Разработка и принятие Конституции Российской Федерации в условиях противостояния законодательной и президентской ветвей власти в 1993 году

Хубешты Артур Феликсович аспирант, Кафедра истории государственного и муниципального управления, МГУ им. М.В. Ломоносова 119991, Россия, город федерального значения, г. Город Москва, ул. Ленинские Горы, 1 Khubeshty Artur Feliksovich Postgraduate student, the department of History of State and Municipal Administration, M. V. Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, gorod federal'nogo znacheniya, g. Gorod Moskva, ul. Leninskie Gory, 1 khubeshty@mail.ru

Весна-осень 1993 г. были ознаменованы важными событиями для процесса становления новой российской государственности. Одним из центральных являлся процесс завершения разработки новой Конституции Российской Федерации. К осени 1993 г. существовало два официальных проекта Конституции - Конституционной комиссии Съезда народных депутатов ^[14] и Конституционного совещания (подготовленный на основе президентского проекта) ^[13].

Конституция, как Основной закон государства, должна была определить четкую систему и структуру властных отношений. В период с 1990 по 1993 гг. путем внесения изменений в действующую Конституцию ^[5] произошло наслаивание новой политической системы на старую, что в конечном итоге породило политическую конфронтацию между Президентом и законодательной властью. В период глубокого политического кризиса, проблемы, связанные с принятием новой Конституции, сыграли определяющую роль в выстраивании новой системы взаимоотношений властных структур. Противостояние по линии президент-парламент обусловливалось их разным видением как будущего политического устройства, так и вектора социально-экономического развития страны.

Съезд народных депутатов до лета 1993 г. был единственным легальным органом власти, уполномоченным создать и принять новую Конституцию ^[5]. Затяжной процесс разработки проекта, постоянные переносы обсуждения итогового варианта, внутренние противоречия законодательной власти подтолкнули Президента и его команду к более решительным действиям в вопросе принятия новой Конституции.

1993 год в новейшей истории страны - год, определивший развитие современной российской государственности, став заключительным периодом разработки и принятия новой Конституции РФ. Точку отсчета можно определить с Референдума, проведенного в России 25 апреля 1993 г. (4 вопроса, 2 из которых, то есть 3-й и 4-й касаются непосредственно исследуемой темы: необходимы ли досрочные выборы президента Российской Федерации и народных депутатов Российской Федерации). Итоги референдума показали, что общество за досрочные выборы властей. Так как, Конституционный суд РФ установил, что положительные решения по данным вопросам носят конституционный характер, то они должно быть приняты большинством от общего числа избирателей, а не от числа принявших участие в голосовании ^[11].

Подобный результат воспрепятствовал Б.Н. Ельцину распустить Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, но, в свою очередь, он и сам смог сохранить пост за собой. Президент и его сторонники решили, что подобного рода ситуация дает право перейти к более решительным мерам. Конституционная комиссия предложила в качестве альтернативного варианта свой проект, который уже 5 мая был опубликован в некоторых центральных газетах страны ^[20].

В свою очередь, Председатель Верховного Совета Р.И. Хасбулатов заявил, что референдум ничего хорошего не дал, а лишь внес «очевидный и непримиримый раскол общества как в территориальном плане – на про- и антипрезидентские территории, так и в плане социальном, где линия раскола проходит между частью населения, так или иначе включенной в распродажу национальных ресурсов и компрадорской социально-экономический курс, и частью населения, вынужденной эту распродажу оплачивать резким понижением жизненного уровня» ^[9].

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин подчеркнул, что итоги референдума не дают права Президенту в обход законодательной ветви власти создавать Основной Закон страны ^[19].

