, продолжительности, того, позволяют ли они работникам привозить иждивенцев, и других факторов. В большинстве случаев временные высококвалифицированные мигранты должны покинуть Соединенные Штаты, если их статус и временная работа прекращаются. В зависимости от вида работы и квалификации иностранного гражданина работодатель может инвестировать в работника для получения им постоянной работы. Вместе с этим, сам иностранец может пройти необходимые процедуры закрепления в США и получения постоянной работы.

Второй традиционный способ привлечения в США высококвалифицированных специалистов происходит в рамках постоянной иммиграции. В данный момент общий численный предел (квота) для иммигрантов с постоянной занятостью составляет 140 000 человек в год. Это число включает непосредственно иммигрантов-специалистов и их законных супругов с несовершеннолетними незамужними детьми. Обозначенные 140 000 виз делятся на пять привилегированных категорий, которые представлены в таблице.

Таблица. Система требований для постоянной иммиграции высококвалифицированного специалиста в США^[2]

В дополнение к численным ограничениям, установленным для различных иммиграционных предпочтений, INA также устанавливает ограничение на то, сколько иммигрантов может приехать в Соединенные Штаты из любой одной страны. В настоящее время ни одна группа постоянных иммигрантов (семейных и трудовых) из одной страны не может превышать 7% от общего числа иммигрантов в США за один финансовый год, что предотвращает доминирование какой-либо иммигрантской группы в структуре американской иммиграции [Kandel 2018].

Таким образом, мы видим, что несмотря на сокращение миграционных программ во многих других категориях, ВКС продолжают оставаться желаемой миграционной категорией в США. Однако, процесс определения является ли претендент высококвалифицированным мигрантом находятся под управлением закона принятого в 1965 году и руководствующегося во многом механистическими представлениями о высококвалифицированной миграции, что будет рассмотрено подробнее в заключительной части статьи.

Программы приема мигрантов-ВКС в ФРГ

До начала XXI в. в Германии отсутствовала целенаправленная политика управления миграцией ВКС. Вместо этого ФРГ принимала неоднородные потоки мигрантов, включая этнические программы и программы приема беженцев. В отличие от США, поощрявших в первую очередь миграцию квалифицированных работников, ФРГ долгое время пополняло ряды ВКС за счет этнических немцев-ре-иммигрантов и политических беженцев. Однако в конце 1990-х гг. в Германии возникла серьезная нехватка специалистов в секторе информационных и телекоммуникационных технологий, которая оценивалась более чем в полмиллиона вакансий. Эта нехватка ставила под угрозу перспективы развития многих отраслей. в 1998 году, когда Герхард Шредер, тогда федеральный канцлер ФРГ, заявил, что экономика Германии нуждается в высококвалифицированных специалистах не из ЕС, поскольку система высшего образования не имела возможности удовлетворить эту потребность. [Леффельхольц] В 2000-2004 г. Германия ввела пробную схему «Зеленая карта» для привлечения ВКС в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Эта программа была основана балльной системе оценок мигранта, заимствованную в Канаде. Программа была ориентирована на привлечение специалистов в области IT-технологий, сфера IT- технологий тесно связана с процессами глобализации, которые привели к появлению стремительно развивающихся интернет-компаний, а развитие страны без специалистов в области информационных технологий являлось большим тормозом для конкурентоспособности германской экономики. [Воронина] Для участия в данной программе было выдвинуто следующие условие: наличие высшего образования по специальности «информационные технологии» или наличие высокой квалификации по данной специальности, подтвержденная контрактом с немецким работодателем. Выпускники-иностранцы немецких высших учебных заведений также имели право претендовать на получение «зеленой карты», их отбор осуществлялся с помощью бальной системы. Однако, при приеме на работу, выпускник-иностранец мог получить рабочее место только в том случае, если на это место не претендовал немецкий специалист. [Голикова] Благодаря данной программе, более 15 000 иностранных специалистов не из ЕС получили разрешение на работу в сфере развития информационных и телекоммуникационных технологий. [Ягофарова] Согласно отчету Федерального ведомства по вопросам труда за 2001 год, в Германии создалось около 2500 новых рабочих мест. Хоть программа и принесла пользу стране, однако не смогла покрыть официально установленную квоту, и вместо 20 000 специалистов, было принято только 16 800. [Большова].

