Правовой режим веществ: отходы производства и потребления, побочный продукт производства, вторичное сырье, вторичные ресурсы

Ильменева Вероника Артуровна ORCID: 0009-0006-1319-2816 аспирант; Юридический факультет; Санкт-Петербургский государственный университет 199034, Россия, г. Санкт-Петербург, Василеостровский р-н, Университетская наб., д. 7-9-11 литера АБ Il'meneva Veronika Arturovna Postgraduate student; Faculty of Law; St. Petersburg State University 7-9-11 Universitetskaya Embankment, Vasileostrovsky district, St. Petersburg, 199034, Russia v.ilmeneva@mail.ru

1. Введение

Экологическое право является комплексной отраслью права ^[7], но зафиксированное преобладание публично-правовых средств, отраженное в экологическом законодательстве, ограничивает хозяйствующих субъектов в праве на определение судьбы вещества. Вместе с этим исследователями подчеркивается, что «в целях обеспечения публичных экологических интересов могут использоваться частноправовые методы» ^[7], к которым следует отнести диспозитивный способ определения судьбы вещества.

Разработка эффективных инструментов правового регулирования обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы) с целью максимального вовлечения вторичных ресурсов, вторичного сырья и побочных продуктов производства в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья является приоритетом в рамках направлений, обеспечивающих переход к высокопродуктивному хозяйству, развитию технологий, воспроизводящих системы и процессы живой природы в виде технологических процессов, интегрированных в природную среду, для создания безопасной и качественной продукции, что определено Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28.02.2024 г. № 145.

В качестве самостоятельного механизма эколого-правового регулирования не так давно сформировалась концепция экономики замкнутого цикла (далее – ЭЗЦ). ЭЗЦ противопоставляется линейной экономике, которая подразумевает образование отходов без возврата их в производственный цикл

В этом смысле необходимо определить правовой режим вещества (отходов, побочного продукта производства, вторичных ресурсов и вторичного сырья как дополнительных источников сырья) и его основные характеристики, что позволит в ходе работы проанализировать проблемы правового регулирования обращения с отходами, препятствующие вовлечению их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Методологическую основу составляют теоретические разработки в области экологического права и теории права, включая концепции правовых режимов и типов правового регулирования (разрешительного и общедозволительного).

Несмотря на наличие разных подходов к определению правового режима, «он в основном используется в различных отраслях права применительно к характеристике объектов правового регулирования» ^{[3, С. 6]}. По мнению А. С. Малько, «правовой режим – это не столько результат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей, в том числе и правовой политики» ^{[9, С.13-14]}. С. С. Алексеев раскрывал правовой режим следующим образом: «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных связываний и создающих особую направленность регулирования» ^{[1, С. 243]}. В статье преимущественно правовые режимы будут рассматриваться с точки зрения, предложенной С.С. Алексеевым.

Правовая квалификация вещества в качестве отхода или побочного продукта производства влияет на дальнейший правовой режим использования такого вещества ^[12]. Для того, чтобы определить порядок использования вещества, необходимо установить критерии, которые отмечаются для квалификации его в качестве отхода или побочного продукта производства. Иными словами, обобщающие признаки и различительные черты, которые бы помогли выявить проблемы понятийного аппарата.

По данной теме можно отметить работы за авторством С.В. Львовича, Ю.О. Радчик, Э.Ф. Раимовой, их работы посвящены общим положениям правового регулирования обращения с отходами. Из числа последних научных работ следует отметить работу М.В. Пономарева, в которой автор раскрывает тенденции развития правового регулирования в области обращения с отходами, а также работу Д.А. Нагайцевой, посвятившей диссертацию правовым проблемам обращения с отходами электронного и электрического оборудования, однако перечисленные исследователи все же косвенно раскрывают подходы, которым посвящена настоящая работа.

2. Основная часть

Прежде всего, начнем исследование с анализа правового режима «отходы», так как правовая квалификация вещества в данной категории с позиции правового регулирования во многом определяет дальнейший порядок обращения с веществом.

