Проблемы учреждения и становления института податных инспекторов в России в конце XIX в.

После поражения в Крымской войне (1853-1856 гг.) М. Х. Рейтерн, назначенный министром финансов, приложил много сил чтобы преодолеть тяжелый экономический кризис и стабилизировать финансовое положение в стране. Поэтому когда встал вопрос об участие России в войне на Балканах он категорически выступил против. Армия уже в начале 1870-х годов лежала тяжелым бременем на финансах Российской империи. На военные расходы приходилась треть государственного бюджета. Рейтерн всячески пытался сократить эти расходы. Он отчаянно доказывал императору опасность вступления России в войну с Турцией в том момент, когда запущенные в России реформы требовали больших средств. Кроме того он считал, что война приведет к развалу финансовой системы России, к свертыванию реформ и в конечном счете провалу планов политической модернизации ^{[15, 222-223]}.Бесспорные доводы Рейтерна вызывали у Александр II лишь раздражение и в 1876 г. Россия вступила в войну. После ее завершения в 1878 г. Рейтерн, ссылаясь на катастрофическое состояние финансов и падение рубля, подал прошение об отставке ^{[15, 252]}. Плоды его многолетних усилий по финансовому оздоровлению экономики в значительной мере были утрачены. В. Л. Степанов отмечал, что «колоссальные военные расходы и массовый выпуск необеспеченных кредитных билетов вновь поставил российские финансы на грань катастрофы» ^{[24, 175]}. Кроме того наступившая после 1 марта 1881 г. реакция также негативно отразилась на финансовом состоянии страны.

В этих условиях Н. Х. Бунге, возглавив в июне 1881 г.Министерство финансов, приступ к преобразованиям в сфере налогообложения. В одном из первых своих докладов императору Н. Х. Бунге представил развернутую программу практических действий:«Внимательное изучение слабых сторон нашего хозяйственного строя указывает на необходимость обеспечить правильный рост промышленности достаточным для нее покровительством: укрепить кредитные учреждения на началах, проверенных опытом, способствуя при том удешевлению кредита, усилить в интересах народа и государства доходность железнодорожных предприятий, установить над ними надлежащий контроль, упрочить кредитное, денежное обращение совокупностью направленных к достижению этой цели постепенно проводимых мер, ввести преобразования в системе налогов, сообразные со строгой справедливостью и обещающие приращение доходов без обременения плательщиков податей, наконец, восстановить превышение доходов над расходами (без чего улучшение финансов не мыслимо) ограничением сверх сметных кредитов и соблюдением разумной бережливости во всех отраслях управления» ^{[12, 660]}.

Как видно из доклада, улучшение экономического и финансового положения государства Н. Х. Бунге связывал, в том числе, и с преобразованиями в сфере налогообложения.Первоочередной задачей он считал снижение налогового бремени для большинства населения России, представленное крестьянством, и широкое привлечение к обложению наиболее обеспеченных слоем общества.

Крестьяне, уже длительное время, задавленные тяжелыми налогами, более чем в два раза превышавшими доходность их наделов, только за счет промыслов едва сводили концы с концами. Недоимки крестьян зачастую достигали, а нередко и превышали, размер самого налога ^[1]. Правительство неоднократно было вынуждено снижать размеры платежей или полностью освобождать от них крестьян. Так в начале 1880-х годов было проведено вначале общее, а затем и специальное понижение крестьянских платежей для нечерноземной полосы ^{[20, 86-87]}. 28 декабря 1881 г. вышел закон, обязавший крестьян переходить на выкуп собственных наделом, при этом выкупные платежи были снижены более чем на четверть. В мае 1882 г. снижается размер подушной подати, принимается решение о постепенной ее отмене и в 1885 г., взимание подушной подати прекращается на всей территории российской империи ^{[27, 290]}.

Вызванные этими мерами потери бюджета, исчислявшиеся суммой в 100 млн. рублей ^{[21, 7]}, решено было возместить частично за счет повышения размеров уже существовавших налогов, а частично путем введения новых, которые взимались бы с доходов и имущества более обеспеченных классов общества. Правительство видело повсеместное повышение доходов владельцев сельскохозяйственных угодий, недвижимого имущества, ценных бумаг и решило использовать их для расширения налогооблагаемой базы. В 1882 г. был введен налог с наследства и дарение, в 1885 г. - дополнительный сбор с торговых и промышленных предприятий и налог на денежные капиталы, произошло повышение поземельного налога и налога на недвижимость в городах.

Однако эти меры не привели к значительному снижению налогового бремени на крестьян.Закон от 18 мая 1882 г. которым повышался размер поземельного налога, возрожденного в 1875 г., взимался на основе раскладочного принципа. Величина налога устанавливалась для каждой губернии и распределялась земской управой между отдельными владельцами земли. Поскольку власть в земских управах принадлежала дворянству, распределение поземельного налога осуществлялось неравномерно, чаще всего он падал на земли, принадлежащие крестьянам.