Президентский проект готовился рабочей группой под председательством С.С. Алексеева. Провозглашая в проекте принципы президентской республики, рабочая группа подготовила положения, касающиеся роли Президента в системе власти, которые значительно превышали его полномочия, относительно установленных для президента при такой форме правления. Президент был выведен за пределы трех ветвей власти: он внедрялся в сферы полномочий как законодательной, так и судебной ветви власти. Не являясь главой исполнительной власти, он, однако, оказывает определяющее влияние на ее работу. Администрация президента, как элемент структуры исполнительной власти – формируется исключительно президентом. При этом Администрация президента, как было отмечено в материале, подготовленном Парламентским центром РФ, обладает не меньшими, а порой и большими возможностями влиять на принятие решений, чем само Правительство ^[7].

Важно отметить и положение о досрочном роспуске Парламента. Как отмечает Б.А. Страшун, «депутаты, ставятся перед выбором: либо поддержать, либо оказаться перед перспективой роспуска. Причем результаты выборов на положение президента никак не влияют: он может распускать парламент без ограничений, как только сочтет, что кризис государственной власти не может быть разрешен на основании конституционных процедур. В результате институт роспуска из уравновешивающего элемента взаимоотношений законодательной и исполнительной власти превращается в дубину, занесенную над головой парламента» ^[18]. Похожее мнение высказывают члены Конституционной комиссии О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский ^[16].

Камнем преткновения в проекте Конституционной комиссии и Президентском проекте можно обозначить полномочия высших органов государственной власти. Именно вопрос о власти стал одним из ключевых вопросов для Б.Н. Ельцина и его команды побудивший подготовить альтернативный проект. 1 ноября 1991 года, президент, для проведения экономических реформ был наделен Съездом народных депутатов чрезвычайными полномочиями ^[12]. Он получил право решать самостоятельно организационные вопросы органов исполнительной власти, издавать указы, которые имели силу законов в области экономической реформы. Утратить подобные права при принятии проекта Конституции подготовленного Конституционной комиссией ^[13] , в которой полномочия президента были бы сильно ограничены, означало бы для Б.Н. Ельцина и его команды потерю доступа к ресурсам и бесконтрольному их использованию для воплощения своих идей. В то же время президент понимал, что осуществление экономической политики, которую он поддерживал, вряд ли и дальше найдет отклик у Съезда.

Стоит отметить, что появление Президентского проекта Конституции, шло в разрез с риторикой Президента о необходимости стабилизации конституционного строя. Официальный проект, разработанный Конституционной комиссией, которую, возглавлял сам Б.Н. Ельцин, был почти готов, и его доработка выглядела бы куда логичнее и проще, нежели с нуля проводить колоссальную работу по созданию новой. Работа над проектом Конституционной комиссии велась с 1990 года широким кругом политиков, специалистов в области конституционного права, и инициативных граждан. Конституционная комиссия объявила даже конкурс по созданию проекта новой Конституции страны. Более трех десятков проектов поступило в адрес комиссии ^[16]. Все они анализировались и некоторые положения заимствовались и переносились в проект комиссии. Процесс подготовки проекта шел непрерывно на протяжении трех лет. К середине 1993 года должна была быть представлена окончательная редакция.

В конечном итоге, работа по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации, можно сказать, только началась. 12 мая 1993 г. Президентом был подписан указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» ^[21], которым он постановил созвать в июне 1993 года Конституционное совещание с делегированием на него по 2 полномочных представителя от субъектов Федерации, представителей президента и (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ. Основой для работы над новой Конституцией РФ должен выступать проект, представленный ранее Президентом.

Важно отметить, что для доработки и представления проекта Конституционному Совещанию образовывалась рабочая комиссия под председательством Президента РФ. Обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии было возложено на Администрацию президента и Правительство РФ. По данному вопросу можно отметить позицию С.А. Авакьян, который посвятил отдельный раздел работе Конституционного совещания в своей книге, посвященной созданию Конституции Российской Федерации. В процессе деятельности Совещания все участники делились на 5 групп, и, ссылаясь на неопределенность порядка работы и принятия решений данным органом. «Каждая группа в итоге составила свой текст проекта Конституции! Либо от групп ожидалась полная поддержка президентского проекта и исключалась конфронтация между ними, либо… И тут мы переходим к главному моменту. Каждая группа всего лишь передавала свой вариант рабочей комиссии. И вот эта узкая группа лиц, определенная Президентом, как раз и готовила окончательный вариант текста Конституции» ^[1].

