Институциональное обеспечение развития «зелёной» экономики на региональном уровне: контент-анализ

Каранда Алексей Викторович аспирант; факультет государственного управления; Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова 119991, Москва, Ломоносовский проспект, д. 27, корпус 4. Karanda Aleksei Viktorovich Postgraduate student; Faculty of Public Administration; Lomonosov Moscow State University 119991, Moscow, Lomonosovsky Prospekt, 27, building 4. karanda_aleksei@mail.ru

Введение

Нарастающее антропогенное давление на экосистемы, острые проявления социальных противоречий в современном российском обществе, наличие диспропорций в отраслевом развитии национальной экономики являются основными вызовами для Российской Федерации на современном этапе развития, что осознается властными структурами и имплементируется в рамках отдельных элементов государственного стратегического управления.

«Зелёная» экономика представляет собой одно из направлений в экономической науке, предметом изучения которого являются вопросы сбалансированного развития общества и экономики и сохранения окружающей среды при недопущении отрицательного воздействия одной сферы на другую ^{[1, c. 358]}.

Поскольку «зелёная» экономика позволяет достичь сбалансированного триединства социальных, экологических и экономических целей, то на сегодняшний день отдельные аспекты данного направления выступают в качестве мероприятий в документах стратегического планирования; проектов, реализуемых на федеральном, региональном или муниципальном уровнях; полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, на сегодняшний день в Российской Федерации поступательно начинает формироваться институциональное обеспечения развития «зелёной» экономики на региональном уровне ввиду необходимости адресного воздействия на конкретные социо-эколого-экономические системы.

Обзор литературы

Рассматривая теорию Д. Норта, К. О. Масникова и Т. А. Саадулаева отмечают, что институты могут выступать в виде формальных и неформальных рестрикций, которые устанавливают общеобязательные правила поведения. Институты государственного и муниципального управления представляют собой посредников, деятельность которых направлена на достижение определенной цели. С точки зрения выполняемых функций представленную группу институтов можно объединить в три группы ^{[2, c. 739]}:

- институты общей компетенции;

- специальные институты;

- контролирующие (совещательные) институты.

Схожей классификации придерживается А. Г. Шестакович, классифицируя институты государственного управления на три категории ^{[3, c. 177]}:

- органы государственной власти;

- совещательные, координационные, финансирующие органы;

- организации-исполнители.

В ходе исследований Нгуен Тхи Бик Мо придерживается подхода, что под институтом государственного управления следует понимать систему правил, отраженных в документах, которые сформированы государственными органами. Основная задача института – регуляция деятельности организаций и граждан в рамках общественных отношений. Важность институционального обеспечения государственного управления заключается в том, что институты формируют основу для управления поведением субъектов и объектов управления, ограничивают рамки действий в рамках управленческих взаимоотношений и определяют санкции при неповиновении ^{[4, c. 116]}.

Управленческое воздействие на поведение объектов управления в рамках деятельности институтов государственного управления, по мнению И.И. Смотрицкой, оказывается в рамках стратегического реформирования определённых сфер общественной жизни ^{[5, c. 45]}.

Г. П. Зинченко придерживается более узкого подхода, рассматривая институт государственного управления лишь как механизм регулирования взаимоотношений органов государственной власти ^{[6, c. 43]}. По мнению В. С. Четверикова, данная форма регуляции представлена в виде властной координации, так как, например, федеральные министерства не имеют права вмешиваться в деятельность федеральных служб и агентств ^{[7, c. 163-164]}.

Важность государственной службы как института государственного управления подчеркивает М. Н. Базиев. Сущность государственной службы заключается в её направленности на воплощение целей функционирования государства на конкретном этапе его развития ^{[8, c. 67]}.

Проблематика качества институционального обеспечения стала предметом исследования С. А. Братченко, которая подчеркивает, что качество государственного управления представляет собой способность определять и достигать цели государственного управления, которые в полной мере соответствуют потребностям государства ^{[9, c. 88]}.

Наиболее значимые институциональные принципы регулирования деятельности государственных органов отмечены в работе В. В. Галанюка ^{[10, c. 40]}:

1) единство правовых и организационных основ;

2) принцип разделения властей;

3) открытость, гласность и прозрачность деятельности властных структур.