Несмотря на то, что крестьянские платежи не удалось существенно уменьшить, значение предпринятых шагов Н. Х. Бунге оценивалось его современниками высоко. Прежде всего, это было вызвано отменой подушиной подати, которая со времен Петра Великого составляла краеугольный камень финансовой системы России. Реформа устранила один из существеннейших пережитков феодализма в налоговой системе. При этом замена подушного принципа обложения раскладкой, пропорциональной платежным силам населения, обеспечила большее соответствие системы обложения крестьянского населения принципам капиталистической экономики ^{[25, 193]}.

Изменения, которые были внесены в систему налогообложения, сразу же высветили недостатки состава и состояния, местных финансово-податных учреждений, которые представляли казенные палаты, учрежденные еще в 1775 г. Екатериной II.

С начала XIX в. казенные палаты действовали как органы министерства финансов на местах. В их обязанности входили надзор и контроль за своевременным поступлением налогов и сборов в государственную казну. При этом подчеркивалось, что «казенной палате поручаются как узаконенные сборы, так и бдение, дабы с народа запрещенные собираемы не были» ^{[30, 190]}.Кроме того казенные палаты следили за финансовой дисциплиной других государственных органов и с этой целью для проведения ревизий могли требовать как от губернского правления, так и от других присутственных мест финансовые отчеты. Помимо этого, на казенные палаты возлагалась обязанность по финансированию государственных торгов, подрядов, заключению контрактов от имени государства ^{[31, 59]}.

В структуру и функции казенных палат неоднократно вносились изменения. В 1837 г. после реформы управления государственными крестьянами (реформа П. Д. Киселева) они стали местными органами двух министерств - финансов и государственных имуществ.К началу царствования Александра II (1855 г.) структура казенных палат включала пять отделений: ревизское, питейных сборов, казначейское, соляное и контрольное. Начавшиеся Великие реформы затронули и казенные палаты, с 1866 г. в их составе остались только два отделения - казначейское и ревизское.Проведенная финансовая реформа, автором которой был В. А. Татаринов, в начале осуществила преобразования в налогообложении производства и продажи алкогольной продукции, а затем реорганизовала систему государственного контроля. Следствием данных преобразований стало учреждение новых государственных органов акцизных управлений (губернских и окружных) и созданием на местах особых контрольных палат ^{[33, 17-18]}. Контроль в сфере оборота алкогольной продукции и контрольные функции в сфере финансов перешел к вновь созданным органам.

К началу 1880-х гг. казенные палаты сохранили смешанный характер бюрократического и коллегиального управления, установившийся еще в начале столетия. Общее присутствие возглавлял председатель - управляющий казенной палатой, а членами являлись, управляющие отделениями, советники, губернский казначей, губернский контролер и некоторое число асессоров ^{[4, 254]}. К этому времени казенные палаты подчинялись непосредственно только Министерству финансов и имели значение главного распорядителя по всем финансовым делам в губерниях. Казенные палаты осуществляли контроль за составлением ревизских сказок, перемещением лиц податных сословий из одного в другое, следили за содержанием окладных книг, составлением и рассылкой окладных листов по сбору земских сумм, за ассигнованием всякого рода расходов по губернскому и уездным казначействам, контролировали и проверяли всякого рода поступления в казначейства сумм и сборов ^{[26, 120]}.

В связи с изменением социального состава плательщиков, проведением в жизнь новых податных мер, введением новых налогов и новых способов их взимания стало ясно, что чиновники казенных палат с задачей их исчисления и взимания не смогут справиться. Их деятельность в сфере налогообложения носила практически канцелярский характер, как по исчислению сборов, так и по контролю за их взиманием. Надзор со стороны этого ведомства в сфере торговли и промышленности был весьма слаб и ограничивался одной проверкой в год, которую производили чиновники для особых поручений. Постоянный же контроль возлагался на волостных старшин и выборных торговых депутатов, которые в большей степени заботились о частных интересах торговцев и промышленников, чем о пополнении государственной казны. Уклонение от уплаты торговых пошлин носило массовый характер ^{[32, 24]}.

В 1885 г. при казенной палате было образовано губернское податное присутствие под председательством управляющего казенной палаты. Оно занималось налогообложением промышленных и торговых предприятий. Податного же аппарата как такового не было, и сбором налогов приходилось заниматься полиции, деятельность которой на этом поприще вызывала много нареканий. В своих воспоминаниях В. Ф. Джунковский писал: «По всей России издавна установился обычай, на основании коего взыскание всяких государственных и общественных сборов и налогов производилось чинами полиции, между тем закон обязывал такого рода платежи вносить в казначейство самим налогоплательщикам. Этот обычай имел и хорошие, и дурные стороны; несомненно, что взыскание сборов чинами полиции способствовало их успеху, но с другой стороны, крупные суммы, попадавшие на руки чинам полиции, являлись для них соблазном, и бывали случаи растраты и вторичного взыскания этих сумм с плательщиков, когда нельзя было доказать, что причитавшиеся деньги плательщиком были уплачены, а это всегда могло случиться, так как чины полиции выдавали плательщикам только простые расписки, иногда же и вовсе их не выдавали» ^{[9, 351-352]}.