В свою очередь, ранее, Верховный Совет Российской Федерации вынес постановление от 29 апреля 1993 года: «О завершении работы над проектом Конституции РФ» ^[10]. В рамках постановления предложена программа действий, которая предусматривает согласование проекта с Президентом РФ, но окончательное решение остается за народными депутатами РФ.

12 мая 1993 года ВС РФ провел совещание с руководителями представительной власти в регионах, на котором председатель Р.И. Хасбулатов отметил, что проект, подготовленный президентом следует рассматривать как документ, некоторыми положениями которого можно дополнить проект Конституционной комиссии, который является официальным ^[16].

Борьба вокруг новой Конституции к середине мая достигла апогея. К этому времени был опубликован вариант Конституции Верховного Совета и Съезда народных депутатов^[1].

1 июня 1993 года, Р.И. Хасбулатов, председатель Верховного Совета Российской Федерации, выступая на Всероссийском совещании представителей Советов народных депутатов различных уровней, заявил, что столь быстрое появление президентского проекта призвано взвалить всю вину за неудовлетворительные преобразования на Советы, на представительную власть, а также нивелировать деятельность подлинно независимого представительного органа государственной власти, у которого, исходя из конституционного статуса, есть возможность требовать отчет о деятельности исполнительной власти, и президента в частности ^[9].

Говоря о начале работы Конституционного совещания 5 июня 1993 года, можно отметить вступительную речь Б.Н. Ельцина, который выступил с докладом о проекте новой Конституции. В данном докладе ребром встал вопрос о власти. Было отмечено, что несмотря на демократические преобразования, начатые после событий августа 1991 года в России, их темп стал постепенно замедляться и связано это было в первую очередь с тем, что не был решен главный вопрос – вопрос о власти, о ее механизме, который соответствовал бы к реализации демократических принципов. Президент отметил: «Конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В нее были встроены лишь отдельные, хотя и важные, элементы, и в конце концов стало очевидно, что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы. В новой Конституции должен быть четко обрисован принципиально иной способ организации власти … Сейчас представительная власть старается создать о себе впечатление как о полноценной части демократической системы, но Советы разогнали в 1918г. Учредительное собрание, а оно было сформировано в ходе демократических выборов. Нынешние представительные органы избирались на основе советского избирательного закона, а значит, они остаются продолжателями захваченной силой власти» ^[3].

На данном заседании планировал выступить также спикер парламента Р.И. Хасбулатов, но выступить ему не позволили. Не имея возможности выступить, он покинул зал заседания. За ним последовало большинство депутатов, которые также негодовали проявленным к спикеру ВС РФ неуважением. В итоге работа Конституционного Совещания продолжилась без них.

Речь Р.И. Хасбулатова была в итоге опубликована в «Российской газете» 8 июня 1993 года. Она была выдержана в рамках конструктивного сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами в работе над проектом новой Конституции. Он говорил: «Верховный Совет настроен на созидательное и конструктивное сотрудничество в разработке новой Конституции. Так мы поступали до сих пор, с такой позицией мы пришли и на нынешнее совещание. Главное условие этого сотрудничества и нормального осуществления конституционного процесса — это действие в рамках конституционной законности» ^[20]. Также Р.И. Хасбулатов высказал критику относительно Президентского проекта в вопросе о введении неограниченной президентской власти: «Президентской стороной предложен худший вариант Конституции по сравнению с его же первым вариантом, да и по сравнению с действующей Конституцией. Главное - это совершенно нереальное требование: введение неограниченной президентской власти, которая сведет на нет все провозглашенные свободы для человека независимость суда, разрушит сам принцип разделения властей с его сдерживающими факторами и противовесами, принципы федерализма ^[20].