С 2005 года, вместо программы «зеленая карта» начали действовать нормы закона «Об иммиграции», регламентирующие положение высококвалифицированных специалистов. Теперь это были не только специалисты в области информационных технологий, но и преподаватели, научные сотрудники, специалисты и менеджеры руководящего звена. Для интеграции мигрантов были предусмотрены курсы по изучению немецкого языка, которые рассматривались как стратегическая инвестиция в будущее, способствующая не только развитию экономики, но и общества в целом. По этому закону, высококвалифицированные специалисты имели возможность получить вид на жительство, при соблюдении определенных условий, в том числе: 1) наличие предложения на работу от нанимателя, 2) гарантия того, что иностранный работник сможет себя обеспечить без государственной помощи, 3) отсутствие претендентов-немцев. [Голикова].

В 2009 ЕС принял Директиву № 2009/50/EC, которая ввела в сообществе «Голубую карту ЕС» (Blue Card Scheme), которая была разработана для приоритезации иммиграции ВКС в ЕС. Схема создала упрощенные условия въезда, переселения и беспрепятственного передвижения по территории Европейского союза высококвалифицированных специалистов из третьих стран. Чтобы получить Голубую карту, претендент должен быть дипломированным специалистом с высшим образованием. При этом высокой профессиональной квалификацией признается учеба не менее 3 лет. Альтернативно, претендент может иметь пятилетний профессиональный опыт работы по специальности, требующей высшего образования. Для получения карты требуется предоставить подписанный трудовой договор от европейского работодателя с указанием годовой зарплаты до вычитания налогов. Причем предложение профессионалу из третьей страны должно в среднем в 1,5 раза превышать среднюю заработную плату по стране ( при особо острой нехватке представителей данной профессии превышение может быть немного меньше).

Директивы ЕС выступают своеобразными «основами законодательства» на европейском уровне, оставляя государствам-членам право вносить свои коррективы в «голубую карту» на национальном уровне. Так, в апреле 2012 г. парламентом Германии рассмотрел и внес некоторые изменения в законодательство об иммиграции. В том числе, например упрощение признания иностранных таким образом, в 2012 году Германия решила внести закон об упрощении признания диплома иностранного специалиста (для этого были созданы специальные информационные структуры). С помощью этого закона, специалист, чей диплом не соответствовал требованиям квалификации, мог получить необходимые для признания диплома рекомендации. [Титова] По условиям Голубой карты работодателю не нужно искать специалиста в своей стране перед приглашением иностранца. Это свидетельствует о том, что иностранные и местные специалисты конкурируют на равных условиях [Рубинская]. Для членов семьи высококвалифицированного специалиста также облегчен въезд в страну, обязательное требование о знании немецкого языка и наличие разрешения на работу в Германии было отменено. [Голикова] Но знание немецкого языка и основ правопорядка, общественного устройства и условий жизни в Германии обязательны для самого специалиста. [Ягофарова]

«Голубая карта» выдается иностранцам на 4 года. Первые 2 года, специалист может работать только на одного работодателя, а при его смене нужно получать новую карту. При непрерывной работе по контракту в течение 33 месяцев, появляется возможность получения бессрочного вида на жительство. При предъявлении сертификата о знании немецкого языка, срок сокращается до 21 месяца. [Голикова]

Ведя в действие Голубую карту ЕС на территории Германии­ Федеральное агентство по труду в Германии установило официальной целью привлечение высококвалифицированных специалистов и ученых, поскольку их недостаток является решающим препятствием для роста экономики страны рубежа [Tanja Zech 2020], поэтому ФРГ продолжила разработку иммиграционного законодательства и приняла в 2020 году специальный Закон ФРГ о мигрантах-специалистах (Fachkräfteeinwanderungsgesetz, [FKEG 2020]).

Несмотря на значимость данной категории мигрантов для экономики, концептуально понятие «высококвалифицированный мигрант» в ФРГ не определено, а расшифровывается с помощью норм действующего законодательства, представленными ниже (§12 и §18 [AufenthG 2004]).

