Центризбирком и первые многопартийные выборы в РФ 1993 г.: организационно-политические аспекты

Волгин Евгений Игоревич ORCID: 0000-0002-9690-448X кандидат политических наук доцент кафедры истории общественных движений и политических партий Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова 119192, Россия, г. Москва, ул. Ломоносовский пр-Т, 27/4, оф. 415 Volgin Evgeny Igorevich PhD in Politics Associate Professor, Department of the History of Social Movements and Political Parties, Lomonosov Moscow State University 119192, Russia, Moscow, Lomonosovsky ave., 27/4, office 415 plytony@yandex.ru Другие публикации этого автора     Михайлова Наталья Вячеславовна ORCID: 0000-0003-2842-9143 доктор политических наук профессор; институт государственной службы и управления ; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 119571, Москва, пр-т Вернадского, 82, стр. 1. Mihailova Natal'ya Vyacheslavovna Doctor of Politics Professor; Institute of Public Administration and Management; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 82 Vernadsky Ave., building 1, Moscow, 119571. natulya_m@mail.ru

Амиантова Ирина Сергеевна ORCID: 0000-0003-1543-0815 кандидат политических наук доцент; юридический институт; Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6. Amiantova Irina Sergeevna PhD in Politics Associate Professor; Law Institute; Patrice Lumumba Peoples' Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya str., 6, Moscow, 117198, Russia amiantova_is@rudn.ru

Формирование Центральной избирательной комиссии в условиях

политического цейтнота

Указ Президента «О поэтапной конституционной реформе в РФ» застал современников врасплох. С одной стороны, многие понимали, что роспуск парламента и проведение досрочных выборов является вопросом времени, однако к самой избирательной кампании, да еще по новым правилам, как справедливо отмечает «отец» избирательной реформы В. Л. Шейнис, не были готовы ни сторонники Президента, ни его противники ^{[1, с. 642] [2, c. 136-142]}. Первоочередным шагом в деле организации и проведения избирательной кампании в сжатые сроки должно было стать формирование нового состава Центральной избирательной комиссии. Согласно «закону Шейниса», Центризбирком формировался Верховным Советом и Президентом на паритетной основе в составе председателя и 20 членов. Председатель ЦИК избирался ВС по предложению Конституционного Суда. Председатель и как минимум половина членов ЦИК должны были иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права. Положение о выборах, утвержденное Указом № 1400 усиливало президентское начало в деле формирования Центральной избирательной комиссии. Так, кандидатура Председателя ЦИК хотя и утверждалась Конституционным Судом, но уже по представлению Президента (а не Верховного Совета). Кроме того, 10 членов Центризбиркома, выдвинутых Президентом, не нуждались в дополнительном утверждении депутатов ВС (как предусматривал «закон Шейниса»).

Ключевое значение приобретала фигура Председателя Центральной избирательной комиссии. 24 сентября 1993 г. Б. Н. Ельцин назначил на эту должность Николая Рябова. Для Ельцина было нежелательно, чтобы этот пост занял кто-то из его окружения (выборы и так проводились по президентской «партитуре»). В этой связи кандидатура Н. Т. Рябова казалась почти идеальной. И дело было отнюдь не только в высшем юридическом образовании, которое Николай Тимофеевич получил на вечернем отделении Ростовского госуниверситета. «Верный хасбулатовец» (Рябов занимал пост зампредседателя ВС), после апрельского референдума отказался от политики конфронтации с Президентом и принял активное участие в Конституционном совещании, а позже включился в работу по формированию Совета Федерации (за что получил выговор от своего непосредственного начальника, который к тому же пригрозил ему отставкой) (Цуканова Л. Идти на компромисс не хочется, но нужно // Российские вести. 1993. 11 сентября; Новые назначения // Сегодня. 1993. 25 сентября; Николаю Рябову вынесено «предупреждение» // Сегодня. 1993. № 51; Комиссию возглавит Н. Рябов // Труд. 1993. 24 сентября).

