Понятие и сущность института общественного контроля в странах Латинской Америки

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук заместитель директора по научной работе Кубанского филиала Федерального государственного бюджетного научного учреждения "Федеральный научный центр пищевых систем им. В. М. Горбатова" Российской академии наук 350042, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Колхозная, д. 3 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Deputy Director for Scientific Work of the Kuban Branch of the Federal State Budgetary Scientific Institution 'V. M. Gorbatov Federal Scientific Center for Food Systems' of the Russian Academy of Sciences 3 Kolkhoznaya str., Krasnodar Territory, 350042, Russia niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент, зав. кафедрой; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor, Head of the Department; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University Stavropol str., 149, Krasnodar Territory, 350040, Russia niipgergo2029@mail.ru Другие публикации этого автора

Чешин Андрей Владимирович ORCID: 0009-0000-7572-3076 кандидат экономических наук доцент; факультет среднего профессионального образования; Орский гуманитарно-технологический институт (филиал); Оренбургский государственный университет 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Associate Professor; Faculty of Secondary Vocational Education; Orsk Institute of Humanities and Technology (branch); Orenburg State University 15A Mira Street, Orsk, Orenburg Region, 462419, Russia niipg2020@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Настоящее исследование базируется на междисциплинарной методологии, сочетающей инструментарий политической науки, социологии права и сравнительного институционального анализа. Теоретической рамкой выступает неоинституциональная теория, дополненная концепциями «горизонтальной подотчетности» Г. О’Доннелла ^{[32, с. 52-69]} и «социальной подотчетности» Э. Перуццотти и К. Смуловиц. ^{[5, с. 654-674; 17, с. 45-67]} В работе используется сравнительно-правовой метод для анализа конституционных и законодательных норм стран региона, историко-генетический метод для реконструкции семантической инверсии понятия «социальный контроль», а также метод кейс-стади для детального рассмотрения институциональных механизмов в Бразилии, Боливии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Аргентине и Перу. Эмпирическую базу составляют конституционные тексты, законы об участии граждан, аналитические отчеты международных организаций и базы данных LATINNO по инновациям в сфере участия.

Цель исследования - комплексный теоретико-правовой анализ понятия и сущности института общественного контроля в странах Латинской Америки, выявление его специфических характеристик в сравнении со смежными концептами и англосаксонскими моделями подотчетности.

Задачи исследования: а) провести анализ понятия общественный контроль в странах Латинской Америки, выявив его ключевые признаки, отграничив от смежных понятий социального контроля, гражданского контроля, народного контроля, обосновав, что в ряде стран региона используются и законодательно закреплены именно эти понятия; б) дать авторское определение общественного контроля применительно к специфике Латинской Америки; в) сравнить данное понятие с тем, как законодательство указанных стран определяет данное понятие; г) выявить сущность общественного контроля в странах Латинской Америки.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что в странах Латинской Америки сформировалась особая модель общественного контроля, отличная как от классической социологической концепции «социального контроля» (контроль государства над обществом), так и от англосаксонской модели «accountability». Данная модель характеризуется институциональной инверсией (контроль общества над государством), юридическим уполномочиванием гражданских структур, включением элементов соуправления и сочетанием формальных (советы, надзорные комитеты) и неформальных (протесты, медийные скандалы) механизмов. Предполагается, что степень институционализации и юридической силы общественного контроля коррелирует с историей авторитарного прошлого и характером демократического транзита в каждой конкретной стране.

Научная литература, посвященная проблематике общественного контроля в Латинской Америке, может быть разделена на несколько концептуальных направлений.

Первое направление представлено работами, заложившими теоретические основы анализа подотчетности в регионе. Ключевое значение имеют труды аргентинского политолога Гильермо О’Доннелла, который ввел в научный оборот понятие «горизонтальная подотчетность», понимаемое как система сдержек и противовесов между государственными институтами. ^{[2, с. 45-68]} О’Доннелл также разработал концепцию «делегативной демократии», ^{[32, с. 55-69]} указав на слабость институциональных механизмов контроля в пост-авторитарных режимах Латинской Америки. ^{[3, с. 112-126]}

Второе направление связано с развитием концепции «социальной подотчетности», которая восполняет теоретический пробел, связанный с негосударственными механизмами контроля. Фундаментальный труд Э. Перуццотти и К. Смуловиц «Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies» стал основой для понимания того, как гражданское общество и медиа могут активировать формальные институты контроля. Авторы вводят понятие «множественной активации» - стратегии одновременного использования юридических, медийных и протестных механизмов для достижения подотчетности. ^[1] Исследования К. Смуловиц на примере дела Блумберга в Аргентине показывают, как медийные скандалы и уличные протесты могут компенсировать неэффективность судебной системы.^{[5, с. 654-674]}

Третье направление посвящено феномену «социального контроля» как специфически латиноамериканской концепции. Ряд работ демонстрирует, что в Бразилии и Боливии произошла семантическая инверсия данного термина: из обозначения репрессивного контроля государства над обществом (в период диктатур) он превратился в обозначение контроля общества над государством. Так, в Бразилии, как отмечает Дж. Рич, «значение термина было радикально изменено за последние четыре десятилетия в сторону демократизации». ^{[15, с. 55-69]} Хотя ряд авторов, например, Дж. Петрас и Г. Вельтмаер, напротив, считают, что социальный контроль в Бразилии и Боливии фикция, прикрывающая популистской риторикой всевластие органов публичной власти. ^[41] Конституционная поправка №71 от 2012 года конституировала «социальный контроль», который стал пониматься как участие в формулировании, мониторинге и оценке публичной политики. ^[37]