Проект российской Конституции, выработанный на Конституционном Совещании, в большинстве своих положений повторил положения Президентского проекта за исключением некоторых изменений. При некоторых новеллах, наблюдаемых в проекте выработанным Конституционным Совещанием, он все же остался по своей сути проектом, предложенным Президентом РФ, где основная роль отводится Президенту с неограниченной властью.

25 июня 1993 года парламент своим постановлением «О работе над проектом новой Конституции РФ» практически отказался сотрудничать с Конституционным совещанием, продолжая настаивать на том, что только Конституционная комиссия является единственным легитимным органом, который вправе заниматься вопросом подготовки новой Конституции РФ. В то же время законодательная власть выступала за компромисс и создание согласованного проекта, но под эгидой Конституционной комиссии ^[20]. В свою очередь, Президент РФ также отказался сотрудничать с парламентом. Ему было невыгодно вести диалог с парламентариями, так как для закрепления за собой максимальных полномочий ему нужно было, чтобы за основу была принята только Конституция, разработанная им и его доверенными лицами ^[9]. Таким образом, в России наступил кризис в выработке оптимального курса конституционного развития страны.

Фактически, можно отметить, что к осени 1993 г. в России в рамках одной политической системы образовались и функционировали раздельно два центра государственной власти, уже не имевшие ни возможности, ни желания проводить консолидированную политику.

Рассматриваемый период характеризуется фундаментальным расколом элит, поразивший помимо прочего и систему публичной власти. Если отбросить частности, можно утверждать: депутатский корпус – точнее, его большинство вместе с руководством Съезда народных депутатов и Верховного совета – объективно оказалось на стороне поэтапной модернизации; президент и правительство – радикальной модернизации. Как писал А.М. Салмин, «после августа 1991 г., уже в правовых рамках и территориальных границах Российской Федерации, старый общественный организм не столько преображался, сколько продолжал разлагаться, только значительно быстрее, чем прежде. Из бессильных противников или невольных проводников этого разложения органы власти всех уровней превращались в его активных, хотя и не всегда восторженных, участников» ^[17].

Политический кризис конца сентября – начала октября 1993 г., который, некоторые специалисты квалифицируют как государственный переворот, существенно сказался на разработке и принятии новой Конституции России ^[22].

Согласно действовавшей Конституции Российской Федерации в 1993г. ^[5] новый Основной Закон должен был принять Съезд народных депутатов РФ. Подобная процедура осложнялась по несколькими причинам:

1) Многие депутаты не считали возможным принимать конституцию в условиях политической и экономической нестабильности;

2) Возник вопрос, какой проект будет вынесен на голосование – проект Конституционной комиссии или же проект Конституционного совещания;

3) Б. Н. Ельцин не стремился к принятию новой конституции на Съезде, пытаясь провести в жизнь собственные конституционные инициативы.

Президент рассчитывал, что получит одобрение со стороны субъектов Федерации на проект подготовленный Конституционным Совещанием в кратчайшие сроки. В данном вопросе поддержку оказывали СМИ, представляя проект Конституционного Совещания, как единственно легитимный документ среди иных проектов. Но так как высшие представительные органы субъектов Федерации помимо проекта Конституционного Совещания получили и проект Конституционной комиссии, то ориентируясь в большинстве своем на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, они считали необходимым выработать согласованный проект ^[19]. Подобная позиция субъектов Федерации в этом вопросе стала одним из факторов, подтолкнувших президента к силовому разрешению политического кризиса. Появляется указ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Данный указ постановил «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функции Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ» ^[21].

Вышеупомянутый указ заключением Конституционного Суда был расценен как противоречащий Конституции, и в связи с этим Президент был освобожден от должности. И.о. Президента стал А.В. Руцкой. Анализ событий осени 1993 года показывает, что чаша весов могла склониться на любую из противоборствующих сторон. События 3-4 октября 1993 года показали, что исход событий решился в пользу Б.Н. Ельцина и его команды.

После расстрела здания российского парламента и реорганизации системы Советов во всероссийском масштабе вектор дальнейшего политического развития страны определяли только «победители» ^[21]. Ключевая роль в подготовке проекта Конституции России на этом этапе принадлежала президенту Б. Н. Ельцину. Наряду с уже существующей Общественной палатой Конституционного совещания им была создана Государственная палата ^[15].