Н.Т. Рябов не стал дожидаться своего низложения. После обнародования Указа № 1400 он прямо на сессии ВС попросил освободить его от обязанностей зампредседателя Верховного Совета. Как раз в тот момент действующий Председатель Центризбиркома В.И. Казаков, который изначально являлся противником проведения выборов по партийным спискам, фактически отказался от исполнения своих обязанностей. «В эти сроки выборы провести невозможно. Я не буду подыгрывать. Я не буду участвовать в развале страны», – заявил Казаков. На следующий день на его должность был назначен Николай Рябов, рискнувший принять предложение Ельцина и возглавить Центризбирком в крайне сложной ситуации. Разумеется, его назначение не было утверждено Конституционным Судом, как того требовала ст. 13 президентского Положения о выборах. Современники подчеркивали лояльность нового главы Центризбиркома. Не зря Президент распорядился установить кабинете главы ЦИК прямую телефонную связь и дал добро «звонить в любое время» (надо сказать, что этим правом Рябов не злоупотреблял) (Соловьев А. Выборы у виска // Россия. 1993. 29 сентября–5 октября; Бычкова О, Скоробогатько Т., Пушкарь Д. Наследники октября // Московские новости. 1993. 24 октября; Киселев С. Парламентская демократия в «положении» // Московские новости. 1993. 17 октября; Луговская А. Центризбирком уточняет график избирательной кампании // Известия. 1993. 22 октября; Рябов приступил к исполнению обязанностей председателя ЦИК // Ъ. 1993. 25 сентября).

29 сентября 1993 г. вышел Указ Президента «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу…», который устранял предыдущие аберрации вроде участия депутатов Верховного Совета или членов Конституционного Суда в процессе формирования ЦИК. Отныне весь состав Центризбиркома назначался Президентом. При этом остальные члены, включая зампредседателя, назначались по представлению Н. Т. Рябова. Первые десять членов ЦИК назначались из числа кандидатов, представленных законодательными органами власти на местах, другая «десятка» – главами исполнительной власти субъектов РФ. Данный порядок предоставил регионам серьезный канал воздействия на организацию выборов. В первый состав ЦИК вошли представители 20 субъектов Федерации. Предпочтение отдавалось тем кандидатурам, которые получили поддержку как законодательных, так и исполнительных органов власти. Здесь были представлены Татарстан (хотя выдвиженец от этой республики Р. Биктагиров отнюдь не сразу получил добро от своего руководства на поезду в Москву), Карачаево-Черкесия, Бурятия, Чувашия, Тыва, Москва и Санкт-Петербург, Красноярский, Ставропольский края, Астраханская, Ленинградская, Тюменская, Саратовская, Владимирская, Архангельская, Магаданская, Воронежская, Омская, Челябинская области, а также Коми-Пермяцкий автономный округ ^[3].

Все члены ЦИК с правом решающего голоса имели высшее юридическое образование, из них шестеро являлись кандидатами юридических наук. Три члена Центризбиркома (в т. ч. зампред ЦИК А. В. Иванченко, а также И. П. Фомичев, представлявший Санкт-Петербург и Ленобласть и А. Г. Белобородов, выдвинутый от Красноярска) в разное время работали в правоохранительных органах. Все они (помимо Рябова и секретаря ЦИК В. А. Загуляева) трудились на постоянной основе. Для сравнения: в составе ЦИК СССР, утвержденного 1 декабря 1988 г., только два члена имели высшее юридическое образование. В 1989 г. среди членов Центризбиркома по выборам народных депутатов РСФСР было пять юристов. На постоянной основе в составе той комиссии работал лишь председатель. Полномочия первого ЦИК длились с сентября 1993 по март 1995 г., а местом ее «временной прописки» стал Новый Арбат, д. 19 ^{[4, c. 19-21] [5, c. 7, 12]}.

Вместе с Н. Т. Рябовым в Центризбирком перешло немало депутатов и специалистов из бывшего Верховного Совета. Если раньше ЦИК рассчитывала на организационно-техническую помощь ВС, то новый аппарат (100-115 чел.) функционировал практически самостоятельно, опираясь на собственные возможности. Сотрудниками Центральной избирательной комиссии стали люди «самой высшей квалификации». В аппарат старались набирать опытные кадры (в т. ч. работников бывшей ЦИК), для которых выборы не являлась новым делом и которые хорошо знали регионы. В структуре Центризбиркома были созданы семь рабочих групп, в т. ч. по взаимодействию с окружными избиркомами и общественными объединениями, по финансированию и материально-техническому обеспечению выборов, по подготовке инструкций и методических материалов, что, по словам руководителя пресс-службы ЦИК А. Бухвалова, «чрезвычайно важно в условиях нашей правовой безграмотности» (Центризбирком действует // Российские вести. 1993. 29 сентября; Центризбирком действует по заданному графику // Российские вести. 1993. 5 октября; Центральная избирательная комиссия продолжает работать // Российская газета. 1993. 5 октября; Корешков В. В режиме полной отдачи // Российская газета. 1993. 26 октября).