Четвертое направление включает сравнительные исследования институтов участия. Л. Авритцер и Б. де Соуза Сантос анализируют практику партисипативного бюджетирования и управляющих советов в Бразилии, показывая, как эти институты трансформируют отношения между государством и гражданским обществом. ^{[6; 7, с. 41-65; 8, с. 7-62]} Работы Гурзы Лавалле и Бароне документируют беспрецедентный масштаб институционализации социального контроля в Бразилии - более 60 000 муниципальных советов в более чем 40 секторах политики. ^{[13; 14, с. 45-82]}

Пятое направление - исследования «гражданского надзора» в странах Андского региона. ^{[23, с. 23-44]} Материалы LATINNO и законодательные акты Колумбии (Закон 850 от 2003 года) и Эквадора (Органический закон об участии 2010 года) описывают механизмы, позволяющие гражданам осуществлять технический, административный и финансовый мониторинг государственных программ. ^[34]

Анализ литературы показывает, что, несмотря на значительный объем исследований, остается нерешенной проблема интеграции различных концептуальных подходов (социальный контроль, гражданский надзор, социальная подотчетность) в единую теоретическую рамку применительно к латиноамериканской специфике. Настоящая работа призвана восполнить этот пробел.

Основной текст.

Понимание современного состояния общественного контроля в Латинской Америке невозможно без обращения к трем ключевым историческим факторам: наследию авторитарных режимов; характеру демократических переходов; волнам институциональных инноваций.

В 1960-1980-е годы большая часть региона была покрыта военными диктатурами (Бразилия 1964-1985, Аргентина 1976-1983, Чили 1973-1990, Уругвай 1973-1985). В этот период термин «социальный контроль» имел значение, прямо противоположное современному: он означал контроль государства над обществом, включая наблюдение, полицейские меры и дисциплинирование «опасных классов». Это значение коррелировало с классической социологической традицией (от Грамши до Фуко), где социальный контроль - это механизм воспроизводства господства.

Переход к демократии в 1980-1990-х годах породил двойной вызов. С одной стороны, новые правительства должны были восстановить институты горизонтальной подотчетности - независимые суды, эффективные законодательные органы, автономные аудиторские агентства. С другой - активисты гражданского общества, сопротивлявшиеся диктатурам, потребовали не просто формальной демократии, а углубления участия. Именно тогда смысл «социального контроля» начал инвертироваться: от контроля государства над обществом к контролю общества над государством.

Конституции, принятые после падения диктатур, закрепили права народа на участие в управлении государством и контроле за механизмом публичной власти. Бразильская Конституция 1988 года («Гражданская конституция») обязала государство внедрять социальное участие в управление социальной политикой. Колумбийская Конституция 1991 года установила гражданский надзор (как фундаментальное право. Эквадорская Конституция 2008 года создала Совет гражданского участия и социального контроля (CPCCS). Наиболее радикальной стала Боливийская Конституция 2009 года, объявившая социальный контроль «четвертой властью» наряду с исполнительной, законодательной и судебной.

Приход к власти левых правительств (Лула в Бразилии 2002, Киршнер в Аргентине 2003, Моралеса в Боливии 2005, Корреа в Эквадоре 2007, Бачелета в Чили 2006 и 2014) создал политическую среду, благоприятную для институтов участия. Однако, как отмечает ряд исследователей, этот период также выявил риски: правительства иногда использовали механизмы участия для ослабления парламентов и судов, что породило дискуссию о «плебисцитарных» тенденциях. ^{[21, с. 89-106; 22, с. 78-95; 23, с. 23-44; 26, с. 123-148; 28, с. 195-214; 29, с. 97-122; 30, с. 149-170]}

Последующий «правый поворот» (Болсонару в Бразилии 2018, Макри в Аргентине 2015, Пиньера в Чили 2010 и 2018, Дуке в Колумбии 2018) привел к атакам на институты социального контроля. Указ Болсонару 2019 года попытался ликвидировать все органы социального участия на федеральном уровне, но был частично заблокирован Верховным судом, что продемонстрировало как уязвимость, так и устойчивость этих институтов. ^{[19, с. 1-32]}

В латиноамериканском дискурсе сосуществуют несколько близких, но не тождественных понятий. Их разграничение - ключевая задача исследования.

В частности, социальный контроль выступает наиболее сложным и политически нагруженным термином. В Бразилии под социальным контролем понимается надзор гражданского общества за государством через институционализированные советы. ^{[18, с. 1-8]} Конституционная поправка № 71 (2012) закрепила право общества на участие в формулировании, мониторинге и оценке публичной политики. В Боливии социальный контроль - это «четвертая власть», имеющая право инициировать судебные процессы против коррумпированных чиновников. ^{[22, с. 78-95]} Ключевые признаки социального контроля в вышеназванном контексте: он осуществляется организованным гражданским обществом; институционализирован через юридически закрепленные механизмы; включает не только мониторинг, но и соуправление; распространяется на государственные структуры и частные организации, управляющие публичными средствами; в некоторых случаях имеет юридически обязательный характер.

Чрезвычайно популярно в Латинской Америке и понятие гражданского надзора. ^{[23, с. 23-44; 36]} Этот термин происходит от глагола «ver» (видеть) и обозначает организованный мониторинг гражданами конкретных государственных проектов или учреждений. Наиболее развит он в Колумбии и Эквадоре. Колумбийский Закон 850 от 2003 года определяет «veedurías» как механизмы социального контроля, позволяющие гражданам осуществлять технический, административный, финансовый и юридический мониторинг. ^{[39, с. 205-230]} Комитеты регистрируются в государственных органах, получают обучение и по окончании представляют отчеты. Ключевые признаки гражданского надзора: фокус на мониторинге (а не соуправлении); организация временных или проектных комитетов; регистрация и обучение со стороны государства; рекомендательный характер решений (в отличие от бразильской модели); право инициировать административные или юридические процедуры.