Актуальность высококвалифицированной миграции в Германии следует из правил принятого в 2020 году специального Закона ФРГ о мигрантах-специалистах (Fachkräfteeinwanderungsgesetz [FKEG 2020]), которые внесли изменения в основной миграционный Закон ФРГ о пребывании, труде, интеграции иностранцев (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, [AufenthG 2004]). Однако следует отметить, что принятые правила приоритезировали специалистов и ученых из стран Евросоюза, а не из третьих стран [FKEG 2020]. Эти поправки дополняют существующие механизмы европейского регулирования «синих карт» для трудовых мигрантов Blue Card EU, которые регулируют контролируемую иммиграцию на рынок труда ЕС и определяют высококвалифицированного работника, если с ним заключен трудовой договор на срок не менее одного года и если он соответствует перечисленным ниже условиям [Сведения иммиграционного портала ЕС]. При этом требуется соблюдение определенных процедур валидации и установления ответственности, в том числе, предоставить документы, подтверждающие высокую профессиональную квалификацию, высшее образование, с учетом национальных требований государства-члена ЕС к соответствующему профессиональному опыту; оформиться на работу в качестве наемного работника, поскольку синяя карта ЕС не выдается самозанятым или предпринимателям. Требуется медицинская страховка как для мигранта-специалиста, так и всех его родственников, которые приезжают в ЕС вместе с ним. сертификаты, подтверждающие хорошие знания немецкого языка на минимальном уровне B1. Закон формируют следующие категории высококвалифицированных мигрантов: специалисты с профессиональной подготовкой, специалисты с академическим образованием, специалисты без образования, ученые, прочие специалисты [BAMF 2020].

Целевые особенности высококвалифицированной миграции в ФРГ определяются основным правовым режимом Евросоюза получения синих карт трудовыми мигрантами и дополнительными национальными нормами о статусе мигрантов-специалистов AufenthG 2004, а также скорректированными положениями FKEG 2020. Обозначенные правовые механизмы приема трудовых мигрантов ФРГ детализируются положениями специального Порядка о трудоустройстве иностранцев (Verordnung über die Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern, [BeschV 2013]), которые:

- регулируют, при каких условиях иностранные работники и иностранцы, проживающие в Германии, могут быть допущены на немецкий рынок труда;

- относятся только к тем иностранцам, которые нуждаются в виде на жительство в Германия и которым разрешено в отдельном приеме на работу;

- не затрагивают граждан ЕС и других западных европейских государств (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария);

- в нормах §§ 2-9 регулируют миграцию высококвалифицированных специалистов (руководителей, ученых, академиков);

- в положениях §§ 10-15 регулируют краткосрочную занятость в рамках международного обмена персоналом, работы преподавателями языка, сезонными работниками, шоуменами и пр.;

- в нормах §§ 16-21 определяют особенности миграции отдельных работников, отправленных своей страной (деловых путешественников, работников для повышения квалификации, журналистов, лиц, выполняющих заводские контракты на поставку, и пр.);

- в положениях §§ 22-28) регулируют особенности приема определенных профессий (художники, артисты, профессиональные спортсмены, фотомодели, гиды и переводчики, персонал мореходного и воздушного транспорта и пр.);

- в нормах §§ 29, 30 устанавливают дополнительные положения приема мигрантов по условиям международных соглашений о трудовых договорах работников и межправительственных соглашений, а также краткосрочной деятельности, не относящейся к трудовой занятости,

Таким образом, нормативно особенности высококвалифицированной миграции в ФРГ обусловлены детализацией Порядка о трудоустройстве иностранцев [BeschV 2013] в части условий допуска иностранцев на немецкий рынок труда.

Согласно статистическим данным, опубликованным в «Центральный реестр иностранцев» (Auslanderzentralregister), мы можем сделать вывод о том, что начиная с 2012 года, миграционный приток высококвалифицированных специалистов из других государств увеличивался и к 2016 году достиг нового качественного изменения. И если в 2010 году количество высококвалифицированных специалистов, приехавших работать в ФРГ, было равно 10300 человек, то на протяжении 6 лет, желающих получить рабочее место постепенно увеличивалось и уже к 2016 году приехавших специалистов в страну увеличилось в 2 раза. Исходя из этих данных, можно сделать заключение, что политика, проводимая властями ФРГ на протяжении 6 лет была успешна. Современная ситуация на рынке труда в Германии сильно отличается от той, что была в начале 2000 года, а именно, рынок труда насытился, стал намного динамичнее и конкурентнее, к специалистам предъявляют высокие требования не только к их профессиональной деятельности, но и к знанию немецкого языка.