Необходимость реформирования или же внесения серьезных изменений в структуру податных органов была очевидной для многих. Н. Х. Бунге предложил простое и быстрое решение проблемы: учредить при губернских казенных палатах институт податных инспекторов.

По замыслу министра финансов новые налоговые органы должны были стать, с одной стороны, не обременительными для казны, находившейся в тяжелом финансовом положении, с другой стороны, обеспечить эффективность будущих налоговых преобразований. Податным инспекторам, как чиновникам финансового ведомства близким к населению, представлялась возможность получать достоверные сведения об экономическом положении провинциального и сельского налогоплательщика, необходимые для решения текущих задач податного контроля. С ними Н. Х. Бунге связывал надежды на создание и развитие местных органов финансового управления и совершенствования системы исчисления и сбора налогов и главное всестороннего изучения податных возможностей населения. Последнюю задачу до него не ставил не один руководитель финансовых органов.

Н. Х. Бунге рассчитывал с созданием податной инспекции со временем преобразовать систему взимания государственных доходов, освободив от этой функции полицию. На это, по его расчетам, потребовалось бы не более трех лет. Кроме того, с учреждением института податных инспекторов появлялась возможность готовить кадры профессиональных финансистов, способных решать в дальнейшем любые задачи в сфере налогообложения.

30 апреля 1885 г. в Гатчине мнение Государственного Совета об учреждении должностей податных инспекторов было утверждено императором Александром III. Вслед за этим Министерство финансов запросило казенные палаты о количестве и размере проектируемых ими податных участков и о кандидатах на замещение вводимых должностей. Такие сведения были представлены из губерний в конце мая 1885 г. После этого последовали решения министра финансов о назначении первых податных инспекторов и к 11 июля было назначено 222 чиновника, которые стали первооткрывателями в деле осуществления финансовым ведомством податного контроля на местах ^{[21, 33]}.

Образовательный уровень первых податных инспекторов был невысоким. Лишь 100 инспекторов (45%) имели высшее образование, из них 66 окончили университет, а остальные либо лицеи, либо различные институты.Были и те, кто получил образование в духовной, медицинской и военной академиях.75 податных инспекторов (33%) имели среднее образование,47 чиновников (21%) получили начальное образовании, а 11 не учились в учебных заведениях вообще и получили домашнее воспитание ^{[21, 34]}.

Такое положение с образованием служащих государственных ведомств было характерным для того времени. Ведь образовательному уровню чиновников в России начали придавать значение лишь в начале XIX в. В 1803 и 1809 гг. вышли законы представлявшие преимущества по службе тем из них, кто имел высшие и среднее образование ^{[11, 134]}. Но развитие образовательных учреждений шло медленными темпам и выпуски учебных заведений были не большими. Кроме того не все руководители ведомств относились благосклонно к образованным чиновникам.

Одним из ревностных сторонников кадровой политики Николаем I, ратовавшего за привлечение на службу в министерства молодежи с высшим образованием был граф В. Н. Панин, возглавлявший министерство юстиции с 1840 по 1862 гг. ^{[8, 81]}.Для Панина образование было даже важнее социального происхождения. Он, как и Николаем I, считал, что образование развивает способность чиновника к повиновению.По мнению Панина, судьи должны были иметь университетское образование, поскольку «наука, развивая в этих людях любовь к правде, служит руководством, что они останутся и на службе верными долгу чести и гражданской своей обязанности»^{[28, 316]}.В 1849 г. Панин на заседаниях комитета Блудова выступил против отмены доступа в университеты для недворян и уп­разднению преимуществ, которыми пользовались выпускни­ки университетов в продвижении по службе. Он доказывал, что распространение образованности увеличило число чинов­ников, подготовленных к соответствующим должностям, и что прогресс в этой сфере достигнут благодаря особым привиле­гиям, закрепленным за выпускниками.По его словам, «чинов­ник необразованный, при одной опытности, не может быть истинно полезен». «Воспитанники университетов вообще от­личаются по службе основательными познаниями», да и вы­пускники гимназий внесли свой вклад в повышение уровня работы администрации. Вместо уничтожения привилегий для образованных, утверждал Панин, правительству следует потре­бовать, чтобы выпускники университетов оставались на службе в течение десяти лет, а гимназий - шести ^{[28, 317]}.

Но к 1856 г. стало очевидным, что достичь повышения образовательного уровня чиновничества путем представления льгот в чинопроизводстве не вполне удалось, поскольку сами эти льготы оказались неэффективны, да и ежегодный выпуск высших учебных заведений не закрывал образующиеся вакансии ^{[34, 178]}.

Создавая податную инспекцию Н. Х. Бунге вынужден был опереться на кадры, которые имели практический опыт работы в финансовой сфере, поэтому, на должности податных инспекторов прежде всего назначались сотрудники казенных палат, не всегда имевших высокий образовательный уровень.

