К вопросу о юридической технике при подготовке и написании Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Вот уже четвертый год действует принятый в 2015 году Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) ^[1]. Долгое время до момента его принятия различные ученые-административисты всячески сетовали на его отсутствие и приводили примеры аналогичного законодательства иных стран ^[2], ссылались на необходимость реализации положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ ^[3].

Но вот наконец он был принят и начал действовать. И, не смотря на то, что во многом своей структурой, он повторяет другие процессуальные кодексы (в частности ГПК РФ и АПК РФ) и укладывается в общую привычную схему построения и изложения, всё же стали проявляться различные «огрехи» подготовки и написания указанного нормативного акта. Что-то тут же стало разъясняться постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, а также складывающейся судебной практикой. По каким-то вопросам были приняты дополнения и изменения к КАС РФ. Все это практически неизбежно при принятии нового базового процессуального кодекса. Однако, это же свидетельствует и о недостаточной подготовке при разработке и принятии указанного нормативного акта. При этом выявляемые недостатки являются последствиями как ненадлежащего уровня юридической техники, так и неурегулированности сложившихся правоотношений. Примером последнего можно привести дополнение главы 21 КАС РФ ст. 217.1 «Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» ^[4].

Примеры же ненадлежащего уровня юридической техники можно наблюдать и по сей день в действующем КАС РФ. Некоторые из них и хотелось бы рассмотреть в настоящей статье.

Первым, весьма наглядным примером, является включение в КАС РФ, в отличие от ГПК РФ и АПК РФ, такой статьи, как «предмет регулирования» (ст. 1). В указанной статье перечисляются административные дела, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства. Однако, если внимательно сравнить перечисленные в указанной статье дела (производства) с производствами, содержащимися в главах с 21-1 по 32-ю (раздел IV) КАС РФ, то станет очевидно, что в предмете регулирования (ст. 1) не хватает такого дела (производства), как «производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости» (глава 25). Конечно, можно говорить о том, что данное производство является разновидностью производства об оспаривании решений, действий (бездействия) и законодатель не посчитал необходимым оговаривать его отдельно в предмете регулирования, тем более, что, как указывают многие исследователи, перечень дел, предусмотренный в ст. 1 КАС РФ остается открытым ^[5]. Однако, по нашему мнению, коли уж законодатель выделил это производство в отдельную главу КАС РФ, а, следовательно, посчитал его важным, то правильнее было бы также поступить и в ст. 1-й. Ведь именно так он поступил с п. 1.1 ч. 2 ст. 1, когда решил добавить ст. 217.1 КАС РФ.

Также, по нашему мнению, более правильно было бы и соблюдение единообразия в наименования п. 4 и 5 ч. 2 ст. 1 (споры с квалификационной и Высшей экзаменационной коллегией судей) и главы 23 «Производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации» КАС РФ.

Следующим интересным моментом изложения положений КАС РФ является его глава 22.

Так, указанная глава, дословно согласно наименованию регулирует «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению». Из содержания наименования этой главы, а также содержащихся в ней статей, видно, что речь идет об оспаривании именно решений, действий (бездействия).

Однако, в п. 2 ст. 21 КАС РФ говорится о подсудности Верховному Суду РФ дел об оспаривании ненормативных актов. Аналогичное упоминание о ненормативных актах дается и в п. 6 и 7 ч. 1 ст. 333.19 Ч. 2 Налогового кодекса РФ ^[6]. Таким образом, получается, что возможно обжалование ненормативных актов, однако не ясно, осуществлять ли это в рамках 22-й главы КАС или какой-то иной главы, а также каково должна быть требование в просительной части – признать незаконным или недействительным, как это предусматривается в главе 24 АПК РФ ^[7], где есть четкое разделение указанных понятий.

Вопрос осложняется еще и тем, что в связи с принятием КАС РФ и Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» ^[8] было отменено Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ^[9], которым давалось хоть какое-то разъяснение относительно того, что есть решение, действия (бездействие).

Справедливости ради необходимо отметить, что хотя ст. 124 КАС РФ также не содержит термина «ненормативный акт» и требования относительно него, однако ч. 2 указанной статьи оставляет перечень открытым, а, следовательно, не препятствует возможности обжалования такого акта.

Указанное подтверждается также и имеющимся судебным решением по аналогичному делу. Так, решением Октябрьского районного суда г. Краснодара по административному исковому заявлению гр-на Мусаэляна Г.Г. к Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края о признании недействительным ненормативного акта был признан недействительным акт проверки № 62 от 06.07.2010 года ^[10]. Указанное решение было оставлено без изменения всеми инстанциями, доводы административного ответчика об отсутствии в КАС РФ возможности признания недействительным ненормативного акта – оставлены без внимания.

Видится все же, что с точки зрения юридической техники было бы верным или изложить соответствующие статьи КАС РФ по аналогии с АПК РФ (для унификации), или же убрать данную процедуру (возможность признания ненормативного акта недействительным) в принципе, заменив исключительно процедурой признания решения незаконным.

Еще одно положение КАС РФ, которое также вызывает критику с точки зрения юридической техники, это нормы об апелляционном обжаловании по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

Так, согласно ст. 296 КАС РФ предусматриваются суды, рассматривающие апелляционные жалобы, представления. При этом, там указывается, что на решения судов субъектов РФ апелляционные жалобы рассматривает Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Каких-либо исключений в этой статье не содержится.

Однако, в ст. 249 КАС РФ указывается, что апелляционные жалобы представления на решение суда по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, в том числе по административному делу об оспаривании решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, а также по административному делу об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии рассматриваются апелляционной инстанцией верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда - на решения соответственно верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, окружных (флотских) военных судов.

По нашему мнению, такое изложение в разных статьях КАС РФ, излишне вводит в заблуждение и затрудняет работу юристов, обязывая их искать исключение по всему кодексу, нежели обратиться к одной статье, как, например, это имеет место в ст. 298 КАС РФ «Срок подачи апелляционной жалобы, представления», где в части 1-й указан общий срок, а в ч. 2-6 – специальные сроки.

Так же небезупречным, по нашему мнению, является и изложение ч. 2 ст. 319 КАС РФ, предусматривающей суды, рассматривающие кассационные жалобы. Достаточно сложная формулировка п. 1 и п. 3 ч. 2 указанной статьи создает препятствие в определении суда, в который нужно подавать кассационную жалобу на апелляционное определение суда субъекта РФ – то ли в президиум указанного суда, то ли в Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Возможно, отчасти, такая сложность изложения объясняется необходимостью наличия представителя по таким делам с высшим юридическим образованием. Однако, видится все же, что закон должен быть понятен всем (по крайней мере в части того, куда обжаловать неправосудный судебный акт).

Указанные замечания к положениям КАС РФ являются техническими и не влияют принципиально на все содержание кодекса. Объясняются скорее всего большим количеством лиц, принимавших участие в подготовке текста кодекса, а также обсуждении и внесении правок в текст со стороны различных лиц (в том числе депутатов), которые часто не носят системный характер. Однако, видится все же, что более тщательное внимание к юридической технике при подготовке и написании текста кодекса влияет на общее качество нормативного акта и количество последующих изменений в него.