Рисунок 3. Количество выданных разрешений на работу для высококвалифицированных мигрантов в Германии 2010-2016 [Auslanderzentralregister 2016]

Программы приема мигрантов-ВКС в Российской Федерации

Рассматривая способы привлечения в РФ высококвалифицированных специалистов, стоит отметить, что Россия относительно недавно начала свою программу по приёму высококвалифицированной миграции, приняв в 2010 году Федеральный закон № 115-ФЗ. Миграция становится в России одним из основных источников восполнения трудового ресурса, с учетом рисков потерь из-за эмиграции лиц с высокой квалификацией из России. [Топилин А.В. 2019]. С 2010 года в России была ведена новая рабочая виза «Виза для высококвалифицированных специалистов». Данная виза стала новым видом рабочей визы в стране, но обладала несколькими привилегиями в отличие от обычной рабочей визы. При разработке ее был учтен опыт других стран, идущих по пути привлечения ВКС.

Для ВКС виза на работу может быть оформлена на срок до 3 лет. Это одно из преимуществ, ради которого многие иностранные граждане хотят оформить разрешение на работу для высококвалифицированного специалиста. Получение такой визы очень актуально для руководителей высшего звена иностранных компаний, которым приходится много путешествовать.

Рабочая виза ВКС сразу оформляется, как многократная (в отличие от обычной рабочей визы, которая сначала выдается на 90 дней как однократная, а затем продлевается и меняется на многократную на срок до 1 года). Новый вид виз для ВКС существенно упрощает процедуру оформления визы для иностранного гражданина. Продление этой визы на новый срок проще, чем продление обычной рабочей визы. Чтобы оформить визу для высококвалифицированного сотрудника, работодатель должен сначала оформить приглашение на рабочую визу. Для этого компании-работодателю необходимо получить аккредитацию в Управлении по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел (далее – УВМ ГУ МВД).

Кроме более длинного срока действия у визы ВКС есть еще одно важное преимущество – это возможность оформить визы членам семьи ВКС как многократная рабочая виза как «сопровождающий член семьи» на весь срок действия визы ВКС. Это обстоятельство способствует увеличению числа ВКС, так как многие ВКС приезжают в РФ для работы на длительный срок, и возможность быть рядом со своей семьей помогает решиться на длительную командировку или переезд в Россию.

Понятие «высококвалифицированный мигрант» также не обозначено нормами законодательства РФ как и в США и в ФРГ. Однако требования к претенденту на получение рабочей визы ВКС, основные цели, задачи, особенности приема высококвалифицированной миграции в РФ следуют из норм ст. 13.2 и пр. статей Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (далее - Федеральный закон № 115-ФЗ) и др. подзаконных актов.

Например, сложная конструкция квалификационных условий, которым должен соответствовать специалист- иностранный гражданин, который обладает опытом работы, навыками либо достижениями в определенной сфере деятельности, описывается в статье 13.2 Федерального закона № 115-ФЗ. Она включает несколько признаков ВКС. Во-первых, это заработок, который ему гарантирует российский работодатель, причем требования к заработку меняются в зависимости от того, кто является работодателем. Льготы имеют работодатели, привлекающие иностранцев для работы в особой экономической технико-внедренческой зоны (кроме предпринимателей), в Крыму и в Сколково. Статья также устанавливает признаки членов семьи ВКС. Отдельным критерием для претендента на визу ВКС является его согласие на запрет на профессиональные занятия религиозной деятельностью, введенный в ответ на чрезмерную активность религиозных проповедников в постперестроечный период.

То есть, целевые и практические особенности высококвалифицированной миграции в РФ определяются нормами ст. 13.2 и пр. статей Федерального закона № 115-ФЗ, устанавливающих основным признаком классификации высококвалифицированного мигранта размер его зарплаты, на который согласен его потенциальный работодатель. Статистика выданных виз в период 2010-2016 доказывает эффективность программы привлечения ВКС в России (рис 4)

Рисунок 4 Количество выданных виз ВКС в РФ( в тыс. экз) [ГУВМ МВД РФ]

То есть, за указанный период с 2010 по 2016 годы произошел рост на 822% числа оформленных виз для высококвалифицированных специалистов (с 3.100 до 25.500 удовлетворенных заявок). Поскольку виза выдается на 3 года, то общее число имеющих визу ВКС и проживающих в РФ специалистов достигло своего максимума в 2015 году.