Подход законодателя, сформулированный в ряде статей Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 №89-ФЗ (далее – Федеральный закон №89-ФЗ), сводится к тому, что образование любых веществ в процессе производства свидетельствует об образовании именно отходов.

Порядок учета в области обращения с отходами установлен Приказом Минприроды России от 08.12.2020 № 1028 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами» (далее – Приказ Минприроды №1028). Такой порядок не предоставляет хозяйствующим субъектам право выбора, то есть паспортизация отходов должна быть проведена в отношении любых веществ, которые «утратили потребительские свойства при их использовании для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг», как это следует из пункта 7 Приказа Минприроды №1028. Вместе с этим, критерий потребительских свойств в отношении квалификации вещества как отхода существовал только до 01.01.2015, тогда как в настоящий момент понятие «отхода» не содержит соответствующий признак. Разумеется, это не свидетельствует о наличии прямого запрета, связанного с воздержанием от негативного воздействия на окружающую среду в связи с квалификацией вещества в качестве отхода, однако и не может свидетельствовать о прямом дозволении квалифицировать вещество иначе, чем как отходы.

Указанное наталкивает на рассуждения о формировании предположения отнесения веществ к отходам. В целом, такой подход обосновывается методом регулирования экологического права, а именно – разрешительным типом правового регулирования. Как указывает Г. А. Волков, разрешительный тип правового регулирования подразумевает общий запрет на любое воздействие на окружающую среду ^[5].

Таким образом, в отсутствие однозначного запрета тем не менее можно говорить о фактическом запрете квалификации веществ иным образом нежели чем отходы, что также подтверждается позицией А.В. Малько: «[В] законодательстве порой «молчаливый запрет» технически оформляется посредством установления целого ряда избыточных обязанностей» ^[11,С.18].Одним из видов деятельности по обращению с отходами является утилизация. В соответствии с Федеральным законом №89-ФЗ под утилизацией отходов понимается использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация). Утилизация отходов I-IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

С учетом изложенного, утилизация отходов ввиду наличия у процедуры лицензирования в том числе информационной функции (в части возможности ознакомиться с порядком прохождения процедуры) позволяет хозяйствующему субъекту своевременно подготовиться к соблюдению процессов по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в рамках существующего правопорядка. Правовое регулирование обращения с побочным продуктом производства не предоставляет соответствующих правовых средств, определяющих для хозяйствующих субъектов специфику правовых режимов ^{[10, С.263]}. К различиям в правовых режимах относится то, что отходы могут быть вовлечены в хозяйственный оборот только посредством утилизации исходя из запрета воздействия на окружающую среду, тогда как квалификация вещества в качестве побочного продукта производства предполагает его дальнейшее непосредственное использование в хозяйственном обороте исходя из разрешения воздействия на окружающую среду.

Обращаясь к правовым режимам вторичных ресурсов и вторичному сырью стоит отметить, что они не носят самостоятельный характер, поскольку определяются правовым режимом отходов. Несмотря на то, что термин вторичные ресурсы является относительно новым, он сформулирован таким образом, что под вторичными ресурсами подразумеваются отходы. Нормативное определение указано в статье 1 Федерального закона №89-ФЗ: отходы, которые или части которых могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии и которые получены в результате раздельного накопления, сбора или обработки отходов либо образованы в процессе производства. Вторичные ресурсы «подлежат отражению в отчетности в порядке, установленном для отходов» (письмо Минприроды России от 30.11.2023 № 25-47/46122 "Об отражении перевода вторичного ресурса во вторичное сырье"). Указанное сопряжено с разрешительным типом правового регулирования, подразумевающим, что запрещено все, кроме перечисленных в законодательстве указаний (применительно к отходам). Несмотря на то, что суть вторичных ресурсов в их «повторном использовании», следовательно, возможности диспозитивным способом (то есть самостоятельно) определить их судьбу и «повторно использовать», выявляется противоречие с императивным способом (то есть в установленном законом порядке) определения судьбы вещества, описанным Г. А. Мисник ^[12]. Г. А. Мисник хотя и отмечает комплексную правовую природу регулируемых отношений ^[12], ею не отмечается существующее противоречие в законодательстве, касающееся правового регулирования отходов и вторичных ресурсов.