Современные трансформационные тенденции институтов государственной власти были исследованы С. В. Козловой, которая определяет следующие факторы воздействия ^{[11, c. 97-98]}:

1) стремительные изменения во внешней среде, в том числе геополитические бифуркационные преобразования;

2) динамические трансформации внутренней среды в контексте экономической и политико-административной сфер;

3) важность учета как формальных, так и неформальных институтов.

Институциональное обеспечение государственного управления метаотраслевым объектом управления А. Ю. Полунов рассматривает на примере национальной политики и констатирует наличие двух важных проблем. Во-первых, стремительная трансформация структуры институтов государственного управления в России не позволяет в полной мере эффективно и быстро приспособиться под новые условия с целью реализации соответствующих полномочий из-за фактора институциональной неопределённости. Во-вторых, на региональном уровне регулирование метаотраслевых сфер общественной жизни существенно отличается между субъектами Российской Федерации ^{[12, c. 473-474]}.

С. Ю. Гончаров выделяет, что существенное влияние на функционирование институтов государственного управления оказывают политические и правовые ограничения, которые оказывают регулятивное воздействие на общественные отношения, не допуская ограничений ^{[13, c. 57-58]}. M. Gasko отмечает существенные трансформации в рамках институционального обеспечения государственного управления, которые вызваны применением новых технологий ^[14].

N. Hardiman, C. Scott обосновывают, что институты государственного управления на современном этапе выполняют 4 функции: развитие, регулирование, судебная деятельность и защита нравственности ^[15].

P. D. Jennings., P. A. Zandbergen рассматривают важность формирования релевантного институционального обеспечения с целью реализации принципов устойчивого развития на практике ^[16].

Исследование И. Н. Макарова, Е. В. Дробот, А. В. Графова, М. Ю. Евсина, О. В. Пивоваровой посвящены формированию оптимальной структуры институтов власти в условиях беспрецедентного внешнесанкционного давления ^{[17, c. 657]}.

Ключевые направления оптимизации институционального обеспечения экономической политики в виде структуры институциональных секторов экономики Российской Федерации обоснованы в трудах О. В. Морозова, А. Г. Бирюкова и М. А. Васильева ^{[18, c. 28]}.

Назревшую острую социальную необходимость и необходимость переориентации на «зелёный» экономический рост обосновывает В. В. Реброва. Проведение поступательных трансформационных преобразований невозможно без участия институтов государственного и муниципального управления, разработки правового обеспечения и формирования рыночных стимулов ^{[19, c. 37]}.

В. О. Розенталь, О. С. Пономарева в качестве рекомендаций по оптимизации институционального регулирования государственной инновационной политики предлагают следующий алгоритм ^{[20, c. 92-93]}:

1) оценка целесообразности трансформации и определение оптимальных вариантов её практического воплощения;

2) разработка и внедрение в структуру сети органов государственного и муниципального управления организационных структур, ответственных за реализацию соответствующей отраслевой политики на федеральном, региональном или муниципальном уровнях;

3) совершенствование нормативно-правовой базы и формирование новых форм организационно-правового регулирования;

4) бенчмаркинг релевантного зарубежного опыта с учетом специфики российских традиций государственного и муниципального управления;

5) стратегирование дальнейшего развития новых институтов при помощи планирования и прогнозирования будущего состояния системы, разработки наиболее вероятных сценариев, моделирования поведений стейкхолдеров.

Представленный алгоритм носит универсальный характер и может применяться и в рамках модернизации институционального обеспечения государственного и муниципального управления «зелёной» экономикой на всех уровнях вертикали власти.

Таким образом, рассмотрение предваряющих исследований позволяет отметить, что авторами были детально рассмотрены вопросы сущности института государственного управления, его структура, основные тенденции и проблемы функционирования институционального обеспечения как в общем разрезе, так и контексте отдельных сфер общественной жизни. Вместе с тем, представленные исследования направлены в большей мере на рассмотрение теоретических положений институтов власти с учётом воздействия современных факторов на национальном уровне, когда как исследованию региональных институтов власти и изучению деятельности конкретных институтов государственного управления не уделяется должного внимания.

Следовательно, в рамках данного исследования институты государственного управления будут рассматриваться как совокупность организаций, правил, норм и процедур, посредством которых осуществляется государственное управление, направленное на обеспечение эффективного функционирования государства и удовлетворение потребностей населения.