Активно используется и понятие народного контроля. Этот термин связан с механизмами прямой демократии: отзывом депутатов; народными инициативами, референдумами. Он менее распространен в текущем законодательстве, но присутствует, например, в конституциях Венесуэлы, Боливии и Эквадора. Если социальный контроль - это непрерывный процесс, то народный контроль - это эпизодические акты прямого волеизъявления (например, отзыв мэра). Ключевые признаки народного контроля: осуществляется через механизмы прямой демократии; фокус делается на электоральной подотчетности, а не на текущем надзоре; он несет эпизодический, а не непрерывный характер; имеет обязательные, а не рекомендательные решения.

Важное значение имеет и термин социальной подотчетности. Это перевод англосаксонского термина «accountability». Однако в Латинской Америке он был встречен критически: бразильское гражданское общество отвергло его как слишком техничный и ограниченный термин, предпочтя более амбициозный «социальный контроль». ^{[10, с. 5-32; 11, с. 1-45; 12, с. 1-38]} Перуццотти и Смуловиц определяют социальную подотчетность как «неэлекторальные, негосударственные средства контроля, которые граждане и организации гражданского общества осуществляют над избранными и назначенными государственными чиновниками». ^{[5, с. 654-674]} Сюда входят расследования СМИ, юридические иски, протесты.

Ключевые признаки социальной подотчетности: она осуществляется как отдельными гражданами, так и организованным гражданским обществом; опирается как на институциональные, так и на экстра-институциональные механизмы; фокус делается на разоблачении нарушений и влиянии на общественное мнение; она дополняет институты горизонтальной подотчетности.

Таблица 1 синтезирует ключевые признаки четырех рассмотренных понятий.

Таблица 1. Сравнительный анализ понятий контроля в Латинской Америке

Важно признать, что латиноамериканское употребление «социального контроля» находится в напряжении, если не в прямой оппозиции, к значению этого понятия в классической социологической теории. В традиции, идущей от Эдварда Олсуорта Росса через Толкотта Парсонса к Мишелю Фуко, социальный контроль означает механизмы - формальные и неформальные, принудительные и консенсусные - с помощью которых общества производят конформность нормам и поддерживают социальный порядок. ^{[18, с. 1-]}

Грамшианская концепция гегемонии, высоко влиятельная в латиноамериканской социальной теории, описывает процесс, с помощью которого господствующие группы обеспечивают добровольное согласие подчиненных на их доминирование. Латиноамериканская инверсия «социального контроля» представляет собой сознательную политическую интервенцию. Присваивая термин, исторически ассоциировавшийся с доминированием, и переназначая его для обозначения гражданского надзора над государством, социальные движения и их союзники стремились переопределить отношения между государством и обществом.

На основе проведенного концептуального анализа и с учетом специфического исторического и институционального контекста Латинской Америки предлагается следующее определение:

Общественный контроль в странах Латинской Америки - это институционализированное и экстра-институциональное осуществление надзора, мониторинга, соуправления и влияния со стороны акторов гражданского общества и граждан над государственными функциями, публичными должностными лицами и частными субъектами, распоряжающимися публичными ресурсами, направленное на обеспечение прозрачности, предотвращение коррупции, повышение отзывчивости и формирование публичной политики, через механизмы, которые могут включать юридически закрепленные советы, гражданские надзорные комитеты, социальные аудиты, журналистские расследования, юридическую мобилизацию и процедуры прямой демократии.

Данное определение включает несколько элементов, отличающих его как от англосаксонских рамок подотчетности, так и от классических социологических концепций контроля.

Во-первых, определение охватывает как институционализированные, так и экстра-институциональные механизмы. Этот двойственный характер отражает латиноамериканскую реальность, в которой социальный контроль действует как через юридически установленные институты участия (такие как бразильские советы по публичной политике), ^{[20, с. 1-45]} так и через протесты, медиа-кампании и юридический активизм.

Во-вторых, определение включает «соуправление» наряду с надзором и мониторингом. Это отражает бразильское понимание, согласно которому социальный контроль в институтах участия заключается не просто в наблюдении за государством, но в участии в формулировании и реализации политики.

В-третьих, определение указывает объекты контроля как включающие не только государственные функции и публичных должностных лиц, но и «частных субъектов, распоряжающихся публичными ресурсами». Это отражает конституционные положения таких стран, как Боливия и Бразилия, где социальный контроль распространяется на частные организации, получающие государственные средства.

В-четвертых, определение идентифицирует множественные цели: прозрачность, предотвращение коррупции, отзывчивость и влияние на политику. Этот плюрализм целей отличает общественный контроль от более узких концепций подотчетности, сосредоточенных исключительно на наказании за нарушения. ^{[24, с. 51-72]}

В-пятых, определение явно признает разнообразие механизмов, через которые осуществляется общественный контроль, от юридически закрепленных советов до медийных расследований. Это признает, что эффективный общественный контроль часто зависит от стратегической комбинации различных механизмов.

Предложенное выше определение находит различную степень соответствия в конституционном и статутном праве стран Латинской Америки. В данном разделе анализируется, как несколько стран определяют и институционализируют концепции общественного контроля, и проводится сравнение с авторским определением.

