Реализация принципов государственного контроля (надзора) в контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

Никонова Юлия Шарифулловна Преподаватель, кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел, Уральский юридический институ Министерства внутренних дел России 620146, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66 Nikonova Yuliya Sharifullovna Department of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Bodies at Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620146, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 uliy-nikonova@mail.ru

Концентрируя в себе интересы общества, бизнеса и государства, принципы государственного контроля (надзора) определяют основные положения и фундаментальные идеи, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного контроля (надзора), то есть, пронизывая всю систему государственного контроля (надзора), принципы составляют ее идеологическую основу.

Для должностных лиц контрольно-надзорных органов принципы государственного контроля (надзора) являются правовыми ориентирами, предписывая требование действовать в определенном направлении определенным образом. В контрольно-надзорной деятельности принципы имеют ключевое значение, поскольку их реализация обеспечивает защиту прав и свобод подконтрольных субъектов.

Принципы государственного контроля (надзора) условно можно разделить на общие и специализированные. К общим принципам относятся такие универсальные принципы как законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности, уважение и соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности, гласное осуществление контрольной деятельности, презумпция невиновности и др. Такие принципы раскрывают содержательную и социально-правовую направленность государственного контроля (надзора).

Специализированные принципы раскрывают организационную и технологическую сторону контрольного процесса. Их перечень закреплен в основополагающем законе о государственном контроле (надзоре) ^{[1, ст. 3]}. Закрепление в нормах права делает принципы государственного контроля (надзора) общеобязательным требованием для всех участников контрольного процесса.

Остановимся на рассмотрении специализированных принципов государственного контроля (надзора), что позволит раскрыть их практический правоприменительный потенциал, увидеть динамику их развития, а также сделать вывод об их приоритетности, актуальности и эффективности.

Статья 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» включает десять принципов государственного контроля (надзора).

Первым принципом указан принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Общий смысл уведомительного порядка предпринимательской деятельности заключается в исключении получения разрешений и согласий от разного рода государственных органов, с целью снятия большей части бюрократических барьеров на этапе начала собственного бизнеса, чтобы облегчить начало предпринимательской деятельности.

На наш взгляд, преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности не отражает каких-либо фундаментальных идей, на основании которых строится система государственного контроля (надзора), поэтому вряд ли можно говорить о нем, как о принципе государственного контроля (надзора). Уведомительный порядок, как нам представляется, это форма регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности при начале ее осуществления, выражающаяся в действиях юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по предоставлению в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти уведомлений о начале своей деятельности, выполняемых по определенной процедуре ^[3]. Такая процедура позволяет упорядочить и упростить контрольный процесс на стадии вхождения предпринимателей на рынок.

Указание на уведомительный порядок как на одну из форм регулирования, содержалось в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р ^[5]. Концепцией отмечалось, что если для допуска предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности не требуется жесткий механизм государственного регулирования как лицензирование, необходимо перейти к иным формам регулирования. В частности, для снижения излишних административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие отдельных видов предпринимательства, возможен переход к уведомительному порядку получения права осуществления предпринимательской деятельности с сохранением государственного контроля (надзора) за соблюдением требований в процессе осуществления такой деятельности ^{[5, р. IV]}.

А вот в основу уведомительного порядка положен принцип добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности подразумевает, что предприниматель знаком со всеми обязательными требованиями, предъявляемыми к его виду деятельности, и обеспечил их выполнение.

О том, что преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности не реализуется как принцип, свидетельствует и судебная практика. Ее изучение позволило выявить единичные случаи препятствования со стороны органов государственного контроля в реализации уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности, путем отказа в регистрации уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности ^[22], однако системной закономерности такого препятствования не сформировалось. Напротив, создание упрощенной модели начала бизнеса привели к злоупотреблениям со стороны предпринимателей. В большинстве своем судебная практика по реализации уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности состоит из дел о нарушении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности ^{[8, 9]}, то есть о нарушении процедурных требований.

В качестве второго принципа назван принцип презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Закрепление данного принципа устанавливает важную гарантию защиты прав предпринимателей от неправомерных притязаний должностных лиц контрольно-надзорных органов. Предполагая заведомо добросовестное поведение субъектов предпринимательства, закон, тем самым, ставит защиту их прав в зависимость от того, насколько добросовестно осуществлялись эти права. При оценке правового поведения предпринимателя презумпция добросовестности предполагает, что любое нарушение закона, выявленное в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий, должно быть объективно доказано и подтверждено фактами. При этом обязанность доказывания обстоятельств совершенного нарушения возлагается на орган государственного контроля (надзора).