Более требовательно к образовательному цензу чиновников финансового ведомства подойдет С. Ю. Витте став в 1892 г. министром финансов ^{[8, 111]}. Витте ценил профессионалов, он мог ошибаться в человеческих качествах, но практически никогда не ошибался в качествах профессиональных. «Излюбленный идеал С. Ю. Витте, - писал о нем А. Ф. Кони, - самодержавие, опирающееся на искусно подобранную бюрократию» ^{[10, 82]}. Образовательный уровень он считал определяющим для успешного решения практических задач в любой сфере человеческой деятельности. И организация подготовки кадров была, по его собственному признанию, делом которым он занимался «весьма ретиво и с большим удовольствием». Характерно в этом отношении то, как он осуществлял внедрение технического образования, направленного на подготовку кадров для промышленности, организовав сеть коммерческих школ, профессиональных училищ и специальных институтов. В начале он добился передачи в ведение Министерства финансов тех заведений, которые с 1881 г. находились в системе Министерства просвещения, привел в соответствие программы и деятельность средних специальных образовательных заведений с практическими нуждами страны. Затем добивался увеличения числа этих заведений и финансирования их из средств, как казны, так и предпринимателей. Создал в составе Департамента торговли и мануфактур отдел коммерческого образования, при содействии которого за пятилетие с 1890 г. были открыты 147 коммерческих училищ, классы торгового мореплавания. И, наконец, им были основаны три политехнических института – в Петербурге, Варшаве и Киеве ^{[18, 64]}.

Проанализировав кадровый состав Министерства финансов С. Ю. Витте в 1893 г. обратился к руководителям подразделений министерства указав на то, что на службу принимается значительное число лиц, не имеющих высшего образования, что отрицательно влияет на решение задач финансового управления, которые требуют прежде всего их правильной постановки, тщательной разработки и умелой группировки фактических данных.По его мнению, решить такие задачи можно было только опираясь на современные методы и приемы исследования, доступные как показывал практический опыт, уровню развития личности, достигаемому только при наличие высшего образования. С. Ю. Витте настойчиво рекомендовал принимать в дальнейшем на службу в Министерство финансов лиц только с высшим образованием. Исключение могло быть для сотрудников, имеющих среднее образование, которые долголетней работой в казенных палатах приобрели значительный опыт и специальные знания. В 1899 г. эта рекомендация министра приобрела силу закона в принятом Положении о податных инспекторах и их помощниках ^{[21, 34-35]}. В 1910 г. в податной инспекции свыше 85% чиновников имели высшее образование.

В законе о введении должностей податных инспекторов было определено, что по чинопроизводству они будут состоять в VI классе (коллежский советник), по пенсии во 2-й степени III разряда и по шитью на мундир в VI разряде. В 1897 г. когда была введена должность помощников податного инспектора, то по чинопроизводству она была отнесена к VIII классу (коллежский асессор).

Податные инспектора с высшим образованием через три года работы имели возможность получить орден Анны III степени, в то время как чиновники их служебного уровня других ведомств могли претендовать только лишь на орден Станислава III степени ^{[5, 12]}.Конечно же, это было возможно для опытных сотрудников. Молодежь, поступившая на службу после учебных заведений, должна была пройти более длительный путь к получению соответствующих наград.

Высочайше утвержденное мнении Государственного совета определило основные направления начального этапа деятельности податной инспекции. В соответствии с ним на податных инспекторов возлагалось:

«а) постоянное наблюдение за правильностью торговли в назначенных им участках;

б) участие в качестве чиновников казенных палат в генеральных поверках торговли;

в) председательствование в уездных податных присутствиях образуемых для раскладки дополнительного сбора с торговли и промыслов;

г) содействие казенным палатам по приведению в известность ценности и доходности недвижимых имуществ, как городских, так и уездных, подлежащих обложению в доход казны;

д) исполнение других обязанностей, которые будут возложены на сих лиц законом;

е) исполнение поручений казенных палат по другим предметам, сверх означенных в предшествующих пунктах» ^[2].

Таким образом в качестве главной цели для податных инспекторов было определение доходности подлежащего налогообложению имущества, промыслов и торговли, то есть как писал И. И. Янжул «приводить в ясность и упорядочивать сведения, касающиеся платежной способности промышленников и торговцев». Добросовестное исполнение податными инспекторами своих обязанностей должно было дать, по мнению И. И. Янжула, «более или менее точные материалы для суждения о прибыльности каждого торгового и промышленного предприятия и таким способом внести в раскладку новых сборов возможно большую равномерность и справедливость» ^{[35, 348]}.

Государственный совет также указал, что «подробные правила относительно порядка действия податных инспекторов по исполнению возложенных на них обязанностей определят в особой инструкции, которая имеет быть преподана министром финансов».

12 августа 1885 г. Н. Х. Бунге утвердил Наказ, в котором податным инспекторам были даны подробные разъяснения для руководства в повседневной работе и содержался перечень предметов ведения входивших в их компетенцию. Таким образом целевые установки Государственного совета трансформировались в конкретные задачи, решение которых позволяло осуществить намеченные преобразования в сфере податного контроля.