Бразилия предоставляет наиболее обширную и юридически закрепленную систему социального контроля. Конституция 1988 года устанавливает социальное участие как право и обязывает его внедрение в социальную и социально-экономическую политику. Конституционная поправка № 71 от 2012 года конституционализировала «социальный контроль», определив его как право общества участвовать в формулировании, мониторинге и оценке публичной политики через «управляющие советы, публичные слушания, конференции, омбудсменские службы и другие механизмы участия, установленные законом».

Бразильское законодательство различает разные модальности социального контроля. Советы по управлению публичной политикой являются бипартийными органами с равным представительством правительства и гражданского общества, осуществляющими функции нормативного определения, надзора и соуправления. В настоящее время существует более 60 000 муниципальных советов, сотни государственных советов и десятки национальных советов, действующих в более чем 40 секторах политики.

Бразильское законодательство в значительной степени соответствует акценту предложенного нами авторского определения на институционализацию, соуправление и непрерывное осуществление. Однако бразильские правовые рамки делают несколько меньший акцент на экстра-институциональные механизмы, чем предусматривает авторское определение.

Боливийская Конституция 2009 года устанавливает наиболее амбициозную систему социального контроля в регионе. Статья 241 предусматривает: «Общество имеет право осуществлять социальный контроль над публичным управлением на всех уровнях государства и над публичными и частными институтами, которые управляют публичными средствами. Социальный контроль осуществляется через гражданские надзорные комитеты, общественный надзор и другие механизмы, установленные законом. Органы государства предоставляют необходимую информацию для осуществления социального контроля под ответственность публичных должностных лиц. ^{[25, с. 239-256; 31, с. 7-34; 35]} Общество имеет право инициировать судебные процессы против публичных должностных лиц, совершивших акты коррупции».

Социальный контроль в Боливии понимается как «четвертая власть» государства, действующая наряду с исполнительной, законодательной и судебной ветвями. Конституция учреждает Совет гражданского участия и социального контроля как автономный государственный орган, ответственный за регулирование и продвижение механизмов социального контроля.

Боливийское законодательство сильно соответствует включению в разработанное нами авторское определение контроля над частными субъектами, управляющими публичными средствами, и его акценту на юридическую власть (право инициировать процессы). Однако боливийская система делает больший акцент на регулируемых государством механизмах, чем может предполагать включение в определение экстра-институциональных форм.

Колумбийское законодательство определяет «гражданский надзор» как специфический механизм социального контроля. ^[36] Закон 850 от 2003 года предусматривает: «Гражданские надзорные комитеты являются механизмами социального контроля, конституируемыми гражданами или общественными организациями, которые позволяют им осуществлять мониторинг публичного управления на различных уровнях - техническом, административном, финансовом, бухгалтерском, юридическом - и формулировать рекомендации перед компетентными органами с целью обеспечения соблюдения конституционных и правовых принципов, которыми руководствуется публичная функция». Закон устанавливает, что надзорные комитеты могут быть сформированы любой группой граждан (за исключениями для партийных лидеров и избранных должностных лиц) и должны регистрироваться в государственных органах. Зарегистрированные комитеты получают обучение и техническую помощь; взамен они обязуются представлять итоговые отчеты и следовать установленным процедурам. Колумбийское законодательство также предусматривает другие формы социального контроля, включая публичные слушания, гражданские консультации и право петиции. Однако гражданский надзорный комитет остается парадигматическим механизмом.

Колумбийское законодательство фокусируется более узко на мониторинге, чем измерение соуправления в предложенном нами авторском определении. Акцент на «рекомендациях» делает колумбийские надзорные комитеты ближе к консультативным механизмам, тогда как бразильские советы осуществляют полномочия соуправления. Однако колумбийское законодательство соответствует акценту авторского определения на разнообразие механизмов и юридические процедуры.

Эквадорская Конституция 2008 года и Органический закон о гражданском участии 2010 года устанавливают систему, сходную с колумбийской, но с важными отличиями. Конституция создает Совет гражданского участия и социального контроля (далее также - CPCCS) как автономный государственный орган с полномочиями продвигать гражданский надзор, назначать должностных лиц в другие надзорные институты и расследовать обвинения в коррупции. Органический закон о гражданском участии определяет гражданский надзор как: «Механизм гражданского участия, который позволяет организованным или неорганизованным гражданам осуществлять мониторинг управления публичных органов и субъектов, а также публичных функций, с целью предотвращения коррупции и обеспечения прозрачности и подотчетности». В отличие от колумбийского законодательства, которое фокусируется на рекомендациях, эквадорское законодательство предусматривает, что CPCCS «обязан реагировать на выводы надзора, публиковать их и, если применимо, инициировать процессы расследования и направлять рекомендации другим органам». Эквадорское законодательство включает элементы обязательной силы (обязанность CPCCS реагировать на выводы надзора), которые выходят за рамки колумбийского законодательства, но не достигают уровня бразильского соуправления. Система соответствует акценту разработанного нами авторского определения на предотвращение коррупции и прозрачность, но делает меньший акцент на влияние на политику.

Мексика разработала отличительные системы социальной подотчетности, в частности через механизм социального контролера. Федеральный закон о социальном контролере предусматривает гражданские комитеты, которые осуществляют мониторинг публичных программ и работ, особенно на муниципальном уровне.

Исунса Вера и Гурза Лавалле в своем сравнительном исследовании Мексики и Бразилии характеризуют мексиканский подход как «режимы социальной подотчетности» - конфигурации отношений между акторами, организационными структурами, нормами и ресурсами, организованными для осуществления социального контроля над государственными акторами и функциями. Они утверждают, что мексиканские механизмы социальной подотчетности были сформированы особым опытом авторитарного правления под властью Институционно-революционной партии (далее также - PRI) и последующим демократическим переходом. [] Мексиканское законодательство соответствует акценту разработанного нами авторского определения на мониторинг и прозрачность, но, как и Колумбия, делает меньший акцент на соуправление. Модель социального контролера фокусируется на гражданском надзоре за реализацией программ, а не на участии в формулировании политики.