Ни состав участников Государственной палаты, ни царившая атмосфера, ни даже само место, где шла доработка (здание Администрации президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса. Возражения экспертов, конечно, звучали, но довольно глухо. Главное: их мнения отметались, если не вписывались в общую идею президента, доминировавшего над всеми другими институтами власти. К примеру, в проекте появилась такая президентская функция, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики» (сейчас она закреплена в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Это было явным заимствованием полномочий Съезда. Такая формула естественна для Конституции, не порвавшей с доктриной полновластия Советов. Однако ее передача президенту противоречила принципу разделения властей. Интересно, что ни один из основных проектов Конституции, существовавших летом 1993 г., в том числе и собственно президентский, не предусматривал такой функции, а в проекте Конституционной комиссии РФ она (хотя в туманной формулировке) была закреплена за законодательным органом ^[6].

С. А. Авакьян отмечает относительно возобновления деятельности Конституционного совещания, Государственной палаты Конституционного совещания и Общественной палаты Конституционного совещания по выработке единой редакции Конституции следующее: «… особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу, доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках» ^[1].

При доработке проекта Конституционного совещания в октябре-ноябре 1993 г. эксперты поставили под вопрос целесообразность закрепления права президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Однако их мнение было проигнорировано.

В этот же период 1993 г. проект новой конституции России претерпел изменения по отношению к июньскому проекту Конституционного совещания. Из проекта исчезло упоминание о суверенитете республик, а также был исключен текст Федеративного договора. Были усилены полномочия президента. Так, в ст. 80 проекта президент значился только как глава государства, определение его как высшего должностного лица было исключено. Верхний возрастной предел для президента был снят. Рядом статей было усилено единство президента и правительства и ослаблены позиции Государственной думы^[2].

Последнюю правку в проект внес лично Б. Н. Ельцин. Наряду с техническими замечаниями были внесены и существенные поправки. И без того получивший в соответствии с проектом чрезвычайно широкие властные полномочия, президент захотел ещё больше увеличить их. Так, в ст. 83 им был добавлен пункт, согласно которому президент «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации» ^[4]. Также был изменен пункт 1 ст. 90. В прежней редакции он выглядел так: «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения во исполнение полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», теперь же после слов «президент Российской Федерации издает указы и распоряжения» была поставлена точка, остальное зачеркнуто ^[4]. Внесенные президентом замечания никем более не обсуждались и ни с кем не согласовывались.

Таким образом, стало очевидным чрезмерное усиление роли президента в новой политической системе России. В период глубокого политического кризиса, разразившегося в России в 1993 г., проблемы, связанные с принятием новой Конституции, сыграли определяющую роль. Противостояние по линии президент-парламент обусловливалось их разным видением как будущего политического устройства, так и вектора социально-экономического развития страны. Позиция Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ по вопросу выработки окончательного варианта проекта Конституции РФ была «слишком мягкой». Она выражалась в затяжном процессе разработки проекта Конституционной комиссией, в постоянных переносах обсуждения итогового варианта, во внутренних противоречиях законодательной власти. На протяжении нескольких лет парламентарии не могли для себя определить, стоит принимать новую Конституцию или стоит продолжать вносить изменения в действующую Конституцию. Подобная неопределенность и «слабость» законодательной власти в условиях постоянной трансформации общественных-политических отношений позволила Президенту и его команде взять данную инициативу под свой контроль и диктовать свои правила.

Новая Конституция стала «конституцией победителей» в политическом противостоянии президента и законодательной власти, которым была охвачена Россия в 1990-1993 гг. Лишь на заключительном этапе, после расстрела здания российского парламента и ухода с политической арены Съезда народных депутатов и Верховного Совета России, президент и его команда смогли воплотить в проекте конституции все свои намерения и на многие годы определить вектор политического развития страны, распределив баланса сил и полномочий президентской и парламентской властей.