В соответствии с Наказом податным инспекторам вменялось в обязанность: следить за тем чтобы все земли, подлежащие обложению государственным поземельным налогом были привлечены к его уплате; проверять раскладочные ведомости по налогу с недвижимого имущества, составляемые общественными управлениями в городах, посадах и местечках; извещать казенную палату обо всех случаях безвозмездного перехода имуществ от одного хозяина к другому; информировать местного мирового судью о наследствах, подлежащих оплате пошлиною; собирать сведения о составе открывающихся наследств; наблюдать за тем, чтобы переход недвижимой собственности совершался с уплатой установленной крепостной пошлины; определять доходность и ценность различных земельных угодий; доставлять губернскому распорядительному комитету (в губерниях, где не введены земские учреждения, - Ю.П.) все сведения о землевладении, необходимые для равномерного распределения земских сборов ^[2]. Кроме того податные инспектора, должны были выполнять поручения, исходившие от Департамента окладных сборов, губернских казенных палат, губернских податных и по крестьянским делам присутствий. Направленность этих поручений носила в основном контрольный, оценочный характер, но нередко они выходили за рамки экономических проблем. Например, осуществляя контроль за торговлей, податные инспектора должны были следить не только за наличием у ее участников необходимых документов, но также и за участием в ней иностранных граждан, на которых налагались определенные ограничения ^[2].

Практическая реализация принятого решения о создании податной инспекции осуществлялась в губерниях достаточно оперативно. Казенные палаты получив Наказ министра финансов сразу же направили его податных инспекторов. В Смоленской губернии уже через неделю после утверждения министром Наказа был направлен в уезды податным инспекторам «для руководства при исполнении возложенных на Вас по закону обязанностей» ^[2].как говорилось в сопроводительном письме. Затем последовало указание министерства финансов дать податным инспекторам дополнительные разъяснения о порядке исполнения ими служебных обязанностей. И вновь казенные палаты отреагировали на них незамедлительно. Смоленская казенная палата такие разъяснения направила в уезды 31 августа 1885 г. В письме податным инспекторам губернии говорилось: «Ставлю непременной обязанностью принять к неукоснительному выполнению кроме законов, предписаний министра финансов, инструкций и Наказа господина министра финансов, еще и следующие мероприятия, указания и распоряжения мои» ^[2]. И далее следовало, что необходимо было сделать податным инспекторам для организации практической работы на местах. В частности податному инспектору 6 участка (Вяземский и Юхновский уезды) предписывалось в качестве базового города избрать Вязьму, как наиболее развитый в торговом и промышленном отношении и соответственно имеющий хорошую налоговую базу. Именно в этом городе иметь постоянную квартиру, которая одновременно становилась местом его работы и хранения документов ^[2]. В дальнейшем податным инспекторам стали выделять деньги для аренды квартир под служебные помещения. Но этих средств зачастую хватало только на помещения, мало приспособленные для работы. Например, управляющий Омской казенной палатой писал в Департамент окладных сборов, что «в г. Омске под канцелярии трех податных инспекторов имеется всего одно пригодное помещение, сдаваемое по контракту на 3 года за арендную плату в 2400 руб. в год без отопления, освещения и прочих хозяйственных расходов» ^[2].

Должность податного инспектора Государственным советом была установлена по статусу соответствующей уровню должностей городских или уездных учреждений ^{[5, 12]}. Были опасения, что в силу особого характера должности и непосредственного назначения податных инспекторов самим министром финансов, с их стороны может проявляться высокомерие и пренебрежение в отношениях к окружающим. Поэтому Министерство финансов и казенные палаты внимательно следило за формированием отношений податных инспекторов с местными органами исполнительной власти и самоуправления. Управляющий Смоленской казенной палаты, обращаясь к податным инспекторам губернии указывал: «вменяю Вам в непременную обязанность, в сношениях ваших с уездными учреждениями, не упускать из вида, что эти сношения должны всегда носить характер отношений равного к равному, и, вследствие этого, сопровождаться присущею им вежливостью, без примеси какой-либо начальственной прерогативы» ^[2].Однако эти опасения оказались напрасными и проблемы во взаимоотношениях податных инспекторов с уездными учреждениями и частнопрактикующими лицами, возникали совсем по другим причинам, независимым от податных инспекторов.

Возложение на податных инспекторов функции контроля за торговлей и промыслами привело к передача им полномочий чиновников по особым поручениям казенных палат. Это сразу же негативно отразилась на формировании отношений к податным инспекторам со стороны отдельной части населения и различных учреждений. Поскольку другие обязанности податных инспекторов не были четко прописаны в нормативных актах, то у населения и во многих учреждениях бытовало представление о них, как о чиновниках казенных палат, обязанных осуществлять только надзор за правильностью торговли в городах и уездах. Поэтому им пришлось столкнуться с серьезными проблемами при решении задач по привлечению недвижимого имущества населения к уплате казенных сборов. Нотариусы отказывали податным инспекторам в представлении сведений о покупных и залоговых ценах недвижимого имущества. Страховые общества не сообщали о размерах страховых оценок ^[2].