Аргентина и Перу разработали системы гражданского надзора, но с менее комплексной институционализацией, чем рассмотренные выше случаи.

Так, Перуанский Закон о прозрачности и доступе к публичной информации 2002 года и последующее законодательство устанавливают право граждан на мониторинг публичного управления. Страна известна широким внедрением партисипативного бюджетирования на муниципальном уровне, обязательного по закону с 2003 года. Однако, как отмечает «Accountability Research Center», гражданские надзорные комитеты в Перу «не регулируются» так же систематически, как в Колумбии и Эквадоре. ^[38]

Аргентина стала свидетелем появления механизмов социальной подотчетности преимущественно по инициативе гражданского общества, а не по юридическому мандату. Как документируют Перуццотти и Смуловиц, аргентинские организации гражданского общества были высокоэффективны в использовании юридической мобилизации, медиа-кампаний и протестов для привлечения чиновников к ответственности даже при отсутствии институционализированных советов. ^[4] «Дело Кабесаса» и протест «Corralito» являются показательными случаями успешной социальной подотчетности через стратегии множественной активации.

Аргентинский и перуанский случаи подчеркивают важность экстра-институциональных механизмов, которые авторское определение включает, но которые правовые системы других стран могут недооценивать. Эти случаи показывают, что двойственное включение в определение институционализированных и экстра-институциональных механизмов необходимо для охвата полного спектра латиноамериканских практик общественного контроля.

Таблица 2 суммирует ключевые правовые положения в шести рассмотренных странах.

Таблица 2. Правовые системы общественного контроля в избранных странах Латинской Америки

Проанализировав исторический контекст, концептуальный ландшафт и правовые системы общественного контроля в Латинской Америке, мы переходим к вопросу о сущности: что фундаментально характеризует общественный контроль в регионе? Что отличает его от концепций подотчетности и контроля, разработанных в других регионах?

Наиболее фундаментальная характеристика латиноамериканского общественного контроля - это инверсия классических логик контроля. В то время как «социальный контроль» в социологической традиции обозначает механизмы, с помощью которых доминирующие группы обеспечивают подчинение со стороны подчиненных групп, общественный контроль в Латинской Америке обозначает механизмы, с помощью которых граждане и гражданское общество осуществляют надзор и направляют государственных акторов.

Эта инверсия не является просто семантической, но отражает глубокую политическую трансформацию. Она возникла из горнила авторитарного правления, когда акторы гражданского общества, испытавшие на себе государственный контроль, потребовали права обратить стрелу контроля вспять. Переход к демократии, таким образом, включил не только восстановление электоральных механизмов, но и создание институтов для гражданского надзора над государственной властью.

Вторая сущностная характеристика - это диалектическое отношение между институционализированными и экстра-институциональными механизмами общественного контроля. Латиноамериканский опыт демонстрирует, что эффективный общественный контроль редко зависит исключительно от юридически установленных институтов участия или исключительно от протестов и медиа-мобилизации, но скорее от стратегической комбинации обоих.

Концепция «множественной активации», разработанная Лемос-Нельсон и Заверухой, схватывает эту динамику. ^{[16, с. 215-238]} Успешные эпизоды подотчетности - такие как «дело Кабесаса» в Аргентине (когда гражданское общество Аргентины стало оказывать давление на правоохранительные органы Аргентины в отношении наемника Луиса Кабесаса, воевавшего против России в части признания его военным преступником и в целом осуждения факта наемничества граждан Аргентины) или импичмент президента Коллора де Мелло в Бразилии - обычно включают одновременные действия через множество каналов: юридические жалобы, освещение в СМИ, законодательные расследования, протестную мобилизацию и международное давление. ^{[40, с. 11-48]}

Эта диалектика также характеризует отношение между социальным контролем и институтами горизонтальной подотчетности. Общественный контроль не заменяет суды, законодательные органы и аудиторские агентства, но дополняет и активирует их. Во многих случаях мониторинг гражданского общества был необходим для запуска формальных процессов подотчетности, которые в противном случае остались бы бездействующими из-за политического вмешательства или институциональной слабости.

Третья сущностная характеристика, особенно ярко выраженная в бразильском и боливийском случаях, - это расширение общественного контроля за пределы мониторинга до включения соуправления и формулирования политики. Это отличает латиноамериканский социальный контроль от более узких концепций подотчетности, сфокусированных исключительно на надзоре и санкциях.

В бразильских советах по публичной политике представители гражданского общества не просто наблюдают за государством, но активно участвуют в политических решениях. ^[9] Они выступают как соуправляющие, с равным с правительственными представителями правом голоса, и осуществляют функции нормативного определения наряду с надзором. Это измерение соуправления отражает требование социальных движений о том, чтобы участие было не просто консультативным, но делиберативным и принимающим решения.

Измерение соуправления несет как возможности, так и риски. С одной стороны, оно потенциально углубляет демократию, включая перспективы гражданского общества непосредственно в формулирование политики. С другой стороны, оно рискует кооптировать акторов гражданского общества в государственную логику и размыть различие между контролером и партнером - напряжение, которое грамшианская теория гегемонии легко распознает.

Четвертая сущностная характеристика - это функция юридического уполномочивания общественного контроля. По всему региону механизмы социального контроля обычно сопровождаются юридической властью доступа к информации, инициирования судебных процессов и требования официальных ответов.