Вместе с этим, соотношение одновременно самостоятельного выбора и установленного порядка в рамках разрешительного типа правового регулирования относительно определения судьбы вещества не установлено, и здесь уместно сослаться на Г. А. Волкова, который в свою очередь указывает, что одна отрасль права не может иметь в своей основе одновременно два принципиально противоположных режима (типа) правового регулирования, т.е. одновременно и общедозволительный, и разрешительный ^[5]. С другой стороны, как верно указывает С.А. Боголюбов, «[П]роблема соотношения императивных и диспозитивных методов в сфере экологии, […], обостряется ввиду модернизации социально-экономической жизни, когда сформировавшиеся конкретно властные-вертикальные механизмы должны уступать место добровольно-горизонтальным способам поведения в условиях демократизации общества, расширения информации, наращивания конкуретных рыночных отношений» ^{[4, С.77]}. Это же отражается и на сфере обращения с отходами и дополнительными источниками сырья.

С 01.03.2023 вступила в силу статья 51.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ (далее – Федеральный закон №7-ФЗ), которая указывает, что «хозяйствующие субъекты в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются не являющиеся продукцией производства вещества и (или) предметы, самостоятельно осуществляют их отнесение к отходам либо побочным продуктам производства вне зависимости от факта включения таких веществ и (или) предметов в федеральный классификационный каталог отходов» (далее – ФККО), за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи.

Такой способ определения судьбы вещества Г.А. Мисник выделяет как диспозитивный, то есть самостоятельное хозяйствующим субъектом ^[12], используя дозволение. Однако, как указывает С.С. Алексеев, «одного лишь декларирования этих прав, […], еще недостаточно; оно, […], нуждается в оснащении действенными механизмами, обеспечивающими возможность полной эффективной реализации этих прав» ^[1].

Действительно, практическая реализация положений статьи 51.1 Федерального закона №7-ФЗ на данный момент затруднительна, поскольку, обращаясь к порядку квалификации вещества в качестве отхода, выявляется, например, что вещество может быть признано таковым в установленном порядке и при отсутствии вида отхода в ФККО, утвержденном Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242.

Правовой режим побочного продукта производства на данный момент, тем самым, не создает «конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов» ^{[9, C.14]} хозяйствующих субъектов.

Тем не менее, можно вывести правовой режим побочного продукта производства, а именно: это порядок правового регулирования вещества, образованного в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг, не являющегося целью данного производства, выполнения работ, оказания услуг, в качестве побочного продукта производства, определение юридической судьбы которого выражено в дозволении. Хозяйствующий субъект при осуществлении деятельности, в которой образуется побочный продукт производства, вынужден соблюдать требования, аналогичные лицензионным (для побочного продукта производства также сохраняется риск внесения платы за НВОС в случае признания его отходом), в связи с этим актуально предложение А. Б. Долгушина об «упрощении лицензирования с неопасными отходами» ^{[6, С.100]}, которое в рамках настоящей работы можно интерпретировать следующим образом: следует определить порядок отнесения вещества к побочному продукту производства таким образом, чтобы сформулировать отличные правовые режимы отходов и побочного продукта производства. Без сформированного определения порядка отнесения вещества к побочному продукту производства права хозяйствующих субъектов на самостоятельное определение юридической судьбы вещества в пользу побочного продукта производства реализовать затруднительно. В связи с чем автором обоснована необходимость введения термина «побочный продукт производства» и разработаны предложения по его определению с указанием на применимые нормы права как на правовые средства, а именно: под побочным продуктом производства необходимо понимать вещества и (или) предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг, не являющиеся целью данного производства, выполнения работ, оказания услуг, при этом подтверждение квалификации в качестве которых и их использование регулируется законодательством о техническом регулировании, поскольку определение обязательных требований к качеству товаров относится к сфере ведения Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

В этом смысле наличие в правовом регулировании экологических отношений элементов правовых институтов предпринимательского права всё же соразмерно типу правового регулирования экологических правоотношений, поскольку «[Э]кологическая безопасность объектов технического регулирования которая может подтверждаться, в том числе, путем применения инструмента оценки соответствия» ^{[13, С.114]}.