Методология и условия исследования

Учитывая межотраслевой характер природы «зелёной» экономики и невозможности рассмотрения её проявления сквозь призму деятельности лишь одного органа государственной власти, в рамках данного исследования будет проведен анализ институционального обеспечения «зелёной» экономики в Южном федеральном округе (ЮФО) при помощи контент-анализа положений об органах государственной власти субъекта Российской Федерации с целью выявления целей, функций и полномочий, которые касаются имплементации отдельных аспектов «зелёной» экономики на региональном уровне.

Поскольку «зелёная» экономика направлена на достижение сбалансированного развития экологических, экономических и социальных сфер, то в рамках исследования рассмотрение институционального обеспечения будет производиться при разделении на эти три сегмента.

С целью упрощения табличного представления анализа будут введены следующие условные обозначения:

Тип органа:

М – министерство;

У – управление;

С – служба;

К – комитет;

А – агентство;

Д – департамент;

Иные сокращения:

c/х – сельское хозяйство;

перерабатывающая пром. – перерабатывающая промышленность;

потреб. рынок – потребительский рынок;

кап. строительство – капитальное строительство;

ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство;

ТЭК – топливно-энергетический комплекс;

эконом. развитие – экономическое развитие;

пром. политика – промышленная политика

ВЭД – внешнеэкономическая деятельность;

соц. – социальный;

гос. – государственный;

МСП – малое и среднее предпринимательство;

ГЧП – государственно-частное партнерство;

инвест. – инвестиционный;

ООПТ – особо охраняемая природная территория.

Результаты исследования

Структура органов «зелёной» экономики в регионах ЮФО будет представлена в табличном виде с разделением на три сферы: экологическую, экономическую и социальную (табл.1-3). Отнесение представленных органов в данные группы осуществлено на основе контент-анализа положений об органах государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таблица 1 – Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Экономика»

Таблица 2 – Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Экология»

Таблица 3 – Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Социум»

Следовательно, проведённый анализ позволяет отметить наличие значительного массива органов власти на региональном уровне, которые ответственны за имплементацию тех или иных аспектов «зелёной» экономики. Каждый регион характеризуется уникальным набором формальных институтов в виде органов власти, однако при этом имеются как традиционные для всех субъектов органы власти (например, органы, ответственные за здравоохранение, финансы, сельское хозяйство и социальную защиту), так и специфические структуры (например, Департамент развития бизнеса и ВЭД Краснодарского края).

В рамках продолжения анализа будут рассмотрены положения представленных выше органов государственной власти с целью выявления общности или различия целей и полномочий с позиции достижения устойчивого социо-эколого-экономического развития на региональном уровне в ЮФО. Данный анализ позволит выявить задекларированные приоритеты с позиции «озеленения» регионального развития. Представленный анализ сгруппирован по сферам в три таблицы (табл. 4-6)

Таблица 4 – Цели деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Экономика»

Таким образом, анализ институционального обеспечения развития «зелёной» экономики по блоку «Экономика» позволил выявить следующие диспропорции в регионах.

Цели функционирования органов государственной власти в сфере сельского хозяйство тесно коррелируют с отраслевой специализацией региона и природно-географическими факторами. Часть регионов (Астраханская область, Ростовская область, Республика Калмыкия) осознают тесную взаимосвязь между развитием сельских территорий и аграрной сферой, развитие которых обособленно невозможны.

Все регионы, кроме Республики Калмыкия и Адыгеи, имеют отдельные структуры, ответственные за развитие транспортной сферы, что подчеркивает важность транспортной инфраструктуры для экономического развития субъектов Российской Федерации.

Волгоградская и Ростовская области, Краснодарский край, Республика Крым и г. Севастополь имеют специализированные органы власти в сфере строительства, что связано с высокой степенью зрелости строительного сектора, а также необходимостью более тщательного контроля за строительной деятельностью в рамках курортных зон прибрежья.

В сфере ЖКХ подходы на региональном уровне также существенно отличаются: ряд регионов концентрируются на реализации государственной политики в сфере ЖКХ, когда как в Ростовской области цели прописаны более отчетливо.

Все регионы в рамках деятельности (министерства, комитета или департамента финансов) имеют цели в области налоговой и бюджетной политики, что подчеркивает важность финансового управления для экономического роста.

В большинстве регионов имеется специализированный орган, ответственный за реализацию промышленной политики, которая реализуется посредством формирования привлекательного инвестиционного климата, процесса стратегирования и формирования инфраструктурного обеспечения в виде индустриальных парков.