Так же не способствовало продуктивной совместной работе податных инспекторов с органами исполнительной власти, указание, исходившее от казенных палат, сообщать им о неправильных действиях местных учреждений и должностных лиц по распределению и взиманию сборов.

И, тем не менее, не взирая на слабые стороны правового обеспечения, податные инспекторы с первых шагов начали строить взаимоотношения с местными органами исполнительной власти, различными учреждениями и населением на доброжелательной и заинтересованной основе.

С первых дней делопроизводство было возложено на самих податных инспекторов. Отсутствие у многих практических навыков, а также быстрый рост оборота документов отрицательно сказывался на качестве этой работы.Регулярно проводимые казенными палатами проверки вскрывали серьезные недостатки в ведении делопроизводства. Постоянно имело место отступление от установленных форм ведения документации, документы подшивались в дела несоответствующие их содержанию, и часто после их исполнения не оставалось никаких следов в номенклатуре дел податного инспектора ^[2]. Это сегодня значительно усложняет работу в архивах.

Служебную переписку с уездными учреждениями податные инспектора вели с обязательным уведомлением казенных палат соответствующим рапортом на имя управляющего. С учреждениями губернского уровня контакты осуществлялись представлениями через казенные палаты ^[2].Для этих целей Министерство финансов снабдило податных инспекторов особыми печатями. Они были изготовлены по форме утвержденной для мест уездного управления - с малым орлом и горизонтальным шрифтом ^[2].

Характер работы податных инспекторов предусматривал многочисленные поездки по служебным делам в пределах обслуживаемых участков.Эти поездки оплачивались «разъездными деньгами», за которые необходимо было отчитываться по форме установленной казенными палатами. В отчет входили смета расходов аванса и ведомости затрат.В ведомостях податный инспектор указывал предмет расхода денежных средств, сумму и перечень документов, подтверждавший на какие цели был израсходован аванс. Так, например, в 1885 г. податный инспектор 6 участка Смоленской губернии титулярный советник С. Н. Сахаров получил по «авансовой ассигновке» 75 рублей разъездных. В представленном отчете он указал, что 48 рублей пошли на оплату «прогонных» за две лошади, преодолевших расстояние в 800 верст, из расчета 3 копеек за версту, в подтверждение он приложил четыре путевых журнала. Поездки по железной дороге, протяженностью в 400 верст, обошлись ему в 20 рублей, из расчета 2,5 копеек за версту. Расстояние, которое им было преодолено, подтверждалось 50 удостоверениями из волостных правлений и полицейских управлений о количестве верст от одного места до другого, в которых им производились «служебные действия». Остаток в 7 рублей податный инспектор сдал в казначейство ^[2].

Решение задач податного контроля, возложенных на податных инспекторов требовало соответствующих полномочий. Казенными палатами выдавались Открытые листы, которые представляли податным инспекторам право свободного входа «во все торговые и промышленные заведения и места, где производится торг или промысел, а также везде, где потребуется, при всяком случае безмездного перехода имуществ и при всякой поверке тех данных, которую предпримет податной инспектор и вообще для беспрепятственного, в пределах представленной ему по закону власти, присутствия и участия во всех случаях и делах, сопряженных с казенным интересом…» ^[2].Однако сотрудничать с податными инспекторами в деле защиты ими казенного интереса не торопились многие организации и частные предприниматели. Выше отмечалось, что податные инспектора испытывали трудности при получении информации от страховых обществ, нотариусов и других учреждений. Возникали проблемы и в связи с отсутствием форменной одежды, особенно при работе в сельской местности. В Новгородской губернии одного из инспекторов приехавшего в деревню в гражданской одежде не пустили в волостное правление, несмотря даже на наличие у него открытого листа ^{[16, 188]}.

С годами правительство все больше внимания уделяло податной инспекции, значение которой в его глазах росло. Свидетельством тому являлся рост затрат министерства финансов, направленных на расширение состава податной инспекции и введение должностей податных инспекторов на окраинах. Кроме того усложнялись задачи предлагаемые для решения новому органу.

Первоначально утвержденные штаты податных инспекторов в дальнейшем постоянно росли. Изменения в системе налогообложения, активно проводимые в 1880-1890 гг., вели к увеличению объема работы у податных инспекторов.Уже в 1888 г. Государственный совет высказал пожелание, чтобы каждый податной участок охватывал не более одного уезда. В связи с этим в губерниях началось разукрупнение податных участков и в 1893 г. этот процесс был завершен ^[2]. Поскольку никто специально податных инспекторов не готовил, вакансии замещались либо чиновниками казенных палат, либо выпускниками российских высших учебных заведений, которые предварительно, ненадолго, откомандировывались в казенные палаты ^[1]. В августе 1893 г. в Смоленскую казенную палату был направлен Овин Владимир Иванович, только что окончивший курс в Санкт-Петербургском университете. Как говорилось в сопроводительном документе «для дальнейшего назначения исполняющим обязанности податного инспектора Юхновского уезда» ^[2].