Боливийская Конституция прямо предоставляет обществу «право инициировать судебные процессы против публичных должностных лиц, совершивших акты коррупции». Эквадорское законодательство требует, чтобы CPCCS реагировал на выводы надзора и инициировал процессы расследования. Бразильские советы осуществляют юридически обязательную власть в отношении политических решений. Даже в Колумбии, где надзорные комитеты в основном выдают рекомендации, закон устанавливает обязанности публичных должностных лиц получать и реагировать на эти рекомендации.

Это юридическое уполномочивание отличает латиноамериканский общественный контроль от чисто добровольных или консультативных механизмов подотчетности. Оно отражает стратегический выбор в пользу встраивания гражданского надзора в правовые системы, несущие силу государственной власти, - выбор, который одновременно усиливает социальный контроль и рискует подчинить его государственному регулированию и ограничениям.

Пятая сущностная характеристика, более проблематичная, но не менее фундаментальная, - это внутренняя напряженность между общественным контролем и представительной демократией. Хотя институты участия часто оправдываются как дополнения к представительным институтам, они могут также вступать в конфликт с ними.

Критики утверждали, что возглавляемые исполнительной властью институты участия - такие как те, что продвигались правительствами левого поворота в регионе - могут использоваться для обхода законодательных органов и ослабления горизонтальной подотчетности. Когда президенты апеллируют напрямую к «народу» через механизмы участия, они могут подрывать посредническую роль представительных институтов. И наоборот, когда институты участия захватываются организованными интересами, они могут производить результаты, противоречащие более широким публичным предпочтениям.

Эти напряженности не обязательно фатальны для общественного контроля, но требуют тщательного институционального дизайна. Как утверждают Перуццотти и Смуловиц, задача состоит в том, чтобы сконструировать механизмы социальной подотчетности, которые дополняют, а не замещают представительную и горизонтальную подотчетность. ^{[5, с. 654-674]}

Синтезируя эти пять характеристик, можно идентифицировать сущность общественного контроля в Латинской Америке следующим образом:

Сущность общественного контроля в Латинской Америке заключается в институционализированной и стратегической инверсии логик контроля, при которой акторы гражданского общества осуществляют юридически обеспеченный надзор, соуправление и правовую активацию в отношении государственной власти через механизмы, сочетающие формальные институты участия с экстра-институциональной мобилизацией, в рамках, которые одновременно дополняют и напрягают представительную демократию.

Эта сущность является отличительной. Она не сводима к англосаксонской «социальной подотчетности», которая тяготеет к экстра-институциональным механизмам и консультативным рекомендациям, а не к соуправлению и обязательной власти. Она не сводима к «партисипативной демократии», которая фокусируется на прямом принятии решений гражданами, а не на текущем надзоре. И она противоположна классическому «социальному контролю», который обозначает государственное регулирование общества, а не общественное регулирование государства.

Латиноамериканская сущность укоренена в особой истории региона: опыт авторитарного правления, сделавший инверсию контроля политическим императивом; демократические переходы, создавшие пространство для институциональных инноваций; правительства левого поворота, инвестировавшие в институты участия; и последующий правый поворот, испытавший устойчивость этих институтов.

Заключение.

Данное исследование осуществило комплексный анализ понятия и сущности общественного контроля в странах Латинской Америки через систематическое изучение исторического контекста, концептуальных рамок, правовых положений и сравнительных случаев. Полученные результаты показывают, что Латинская Америка выработала отличительные подходы к гражданскому надзору над государственной властью, которые не поддаются прямому переводу в англосаксонские рамки подотчетности.

Анализ продемонстрировал, что регион использует несколько взаимосвязанных, но различных понятий - социальный контроль, гражданский надзор, народный контроль и социальная подотчетность - каждое из которых несет специфические юридические и политические значения, варьирующиеся в зависимости от национального контекста. Бразилия и Боливия конституционализировали «социальный контроль» как право гражданского общества на надзор и соуправление государственными функциями. Колумбия и Эквадор разработали развернутые системы «гражданских надзорных комитетов» как механизмы социального мониторинга. Мексика институционализировала «механизм социального контролера» как форму гражданского надзора за публичными программами.

Предложенное в данном исследовании авторское определение - общественный контроль как институционализированное и экстра-институциональное осуществление надзора, мониторинга, соуправления и влияния со стороны акторов гражданского общества и граждан над государственными функциями, публичными должностными лицами и частными субъектами, распоряжающимися публичными ресурсами - схватывает отличительные характеристики латиноамериканской практики, предоставляя аналитические инструменты для сравнительных исследований.

Сущность общественного контроля в Латинской Америке, как было показано, заключается в инверсии классических логик контроля, диалектическом отношении между институциональными и экстра-институциональными механизмами, расширении контроля до включения соуправления и влияния на политику, юридическом уполномочивании гражданских контролеров и внутренней напряженности с представительной демократией. ^{[39, с. 205-230]} Эта сущность исторически специфична и укоренена в опыте региона с авторитаризмом, демократическим переходом и последующими волнами институциональных инноваций.

Из проведенного анализа вытекает несколько импликаций для будущих исследований.

Во-первых, сравнительные исследования подотчетности должны учитывать отличительные концептуальные рамки, возникшие в разных регионах, избегая навязывания англосаксонских категорий контекстам, где они могут быть неуместны.

Во-вторых, оценки эффективности институтов участия должны учитывать множественность функций - надзор, соуправление, влияние на политику - которые служит социальный контроль, а не фокусироваться узко на снижении коррупции или улучшении предоставления услуг.