Рисунок 5. График коммулятивного числа ВКС в РФ [ГУВМ МВД РФ 2016]

При этом распределение высококвалифицированных специалистов на момент 2016 года оказалось следующим:

- в сфере культуры и спорта работают 4% высококвалифицированных мигрантов;

- в сфере IT работают 30% высококвалифицированных мигрантов;

- в сфере инженерии работают 36% высококвалифицированных мигрантов;

- в сфере науки и образования работают 14% высококвалифицированных мигрантов;

- в сфере ВПК работает 1% высококвалифицированных мигрантов.

Рисунок 6. Распределение высококвалифицированных мигрантов по отраслям в РФ [ЕМИСС 2017]

Разработки новых подходов в миграционных программах ВКС

В экономике, основанной на знаниях, высококвалифицированные кадры приобретают ключевое значение. В свою очередь международная трудовая миграция приобретает новые структурные характеристики, новые дифференциации по квалификационным, профессиональным, образовательным признакам. И программы приема высококвалифицированных специалистов не могут не меняться в этих условиях.

В международной практике государственного регулирования трудовой миграции происходит расширение стратегических мер и инструментов, направленных на привлечение специалистов высокой квалификации из-за рубежа. Страны расширяют возможности иммиграции квалифицированных специалистов, одновременно уменьшая возможности для въезда низкоквалифицированных мигрантов.

И немаловажным является вопрос дефиниции и описания содержания термина «ВКС», который бы позволил перейти от политики жесткого контроля миграции к политике гибкого управления миграционными процессами, от ограничительной к избирательной, селективной миграционной политике. При этом селективные программы ориентируется не столько на нужды конкретных секторов промышленности (как в прошлом веке), сколько на способность мигрантов адаптироваться в новому рынку труда в постиндустриальной экономике. Несмотря на то, что реализуемые рассмотренными странами селективные практики отличаются определенным разнообразием, механизмы и инструменты селективной иммиграционной политики ФРГ, США и РФ имеют много общего.

При всем разнообразии инструментов селективных иммиграционных политик, в их основе лежат две базовые системы отбора мигрантов: балльная и система отбора на основании заявок работодателя. На практике страны зачастую используют сочетание элементов обеих систем. Есть несколько ключевых стратегий, которые используют рассмотренные страны.

Все три страны дают работодателям возможность предоставить трудоустройство иностранным ВКС при условии защиты внутреннего рынка труда. Причем если США использует традиционный прямой способ защиты национального рынка труда с помощью предварительного анонсирования вакансий для местных работников, то ФРГ и Россия используют и косвенный метод защиты национального рынка труда с помощью завышения средней зарплаты по профессии и отрасли для потенциального иностранного кандидата. В то же время США и РФ предоставляют специальные льготы для получения виз тем ВКС, работа которых будет стимулировать развитие определенных территорий и отраслей. Таким образом, одно из важнейших требований сегодняшнего дня к разработке программ квалифицированной миграции является определение приоритетных направлений для рекрутинга ВКС на основе исследований рынка труда.

Все рассмотренные страны предоставляют дополнительные возможности студентам или временным работникам, продемонстрировавшим свою ценность, получить статус постоянного резидента, однако этот процесс рассматривается в США и РФ как исключительно экономический, оторванный от социальных, этнических, религиозных аспектов пребывания иностранных граждан, поскольку широкомасштабные интеграционные программы предусмотрены только в ФРГ (из рассмотренных стран).

Хотя термин «ВКС» недостаточно четко определен в международных документах. Значительные разногласия существуют в оценке квалификаций и дипломов. Более широкое понимание ВКС, наращивание человеческого капитала благодаря включению в системы оценки специалиста уровень образования членов семьи. Стратегическое видение ВКС как постоянного резидента и, возможно, нового гражданина страны диктует постоянное развитие существующих программ с учетом опыта передового международного опыта.

^[1]Поправка в закон была утверждена в 1997 году Конгрессом США https://www.legislationline.org/download/id/6589/file/US_Immigration_Nationality_Act_am2002_en.pdf

^[2] Составлена автором на основе [American Immigration Council 2019].