В ряде регионов также имеются специализированные органы, которые направлены на достижение целей, не выделенных в рамках отдельного органа в других регионах: региональная безопасность (Астраханская область); потребительские рынки (Ростовская область и Краснодарский край); бизнес и внешнеэкономическая деятельность (Краснодарский край).

Таблица 5 – Цели деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Экология»

Следовательно, проведенный анализ позволяет констатировать, что во всех регионах имеются органы власти, деятельность которых направлена на охрану окружающей среды, экологическую безопасность, рациональное природопользование, регулирование водных отношений и контроль за состоянием ООПТ.

Республика Адыгея акцентирует внимание на обеспечении устойчивого развития территорий, в то время как другие регионы, такие как Краснодарский Край и Республика Крым, сосредоточены на улучшении экологической ситуации в области транспорта.

В рамках деятельности Министерства строительства и ЖКХ Астраханской области экологический контроль выступает важным институтом, который направлен на обеспечение экологической безопасности в регионе.

Краснодарский край в качестве одной из целей деятельности Министерств ЖКХ и ТЭК устанавливает стимулирование использования наукоемких, энергосберегающих и экологически безопасных технологий. Аналогичная цель заложена и в отраслевом ведомстве данного региона в сфере промышленности и энергетики.

Экологические, социальные и экономические аспекты учитываются при градостроительной деятельности в Республике Крым, г. Севастополь и Краснодарском крае.

Социальные проблемы рассматриваются узко сквозь призму социальной защиты, обеспечение достойного уровня жизни и оказание мер поддержки социально незащищённым слоям населения.

Таблица 6 – Цели деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, относимые к блоку «Социум»

Таким образом, рассмотрение институционального обеспечения по блоку «Социум» позволяет отметить, что деятельность органов здравоохранения во всех регионах направлена на обеспечения нуждающихся групп населения лекарственными препаратами на бесплатной основе.

Повышение уровня доходов населения является задекларированной целью в рамках деятельности органов государственной власти в сфере социальной защиты в республиках Адыгея, Крым и Астраханской области, когда как в других регионах отмечается направленность на предоставление мер социальной поддержки и обеспечение достойных условий труда.

Обсуждение результатов исследования

Следовательно, проведенное исследование в виде контент-анализа положений органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет отметить ряд проблем в институциональном обеспечении государственного управления «зелёной» экономикой:

1. Наличие существенной дифференциации в приоритетах и подходах в контексте обеспечения устойчивого социо-эколого-экономического развития в рамках «зелёной» экономики приводит к тому, что в стратегической перспективе может привести к неравенству регионов в контексте устойчивого развития и ухудшению условий проживания населения. Рассогласование целей отраслевых политик в субъектах ЮФО может привести к несоответствию стратегических ориентиров и недостижению целевых индикаторов как на региональном, макрорегиональном и федеральном уровнях.

В ряде регионов экологизация развитие отдельных сфер общественной жизни задекларирована в рамках деятельности органов власти (например, улучшение экологической ситуации в области транспорта является одним из приоритетов деятельности отраслевого ведомства в области транспорта в Республике Крым и Краснодарском крае; в Республике Адыгея делается акцент на регулировании лесных отношений; изучение социально-экономических, социологических, экологических аспектов градостроительных решений выступает одним из аспектов деятельности Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя и т.д.), когда как Республика Калмыкия использует стандартизированно-усредненный подход к формированию целей деятельности органов власти в рамках всех трёх блоков: «Экология», «Экономика», «Социум».

В свою очередь, для достижения устойчивого развития необходимо формирование целей функционирования институтов государственного и муниципального управления, которые позволяют учесть собственную специфик региона, при этом не нанося ущерб другим территориям.

2. Неравномерное распределение ресурсов.

Краснодарский край и Ростовская область, выступая регионами-лидерами по большинству показателей социально-экономического развития, обладают большим количеством ресурсного обеспечения, что позволяет им более активно имплементировать мероприятия по экологизации в своих регионах, тем самым формируя неравенство в рамках ЮФО.

3. Потенциальные конфликты интересов.