В-третьих, устойчивость институтов участия во враждебных политических условиях, как было продемонстрировано в Бразилии во время администрации Болсонару, требует дальнейшего исследования как случай институциональной резильентности против усилий по демонтажу.

Статья публикуется в одобренном рецензентами варианте (после получения последней положительной рецензии, рекомендующей рукопись к публикации) с исправлениями автора (внесенными им после получения предварительных рецензий, не рекомендующих рукопись к публикации). Все рецензии (включая предварительные рецензии) опубликованы в открытом доступе непосредственно за текстом самой статьи. Все варианты авторских исправлений хранятся в депозитарии издательства и могут быть доступны по требованию уполномоченных организаций.
Прочитать все рецензии на эту статью

Результаты процедуры рецензирования статьи

Рецензия выполнена специалистами Национального Института Научного Рецензирования по заказу ООО "НБ-Медиа".
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов можно ознакомиться здесь.

Рецензия на статью «Понятие и сущность института общественного контроля в странах Латинской Америки
Предмет исследования
Предметом статьи выступает комплексный теоретико-правовой анализ понятия и сущности общественного контроля в странах Латинской Америки. Автор исследует эволюцию, концептуальные рамки, правовое закрепление и институциональные механизмы общественного контроля в регионе, а также его отличия от смежных понятий (социальный контроль, гражданский надзор, народный контроль, социальная подотчетность) и от англосаксонских моделей accountability.
Методология исследования
Автор использует междисциплинарный подход (политические науки, социологию права и сравнительный институциональный анализ). Применены методы: сравнительно-правовой; исторический.
Эмпирическая база включает конституционные тексты, законы об участии граждан, аналитические отчёты международных организаций и базу данных LATINNO.

Актуальность
Актуальность исследования не вызывает сомнений. Общественный контроль в Латинской Америке представляет собой уникальный институт.

Научная новизна
Научная новизна работы является существенной. Автор в рамках одного исследования системно сопоставляет четыре взаимосвязанных, но различных понятия: социальный контроль, гражданский надзор, народный контроль и социальная подотчетность; предлагает их сравнительный анализ по ряду критериев (субъекты, функции, институционализация, временное измерение, юридические последствия). Предложено оригинальное определение общественного контроля применительно к Латинской Америке. Автор выделяет пять фундаментальных характеристик латиноамериканского общественного контроля: инверсия классических логик контроля; диалектика институциональных и экстра-институциональных механизмов; расширение контроля до соуправления; юридическое уполномочивание гражданских контролеров; внутренняя напряжённость с представительной демократией.

Стиль, структура и содержание
Статья написана хорошим академическим стилем. Логика изложения последовательна.
Структура работы оптимальна: введение (с обоснованием актуальности, целями, задачами, гипотезой), обзор литературы (разбитый на пять концептуальных направлений), основной текст (исторический контекст → концептуальный анализ → правовые системы → сущностные характеристики), заключение и библиография. Автор приводит чёткое разграничение близких понятий с помощью таблицы 1.
Имеется несколько опечаток и стилистических погрешностей. Например, указано «Органический закона 2010 г.» («закон»), «дело Кабесаса» без пояснения, что это за дело. Для рецензируемого журнала такие недочёты следует исправить.

Библиография
Библиография включает 55 источников.
В тексте есть ссылки на номера источников, но в списке литературы их больше (источники после № 41 и до № 55 не цитируются). Следует либо включить их в основной анализ, либо убрать из библиографии, если они не использованы.

Апелляция к оппонентам
В целом работа не является полемической по своему характеру. Например, не приведены аргументы исследователей, которые считают, что «социальный контроль» в Бразилии и Боливии остаётся фикцией из-за доминирования государственных структур. Для усиления научной дискуссионности автору следовало бы выделить отдельный подраздел «Критика существующих подходов» или «Дискуссионные вопросы».

Выводы и интерес для читательской аудитории
Выводы статьи логично вытекают из проведённого анализа. Выводы обоснованы, конкретны и не носят декларативного характера.
Статья будет полезна специалистам в области конституционного и административного права, политической науки, социологии, занимающимся проблемами гражданского участия, подотчётности и демократических инноваций.

Общий вывод
Статья соответствует требованиям, предъявляемым к научным статьям в рецензируемых журналах.
Следует рекомендовать статью к публикации после устранения автором в рабочем порядке мелких стилистических погрешностей и проверки ссылок в тексте статьи на библиографические источники.

Полный текст рецензии на сайте
Национального Института Научного Рецензирования

QR код для проверки
подлинности рецензии

Результаты процедуры повторного рецензирования статьи

Рецензия выполнена специалистами Национального Института Научного Рецензирования по заказу ООО "НБ-Медиа".
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов можно ознакомиться здесь.