Реализация данного принципа на практике свидетельствует о его нарушении как со стороны должностных лиц контрольно-надзорных органов, так и субъектов предпринимательства.

С одной стороны, должностные лица контрольно-надзорных органов при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, оценивая поведение предпринимателей, исходят из заведомо противоположной презумпции добросовестности, предполагая его в качестве неправомерного. Так, в судебной практике имеются примеры, когда должностные лица контрольно-надзорных органов выносят в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предписания об устранении нарушений обязательных требований, когда проверка фактически не проводилась, и доказательства таких нарушений отсутствовали ^[35]. Имеются примеры, когда контрольно-надзорные органы инициируют проведение внеплановой проверки при отсутствии оснований для ее проведения. Основываясь на рассматриваемом принципе, прокуроры отказывают в согласовании проведения внеплановых проверок. Суды решения прокуроров об отказе в согласовании проведения внеплановой проверки деятельности предпринимателя признают законными ^{[18, 20]}.

С другой стороны, встречаются случаи недобросовестного поведения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Подконтрольные субъекты при осуществлении своей деятельности препятствуют законной деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора): отказываются выполнять законные требования должностных лиц контрольно-надзорных органов в обеспечении доступа в помещение организации для проведения внеплановой выездной проверки на предмет выполнения ранее выданного предписания ^[19], не обеспечивают присутствие уполномоченных представителей юридического лица для проведения проверки, уклоняясь от ее проведения ^[10], не выполняют требования о предоставлении документов, необходимых для достижения целей проверки ^[15,17].

Встречающиеся с судебной практике случаи недобросовестного поведения хозяйствующих субъектов не позволяют полагаться на их честный и сознательный подход к делу. Системой государственного контроля (надзора) должны быть обеспечены стимулы к добросовестному ведению бизнеса и добровольному соблюдению обязательных требований, позволяющие минимизировать потенциальную выгоду от нарушения обязательных требований и защитить интересы добросовестных лиц, соблюдающих обязательные требования. Соблюдение обязательных требований должно достигаться при помощи создания максимальной прозрачности контрольно-надзорной деятельности, что входит в содержание следующего принципа.

Третий принцип - принцип открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), компетенции и контрольных функциях органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц. Данный принцип адресован в первую очередь органам и должностным лицам, осуществляющим контроль. Принцип выражается в обязанности уполномоченного контрольного органа в систематизации и доведения до сведения подконтрольных лиц всего массива требований нормативных правовых актов, содержащих информацию о соблюдении обязательных требований, чтобы проверяемые требования законодательства стали максимально понятны подконтрольным субъектам. Для этого органы государственного контроля (надзора) на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» обязаны размещать перечень обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), прозрачную практику их применения, а также осуществлять информирование подконтрольных субъектов посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации и иными способами. Тем самым должна обеспечиваться доступность обязательных требований, их системное и исчерпывающее изложение, единство и непротиворечивость правоприменительной практики.

Кроме того, контрольно-надзорные органы должны обеспечить открытость своей деятельности путем информирования подконтрольных субъектов о своей компетенции и функциях, а также об организации и осуществлении государственного контроля (надзора). Владея такой информацией, юридические лица и индивидуальный предприниматели смогут понять, как осуществляется государственный контроль (надзора) и как они должны действовать в той или иной ситуации. Таким образом, максимальное информирование органами государственного контроля (надзора) создает условия для соблюдения обязательных требований.

Реализация указанного принципа связана с нарушениями прав поднадзорных субъектов, таких, как проведение проверки с нарушением требования о заблаговременном направлении извещения (уведомлении) проверяемого лица до проведения проверки о предстоящих в отношении него соответствующих контрольных (надзорных) мероприятиях ^{[24, 25, 28, 30]}, проведение проверки при отсутствии распоряжения о ее проведении, что является грубым нарушением порядка проведения такой проверки, а также нарушает права и законные интересы заявителя, введение в заблуждение проверяемого относительно результатов проверенной проверки – нарушения, зафиксированные в акте, противоречат выводам, изложенным в предписании ^{[34, 36]}.

Несоблюдение требований данного принципа, а именно – не предоставление информации юридическому лицу об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок, свидетельствуют об отсутствии намерения проверяющего лица осуществить полную, всестороннюю и объективную оценку проведенных мероприятий ^[33], тем самым лишают подконтрольного возможности устранить выявленные нарушения, защитить свои права путем оспаривания решения органа государственной власти в административном и судебном порядке.

Четвертый принцип акцентирован на проведении проверок именно в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц. То есть, процедура проведения контрольных мероприятий должна осуществляться уполномоченными на то должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в пределах установленной компетенции указанных органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц.