В 1892 году последовало первое увеличение состава податной инспекции на 111 новых должностей. Оно было связано с готовящимися изменениями порядка оценки недвижимых имуществ для земского налогообложения. На следующий год с ведением квартирного налога было учреждено еще 60 новых должностей податных инспекторов. С образованием участковых квартирных присутствий, податным инспекторам, как их председателям, впервые в законодательном порядке были выделены денежные средства в размере 126 000 руб. на канцелярские расходы. До этого податные инспектора получали ежегодно из средств выделяемых на расходы по взиманию дополнительного раскладочного сбора с торговых и промышленных заведений, лишь небольшие суммы на расходы по делопроизводству податных присутствий, председателями которых они также являлись ^{[21, 68]}.

По инициативе С. Ю. Витте законом от 6 января 1897 г. штатная численность податной инспекции была вновь увеличена и стала составлять 850 единиц. Этим же законом впервые были введены 150 должностей помощников податных инспекторов ^{[4, 183]}. К 1902 г. число податных инспекторов возросло до 1017 единиц ^{[4, 152]}. В 1914 г. были проведены последние штатные изменения в податной инспекции, введены 100 должностей младших помощников податных инспекторов. Распределение помощников осуществлялось неравномерно, с учетом экономического положения губерний и уездов. Как правило, помощники направлялись в наиболее проблемные для сбора налогов губернии и уезды. На помощников возлагалось исполнение тех же обязанностей, что и на их непосредственных начальников, за исключением заведования податными участками и председательствования в ряде присутствий. Младшие помощники податных инспекторов должны были производить проверку «правильности выборки промысловых свидетельств», собирать сведения, необходимые для обложения имуществ и лиц прямыми налогами, и выполнять отдельные поручения податных инспекторов ^{[4, 183]}.

При введении должностей податных инспекторов был устанавлен размер годовое денежное содержание, в законе говорилось «податным инспекторам присваивается содержание в размере одной тысячи пятисот рублей, из которых девятьсот рублей составляет жалование, а остальная часть распределяется на столовые и квартирные деньги, поровну». Министру финансов было представлено право увеличивать размер денежного содержания до 1800 руб. тем податным инспекторам, «деятельность которых он признает заслуживающей усиленного вознаграждения». При этом число податных инспекторов, получаемых повышенные оклады не должно было превышать 1/3 общего числа всех должностей.

В процессе служебной деятельности податные инспектора регулярно представлялись к государственным наградам и поощрялись материально.В свою очередь они сами возглавляя податные, квартирные и промысловые присутствия, направляли в казенную палату представления на поощрение и награждение выборных членов этих присутствий.Так в январе 1899 г., Смоленская казенная палата информировала уездного податного инспектора о награждении членов Вяземского городского по квартирному налогу присутствия почетного гражданина Барышева И. В. и купца 2-й гильдии Сабельникова Н. Н. серебряными медалями для ношения на Станиславской ленте, «за усердную и полезную деятельность» ^[2].

Награждение, выборных от населения, входивших в состав присутствий осуществлялось регулярно до начала первой мировая война. В последующие годы этот процесс начал сворачиваться, а 16 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о временном приостановлении награждения и производстве в чины по гражданским ведомствам ^[1].

Податные инспектора, как и сотрудники казенных палат, производились в чины в зависимости от выслуги лет. Первоначально для них был установлен предельный чин по должности коллежского советника, что соответствовало шестому классу номенклатуры гражданских чинов. Однако в дальнейшем, за долголетнюю и добросовестную службу, им стали присваивать чин статского советника. В марте 1917г. управляющий Курской казенной палатой представил к производству в очередной чин статского советника, как «выслужившего установленный срок на производство в следующий чин» податного инспектора Путивльского уезда Курской губернии, коллежского советника Леонида Архангельского ^[1].В ходатайстве направленном в Департамент окладных сборов, управляющий казенной палатой писал: «Представляя при сем краткий список о службе чинов Курской казенной палаты, выслуживших установленные сроки на производство в следующие чины и копию послужного списка, казенная палата имеет честь покорнейше просить ходатайства Департамента окладных сборов о производстве в чины за выслугу лет поименованных в списке лиц в виду отлично - усердной их службы» ^[1].

Прохождение службы чинами государственных учреждений отражалось в послужных списках, которые велись кадровыми подразделениями этих учреждений. Личные дела податных инспекторов находились в казенных палатах. Многие исследователи отмечали, что «информационный потенциал» такого источника как послужной список «чрезвычайно высок и далеко не исчерпан» ^{[19, 203]}. По форме и внутреннему содержанию послужные списки были одинаковыми для чиновников различных ведомств ^[2]. Послужные списки включали четырнадцать граф. В первых шести графах указывались личные сведения о чиновнике, его вероисповедании, знаках отличия и получаемом содержании. Здесь отражалось его происхождение, наличие имения у самого, родителей и у жены.В седьмой, восьмой и девятой графах были представлены сведения о воспитании и уровне образования, о дате поступления на службу и первом полученном чине, прослеживался служебный путь, отмечались особые отличия по службе и полученные награды. В десятой графе прослеживался боевой путь, участие в походах и в сражениях. В одиннадцатой графе шла речь о возможных наказаниям или взысканиям. В двенадцатой графе содержалась информация о проведенных отпусках, их продолжительности, отмечался срок возвращения из отпуска, а в случае просрочки причина и была ли она признана уважительной. Завершался послужной список сведениями о семейном положении чиновника и данными о жене и детях, с указанием их вероисповедания ^[2].