Из этого можно вывести правовой режим отходов производства и потребления, под которым понимается порядок правового регулирования вещества, образованного в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг, не являющегося целью данного производства, выполнения работ, оказания услуг, в качестве отхода, определение юридической судьбы которого выражено в установленном в ходе диссертации предположении (презумпции) отнесения вещества к отходам, что обусловлено запретом на вовлечение его в хозяйственный оборот, вытекающим из законодательства, как способом правового регулирования.

3. Заключение

Изменение парадигмы с линейной экономики на ЭЗЦ влечет необходимость урегулирования нового формата правоотношений. Недостаточно правовых норм в сфере обращения с отходами, требуется урегулирование новых правовых режимов веществ: вторичного сырья, побочного продукта производства – что позволит правовому регулированию соответствовать современным экономическим отношениям.

Итак, правовой режим вещества является родовым понятием применительно к правовому режиму отходов производства и потребления, правовому режиму побочных продуктов производства, правовому режиму вторичного сырья, правовому режиму вторичных ресурсов.

Под правовым режимом вещества нами предлагается понимать порядок правового регулирования определения юридической судьбы вещества, образованного в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг, не являющегося целью данного производства, выполнения работ, оказания услуг, в структуре которого преобладают правовые средства, основанные на дозволении в решении вопроса относительно вовлечения вещества в хозяйственный оборот.

Характер регулирования правового режима отходов производства и потребления – ограничивающий, как это следует из разрешительного типа правового регулирования, тогда как побочного продукта производства, несмотря на выявление квази-лицензионных требований, предъявляемых к квалификации вещества в качестве побочного продукта производства – дозволение для целей стимулирования использования таких веществ в хозяйственном обороте.

Из этого выводится правовой режим отходов производства и потребления: это порядок правового регулирования определения юридической судьбы вещества, образованного в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг, не являющегося целью данного производства, выполнения работ, оказания услуг, в качестве отхода, подкрепляемое выявленным предположением (презумпцией) отнесения вещества к отходам (что обусловлено пробелами в части отсутствия определения порядка отнесения вещества к побочному продукту производства по отношению к проработанному и в достаточной мере последовательному правовому регулированию квалификации вещества в качестве отходов производства и потребления).

Применительно к правовому режиму побочного продукта производства, вторичного сырья, можно говорить о одновременном применении как публично-правовых средств (в части обеспечения экологической безопасности), так и частноправовых средств (в части установления качества товара) в рамках регулирования экологических правоотношений. Вместе с этим, термины «отходы», «вторичное сырье» и «побочный продукт производства» не соотносятся друг с другом ввиду нечеткого понятийного аппарата и определения их места в системе правового регулирования, что характеризуется, в том числе недостатком правовых критериев разграничения отходов и побочного продукта производства. Выявленные проблемы обосновывают необходимость разграничения порядка квалификации вещества.

Сочетание общедозволительного и разрешительного типов регулирования допускалось С. С. Алексеевым ^{[2, С.333]}. Как указывал С. С. Алексеев, конкретный тип правового регулирования «оказывается нужным далеко не на всех участках правового регулирования, а преимущественно там, где необходимо прямое нормативное закрепление субъективных прав, да причем такое, когда бы выражались социально-политические, нравственные начала регулирования» ^{[2, С.320]}. При этом само по себе предоставление специального права на квалификацию вещества в качестве отходов или побочного продукта производства может исходить, как это полагал С. С. Алексеев, из разрешительного типа правового регулирования ^{[2, С.322]}. Однако уже в случае квалификации вещества в качестве побочного продукта производства будут применяться в порядке дозволения, что будет подкреплено презумпцией отнесения вещества к дополнительным источникам сырья.

Таким образом, предлагаемые самостоятельные правовые режимы отходов, побочного продукта производства позволят изменить отношение государства и общества к образуемым остаткам производства в свете ЭЗЦ.