Полномочия органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц определяются Положением о соответствующем органе государственного контроля (надзора).

Наличие полномочий органа подразумевает еще и наличие оснований для их применения. Так, если орган имеет право на проведение внеплановой проверки, то должны быть и основания для ее проведения, к примеру, заявление гражданина. В противном случае, отсутствие правовых основании для проведения внеплановой проверки влечет за собой отсутствие полномочий на вынесение предписания по результатам такой проверки ^{[12, 13]}.

В содержании пятого принципа отражен запрет на проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Речь о недопустимости проведения в отношении одного проверяемого субъекта несколькими проверяющими субъектами проверок, имеющих в качестве своего предмета один и тот же круг вопросов. Иными словами, принцип устанавливает прямой запрет на проведение дублирующего контроля в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же проверяемого субъекта, что позволяет исключить возможность злоупотребления в сфере государственного контроля (надзора). В целях реализации данного принципа органы государственного контроля (надзора) взаимодействуют друг с другом по вопросам координации своей деятельности, проводят совместные проверки, в ходе которых каждый орган государственного контроля (надзора) осуществляет проверку по своему узкому кругу вопросов, исключая дублирование и пересечение полномочий.

Анализ судебной практики показывает, что два последних принципа суды рассматривают во взаимосвязи, когда реализация контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых без соответствующих полномочий органа государственного контроля (надзора), его должностных лиц, приводит к проведению в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) (уполномоченными и не уполномоченными), проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, что недопустимо.

Примерами нарушений данных принципов служат судебные решения о признании недействительным приказа контрольно-надзорного органа о проведении проверки ^{[27, 31]}, о признании результатов проверок незаконными и, как следствие, признание предписаний, выданных по результатам таких проверок, недействительными ^{[11, 26, 32, 37]}.

В свою очередь, юридические лица и индивидуальные предприниматели не лишены права отстаивать свои интересы. Ссылаясь на данные принципы, подконтрольные субъекты имеют возможность защитить себя от повторного проведения контроля. В судебной практике имеются примеры, когда предприниматель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ^[2], так как отказал должностному лицу контролирующего органа в доступе на объект для осуществления мероприятий по надзору. Данное производство было прекращено, суд указал, что проверки одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в целях контроля исполнения одних и тех же обязательных требований, недопустимы. В рассматриваемом случае проверка соблюдения учреждением законодательства уже была проведена другим органом по контролю. Повторная проверка одних и тех же обязательных требований фактически дублирует контрольные полномочия органа, проводившего проверку ^[14].

Шестым указан принцип недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данный принцип относится к тем принципам, которые фактически налагают запрет на определенные ситуации. В данном случае запрашивание органами государственного контроля (надзора) от граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сведений, имеющихся в распоряжении органов государственной власти, а также содержащихся в государственных информационных системах, реестрах и регистрах, не допускается. Предприниматели, таким образом, освобождаются от предоставления ненужной информации или предоставления необходимой информации дважды.

Судебная практика о нарушении требований указанного принципа небогата. Так, отменяя решение суда первой инстанции, областной суд указал, что при принятии решения суд не проверил, были ранее истребованы эти же документы перед проведением плановой проверки, по результатам которой было вынесено предписание, а также была ли необходимость у должностных лиц запрашивать копии этих же документов у проверяемого, а не непосредственно из тех органов государственной власти, местного самоуправления, которые выдали их проверяемому ^[16].

Седьмой принцип – принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора). Органы государственного контроля (надзора) несут ответственность за нарушение действующего законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора), что предусмотрено статьей 19.6.1 КоАП РФ. К слову сказать, это единственный состав административного правонарушения, предусматривающий ответственность для должностных лиц органов государственного контроля (надзора).

Принцип призван оказать сдерживающее воздействие на должностных лиц контрольно-надзорных органов от совершения правонарушений при исполнении служебных обязанностей. Несмотря на это, по данным судебной практики, должностные лица контрольно-надзорных органов допускают несоблюдение законодательства о государственном контроле (надзоре). Прослеживается тенденция к увеличению нарушений со стороны должностных органов государственного контроля (надзора). Так, в 2015 году по статье 19.6.1 КоАП РФ было рассмотрено 1489 дел, подвергнуто наказанию 1091 должностное лицо, в 2016 году рассмотрено 1609 дел, подвергнуто наказанию 1149 должностных лиц, а в 2017 году рассмотрено 1675 дел, подвергнуто наказанию 1271 должностное лицо ^[38]. При этом следует учесть, что в количество должностных лиц, подвергнутых административному наказанию, не входят сотрудники органов внутренних дел и другие должностные лица контрольно-надзорных органов, которые в соответствии с частью 1 статьи 2.5 КоАП РФ не подлежат привлечению к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 19.6.1 КоАП РФ.