Для многих чиновников податной инспекции был характерен служебный путь, получивший отражение в послужном списке начальника 2-го отделения Курской казенной палаты коллежского советника Полубинского Федора Степановича. Свою карьеру он начал в августе 1899 г. в Витебской казенной палате сверхштатным чиновником по особым поручениям после окончания Казанской духовной академии и присвоения ему степени кандидата богословия. Здесь состоялось присвоение ему первого чина коллежского секретаря и назначение на должность столоначальника.4 марта 1900 г. распоряжением министра финансов Полубинский Ф. С. был назначен исполняющим обязанности помощника податного инспектора Нижне-Ломовского уезда Пензенской губернии, а в июле 1902 г. он стал податным инспектором этого участка. В сентября 1905 г. следует перевод его в той же должности на другой участок Пензенской губернии в Чембарский уезд.В начале 1916 г. его переводят в Курскую губернию и назначают начальником 2-го отделения Курской казенной палаты.

Первый чин Полубинскому Ф. С. был присвоен 16 августа 1899 г. и в дальнейшем все следующие чины присваивались с этой даты по истечении срока пребывания в очередном чине: в 1901 г. - титулярного советника, в 1904 г. – коллежского асессора, в 1908 г. - надворного советника и в 1912 г. - коллежского советника.

Полубинский Ф. С. неоднократно отмечался по службе и награждался орденами. 23 апреля 1907 г. «за отлично усердную службу и особые труды» он был награжден орденом Св. Анны 3 степени. В следующем году «Высочайшим приказом по гражданскому ведомству от 6 декабря 1908 г. № 82, Всемилостивейше пожалован за отличие в деле землеустройства орденом Св. Станислава 2 степени». 10 апреля 1916 г. был награжден орденом Св. Анны 2 степени за «отлично усердную службу и особые труды» ^[1].

Из послужного списка Ф. С. Полубинского видно, что ежегодные отпуска особенно в начальный период его служебной деятельности представлялись не часто, один раз в три, а то и в четыре года, да и то непродолжительные:

- в 1901 году с 23 сентября на 3 недели;

- в 1904 году с 16 января на 3 недели;

- в 1908 году с 29 августа на 7 дней;

- в 1909 году с 24 октября на 10 дней, с 16 декабря на 22 дня;

- в 1910 году с 15 марта на 1 месяц;

- в 1913 году с 1 августа на 2 месяца.

Годовое денежное содержание Ф. С. Полубинского к 1917 г. составляло 3000 руб. и складывалось из жалования в сумме 1200 рублей, столовых – 1200 рублей и квартирных денег в размере 600 руб.

Анализируя результаты реформы податной системы проведенной Н. Х. Бунге, которому именно в этом направлении деятельности как министру финансов по мнению его современников удалось достичь наибольших результатов, можно видеть, что учреждение института податных инспекторов было прозорливым решением. Введение должностей податных инспекторов не потребовало от казны больших материальных затрат. Организация же служебной деятельности в условиях совместной работы с казенными палатами позволила минимизировать время развертывания полноценной деятельности инспекторов. Несмотря на то, что Н. Х. Бунге пришлось встраивать новое учреждение в сложившуюся систему казенных палат, существовавшую уже сто лет, личное его активное участие в формировании этого института позволило придать его деятельности менее бюрократический характер, присущий самим казенным палатам и министерству финансов.

Предвидение Н. Х. Бунге и его сторонников оправдалось, учрежденная податная инспекция оказалась полезною, как для реформирования налоговой системы России в конце XIX–начале XX вв., так и для социально–экономической и общественной жизни страны, кроме того затраты на податных инспекторов окупились более полным поступлением торговых сборов ^{[7, 222]}. Установление постоянного налогового контроля за торговлей и промышленностью, а также борьба новых фискальных органов с попытками торговцев обойти закон уже на первых порах дала положительный результат. Если в 1884 г., накануне учреждения института податных инспекторов, торговых пошлин поступило 20 млн. 666 тыс. руб., то в 1888 г. эта сумма составила 25 млн. 142 тыс. руб. За три года предшествовавшие созданию податной инспекции (1882-1884 гг.) торговые пошлины составили 61 млн. 248 тыс. руб., а за трехлетие, следовавшее за учреждением податного надзора (1886-1888 гг.), сборы возросли до 72 млн. 243 тыс. руб. ^{[21, 48-49]}.