Реализация социальных программ, более достойные условия жизни, стремительное инфраструктурное развитие в одном из регионов будут содействовать притоку трудоспособного населения из других, тем самым усугубляя кризисное состояние регионов, которые являются аутсайдерами в рейтингах по индикаторам социально-экономического развития. Кроме того, в условиях нарастания потребностей населения и сокращения невозобновляемых природных ресурсов между соседними регионами возможно нарастания напряженностей в отношениях в контексте борьбы за ресурсы.

4. Отличия в формировании структуры органов власти в регионах в различных сферах.

Каждый из представленных регионов обладает уникальной структурой органов государственной власти на субъектовом уровне. В некоторых регионах отсутствуют специализированные органы для определённых сфер (табл. 1-3), что может затруднять координацию действий в рамках потенциальных межрегиональных проектных инициатив.

Для решения выявленных проблем в рамках институционального обеспечения государственного управления «зелёной» экономикой следует реализовать на практике следующие направления действий (табл.7):

Проведенный анализ институционального обеспечения государственного управления в сфере «зелёной» экономики позволил сформировать следующую структуру формальных институтов (рис.1):

Рисунок 1 – Структура институционального обеспечения государственного управления в сфере «зелёной» экономики

Центральное место в представленной структуре будет занимать правительство региона, которое координирует деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Общественные советы при органах государственной власти региона по вопросам «зелёной» экономики и устойчивого развития будут тесно взаимодействовать с Межрегиональным координационным советом в рамках ЮФО в рамках совместных проектных инициатив в партнёрстве с другими регионами.

Выводы и дальнейшие направления исследования

Таким образом, «зелёная» экономика выступает современным направлением экономической науки, которое направлено на поиск оптимальных путей взаимовыгодного развития трех сфер: экология, экономика и социум. В условиях нарастающего антропогенного давления на экосистемы «зелёная» экономика находит всю большую популярность в рамках государственных отраслевых политик, в частности, отдельные элементы экологизации социально-экономического развития проявляются и в Российской Федерации.

Анализ предваряющих исследований позволяет отметить, что проблематика деятельности, структуры и взаимодействия институтов государственного и муниципального управления в России должным образом освящена в публикациях учёных, однако при этом вопросы формирования институтов государственного управления на региональном уровне в контексте политики «зелёной» экономики рассмотрены недостаточно ввиду метаотраслевого характера объекта исследования, динамичности факторов внутренней и внешней среды и отсутствия единого понимания относительно природы «зелёной» экономики, что и предопределяет актуальность и новизну исследования.

Рассмотрение отраслевого и целевого наполнения органов власти субъектов Российской Федерации в ЮФО позволяет отметить, что имеются традиционные сектора, закрепленные за конкретными институтами власти во всех регионах (сельское хозяйство, транспорт, промышленность, финансы, экономическое развитие, здравоохранение, охрана окружающей среды и социальная защита). Реализация государственных полномочий в рамках деятельности позволяет достичь целей «зелёной» экономики в рамках одного из блоков: «Экология», «Экономика», «Социум».

Вместе с тем, декларация «зелёных» целей развития территории варьируется в зависимости от региона. Наибольшее внимание к устойчивому развитию проявили Республика Крым, г. Севастополь и Краснодарский край, что связано с рекреационной специализацией регионов и острой необходимостью приумножать и сохранять природно-ресурсный капитал.

Исследование институционального обеспечения государственного управления «зелёной» экономикой на региональном уровне в субъектах ЮФО позволяет отметить разнообразные целевые ориентации в рамках деятельности институтов государственного управления, заложенные в нормативных основах функционирования; диспропорции в ресурсном обеспечении.

С целью решения выявленных противоречий рекомендуется закрепить необходимость учета экологических аспектов в рамках имплементации отраслевых политик органами власти; актуализировать цели деятельности органов в сфере экологической политики с учётом злободневных экологических проблем; сформировать совещательные органы по проблемам «зелёной» экономики как на региональном, так и на макрорегиональном уровнях для достижения синергетического эффекта и выработки компромиссных решений, в том числе в рамках проектных инициатив; сформировать документы стратегического планирования.

Следовательно, «зелёная» экономика является метаотраслевым объектом государственно-властного воздействия, которая не может регулироваться исключительно в рамках деятельности одного органа, что предопределяет важность грамотного распределения полномочий по отраслевому принципу между органами с формированием координирующего или совещательного органа при правительстве региона.

Дальнейшие направления исследования могут быть направлена на исследование институционального обеспечения «зелёной» экономики в рамках других федеральных округов.