РЕЦЕНЗИЯ на научную статью «Понятие и сущность института общественного контроля в странах Латинской Америки»
Предметом исследования в представленной статье является институт общественного контроля, рассматриваемый в сравнительно-правовом ключе на примере стран Латинской Америки, а именно в Бразилии, Боливии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Аргентине и Перу. Автор фокусируется на анализе юридической природы, нормативно-правового закрепления и функционального предназначения данного института в политико-правовых системах региона. Исследование охватывает как общие конституционные принципы, так и специфические механизмы реализации общественного контроля (гражданские комитеты, мониторинг, аудиторские сообщества и т.д.).
Методологическая основа статьи является комплексной и соответствующей поставленным задачам (анализ понятия и признаков общественного контроля в странах Латинской Америки; предложение авторского определения общественного контроля применительно к специфике Латинской Америки; сравнение предложенного понятия с законодательно закрепленными определениями стран Латинской Америки; выявление сущности общественного контроля в странах Латинской Америки). Ведущим выступает сравнительно-правовой метод, позволивший автору выявить общие тенденции и национальные особенности в регулировании общественного контроля в таких странах, как Бразилия, Боливия, Колумбия, Эквадор, Мексика, Аргентина и Перу. Историко-правовой метод применяется для ретроспективного анализа формирования института. Для анализа конституционных норм и отраслевого законодательства был применен формально-юридический метод. В части оценки действенности контрольных процедур используются элементы социологического подхода. Предложенный методический комплекс является корректным и позволяет получить обоснованные результаты.
Значимость выбранной темы является очевидной. В современном мире, где возрастают требования к открытости власти, противодействию коррупции и расширению участия граждан, практика латиноамериканских государств заслуживает пристального внимания. Пройдя через этапы авторитарных правлений, данный регион сфокусировался на выработке конституционных основ общественного контроля в процессе демократических преобразований. Анализ этих наработок важен для становления подобных институтов в других правовых системах, в том числе на постсоветской территории, где сохраняется потребность в действенных моделях диалога между государством и гражданскими структурами.
Научная новизна исследования заключается в структурированном сравнительном анализе латиноамериканских моделей общественного контроля в их концептуальном единстве и национальном разнообразии. Автору удалось систематизировать разрозненные правовые конструкции и практики, выделив ключевые признаки общественного (социального) контроля:
- двойственный характер где, социальный контроль действует как через юридически установленные институты участия (такие как бразильские советы по публичной политике), так и через протесты, медиа-кампании и юридический активизм;
- социальный контроль в институтах участия заключается не просто в наблюдении за государством, но в участии в формулировании и реализации политики («соуправление»);
- социальный контроль распространяется на частные организации, получающие государственные средства (например, Боливия и Бразилия);
- социальный контроль преследует множественные цели: прозрачность, предотвращение коррупции, отзывчивость и влияние на политику, чем отличает его от более узких концепций подотчетности, ориентированных на наказание;
- эффективный общественный контроль часто зависит от стратегической комбинации различных механизмов (от юридически закрепленных советов до медийных расследований).
Новизна также проявляется в попытке сформулировать интегральное определение института общественного контроля применительно к латиноамериканскому контексту, что дополняет имеющиеся в отечественной литературе исследования, сфокусированные преимущественно на европейском или российском опыте. А именно, предложено следующее определение общественного контроля в странах Латинской Америки - это институционализированное и экстра-институциональное осуществление надзора, мониторинга, соуправления и влияния со стороны акторов гражданского общества и граждан над государственными функциями, публичными должностными лицами и частными субъектами, распоряжающимися публичными ресурсами, направленное на обеспечение прозрачности, предотвращение коррупции, повышение отзывчивости и формирование публичной политики, через механизмы, которые могут включать юридически закрепленные советы, гражданские надзорные комитеты, социальные аудиты, журналистские расследования, юридическую мобилизацию и процедуры прямой демократии.
Кроме того, автором исследования выявлена сущность общественного контроля в Латинской Америке, которая заключается в институционализированной и стратегической инверсии логик контроля, при которой акторы гражданского общества осуществляют юридически обеспеченный надзор, соуправление и правовую активацию в отношении государственной власти через механизмы, сочетающие формальные институты участия с экстра-институциональной мобилизацией, в рамках, которые одновременно дополняют и напрягают представительную демократию.
Статья отличается четкой логической структурой. Введение корректно ставит цели и задачи. Последующее изложение последовательно раскрывает генезис идеи, конституционные основы, институциональное оформление и функциональные аспекты. Стиль работы научный, терминология используется последовательно и точно. Содержание является информативно насыщенным. К статье можно предъявить частное замечание: анализ практических кейсов реализации контроля (например, конкретных расследований или итогов работы наблюдательных советов) представлен несколько фрагментарно. Углубление этой эмпирической составляющей усилило бы доказательную базу теоретических выводов.
Библиографический список репрезентативен и включает ключевые источники. Использованы современные научные публикации и первоисточники, что демонстрирует знакомство автора с актуальной дискуссией. В списке присутствуют как фундаментальные работы по теории гражданского общества и публичного управления, так и специализированные исследования по конституционному праву стран Латинской Америки.
Автор косвенно ведет дискуссию с рядом потенциальных оппонентов. Во-первых, со сторонниками узкой трактовки общественного контроля как исключительно неправительственной активности, обосновывая легитимность и продуктивность его гибридных, государственно-общественных форм. Во-вторых, со скептиками, считающими подобные институты декларативными, - через указание на конкретные правовые процедуры и полномочия. В-третьих, с исследователями, которые рассматривают модели исключительно в национальных рамках, - через демонстрацию региональных тенденций.
Выводы статьи логично вытекают из проведенного анализа и обобщают основные положения работы. Они отражают специфику латиноамериканского подхода, где общественный контроль выступает инструментом консолидации демократии и социальной инклюзии. Публикация будет полезна для разнообразной аудитории: правоведов, политологов, экспертов в сфере государственного управления, занятых сравнительным анализом, вопросами демократии и гражданского общества.
Таким образом, научная статья «Понятие и сущность института общественного контроля в странах Латинской Америки» представляет собой целостное и самостоятельное исследование, вносящее вклад в область сравнительного конституционного и административного права. Работа отвечает требованиям научности, аргументированности и оригинальности, а ее публикация представляется целесообразной и полезной для академического сообщества.

Полный текст рецензии на сайте
Национального Института Научного Рецензирования

QR код для проверки
подлинности рецензии