Восьмым принципом назван принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю. Данный принцип взаимосвязан со следующим девятым принципом, согласно которому финансирование производится за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), в том числе мероприятий по контролю. Примером нарушения данного принципа могут служить единичные случаи в судебной практике, когда контрольно-надзорные органы допускали предъявление требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям о возмещении расходов, связанных с проведением мероприятий по контролю ^{[21, 23]}.

Десятым принципом назван принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ. Этот принцип основан на позициях конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности.

Анализ судебной практики показывает, что данный принцип, так же как принцип о недопустимости проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, рассматривается во взаимосвязи с принципом о проведении проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц. Так, суд признал предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, выданное Региональной службой недействительным (незаконным), пришел к выводу, что предписание нарушает права и законные интересы юридического лица и не соответствует нормам действующего законодательства, поскольку издано за рамками полномочий государственного органа ^[29].

Таким образом, рассмотрение практической апробации действующих принципов государственного контроля (надзора) позволяет сделать выводы о том, как реализуются принципы на практике, насколько они эффективны и актуальны, в каких ситуациях они срабатывают, а в каких остаются на уровне идей.

Действующая в настоящее время система принципов демонстрирует, как некоторые принципы выработали свой потенциал, в связи с тем, что закрепленный принципом идеальный образ правовой действительности сформирован, промежуточная цель достигнута. О таких принципах можно сказать, что они эффективно реализовали себя, то есть скорректировали тем самым проблемную ситуацию, привели ее к желаемому качественному состоянию.

Так, принцип недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, для начала осуществления предпринимательской деятельности позволил сформировать положительную устойчивую практику, когда должностные лица контрольно-надзорных органов для получения необходимых сведений обращаются к ведомственным ресурсам без привлечения предпринимателей и нарушения их прав.

Положительным является так же отсутствие случаев препятствования со стороны органов государственного контроля (надзора) в реализации уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности, путем отказа в регистрации уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности. Прекратилось взимание платы за проведение мероприятий по контролю с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Нарушений требований указанных принципов с 2014 года в судебной практике не наблюдается, то есть идеи, заложенные в принципах, реализовались на практике, намеченная цель достигнута. Удалось оградить предпринимателей от необоснованных притязаний со стороны контрольно-надзорных органов и их должностных лиц. Все это свидетельствует о том, что необходимости закрепления таких положений в качестве принципов в настоящее время не имеется.

К сожалению, не все принципы государственного контроля (надзора) реализуются с устойчивым положительным результатом. Реалиями современной действительности является предвзятое отношение должностных лиц контрольно-надзорных органов к поднадзорным субъектам с позиции заведомо противоположной презумпции добросовестности, проведение проверок с нарушением принципа открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), проведение проверок должностными лицами контрольно-надзорных органов при отсутствии соответствующих полномочий. Эти принципы пока не дали положительной динамики. Говорить о том, что они положительно реализовались на практике, можно будет только тогда, когда в судебной практике будут отсутствовать примеры нарушения таких принципов.

Очевидно, что действующая система принципов государственного контроля (надзора) требует дальнейшего совершенствования. Формирование новой системы принципов государственного контроля (надзора), на наш взгляд, должно быть обусловлено идеальным образом системы государственного контроля (надзора), который закреплен в Концепции проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанной специалистами Минэкономразвития России ^[7] и Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы ^[6].

Концепции кардинально изменили вектор развития системы государственного контроля (надзора), определив новые приоритеты, направленные на смену идеологии в системе государственного контроля (надзора). Построение новой модели предполагается через масштабное реформирование контрольно-надзорной деятельности, реализуемое в формате приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности», имеющей восемь приоритетных проектов ^[4]. Такими приоритетными проектами Программы являются: внедрение системы комплексной профилактики, внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и др.

Система идей и представлений, закрепленных в Концепциях, отражают желаемое состояние контрольно-надзорной деятельности в действительности, в которой определен баланс интересов государства, бизнеса и потребителей, реализуются цели и задачи государственного контроля (надзора).

Закрепление таких идей и представлений в качестве основных принципов государственного контроля (надзора) позволит трансформировать их в систему убеждений субъектов государственного контроля (надзора), предрасположив указанных субъектов к действиям, нацеленным на достижение конечных целей государственного контроля (надзора). Практическая реализация принципов изменит взаимоотношения контрольно-надзорных органов с подконтрольными субъектами, представители бизнеса смогут чувствовать себя уверенно и спокойно работать, и вместе с тем, контрольно-надзорные органы будут выполнять свои функции в интересах людей.