Согласно распоряжению Совмина РФ, правовое, информационное и методическое обеспечение деятельности Центризбиркома были возложены на Институт законодательства и сравнительного правоведения при бывшем Верховном Совете. Редакция журнала «Народный депутат» и издательство «Известия Советов народных депутатов» должны были выпускать еженедельный «Бюллетень ЦИК» (первый номер вышел в конце октября). Кроме того, новому Центризбиркому предлагали помощь различные зарубежные правительственные и неправительственные организации (Корешков В. В интересах гласности // Российская газета. 1993. 29 октября) ^{[6, c. 28-34]}.

Для проведения выборов по общефедеральному округу Центризбиркому фактически предстояло осуществить организационно-технические функции всероссийской окружной комиссии. Дело в том, что в новой системе территориальных избирательных комиссий оказался пропущен районный и городской уровень. Отказ от промежуточных звеньев был связан с тем, что разработчики реформы, понимая, что большинство политических партий, не имея разветвленной сети региональных отделений, не сумеют проконтролировать на местах подсчет голосов, поданных за списки избирательных объединений. Этот процесс должен был вестись непосредственно ЦИК, куда сразу же по завершении голосования направлялись протоколы УИК. Практика показала, что отсутствие районного и городского звена негативно сказалась на процессе установления итогов голосования в общефедеральном округе, когда почти сто тысяч протоколов хлынули в Центризбирком (эту ошибку впоследствии признал В. Л. Шейнис). Кроме того, на ЦИК вскоре были возложены обязанности по обеспечению всенародного голосования по проекту Конституции (Угланов А. Будут ли провалены выборы и Конституция? // Аргументы и факты. 1993. № 51; Рябов Н. Мы исповедуем только одну привязанность – к закону // Российская газета. 1995. 16 мая) ^{[4, c. 18] [1, c. 587] [5, c. 6] [6, 28-34] [7, c. 125-147]}.

Первоочередные задачи нового Избиркома

1 октября 1993 г. состоялось первое заседание Центральной избирательной комиссии. Открывая его, Н. Т. Рябов заявил, что до подведения итогов голосования ЦИК будет «важным политическим нервом России», т. к. выборы проводятся на фоне политической нестабильности и кризиса власти. Председатель Центризбиркома подчеркнул необходимость соблюдения полного политического нейтралитета его членами: «Мы должны работать без выражения политических пристрастий, обеспечить проведение всех мероприятий при их полнейшей гласности и открытости для всех политических партий и движений». Первостепенной заботой ЦИК стала подготовка и проведение избирательной кампании в крайне сжатые сроки. Разработчики избирательного закона закладывали на досрочные выборы не менее 135 дней. Фактически, они были объявлены за 80 дней, а реально избирательная кампания проводилась в течение 73–75 календарных дней. Избирательная кампания стартовала в условиях действия в Москве (где была сосредоточена основная политическая жизнь) чрезвычайного положения (Былое и Дума // Труд. 1993. 2 октября; Родин И. ЦИК начала работу // Независимая газета. 1993. 2 октября) ^{[8, c. 3] [9, 59] [1, c. 642] [10, c. 46] [6, c. 28-34]}.

Чтобы не терять время, Указ от 29 сентября 1993 г. утвердил график основных организационных мероприятий ЦИК по выборам в Госдуму. Так, после образования Центризбиркома должно было состояться утверждение схемы 225 одномандатных округов (до 13 октября), а также – формирование окружных избирательных комиссий (23-28 октября). Образование участковых комиссий планировалось завершить до 2 ноября (всего по стране насчитывалось свыше 94 тыс. УИК; в одной Москве – 3250). Избирательные объединения до 7 ноября должны были представить в ЦИК общефедеральные списки вместе с подписными листами и заявлениями кандидатов о согласии баллотироваться. Регистрация общефедеральных списков осуществлялась в течение пяти дней после представления необходимых документов. С 27 ноября планировалось начать досрочное голосование, а 12 декабря – провести выборы депутатов Государственной Думы.

Драматические события в Москве не повлияли на график работы Центризбиркома. 5 октября состоялось очередное заседание ЦИК, посвященное созданию одномандатных округов. Центризбирком попросил снабдить представителей регионов картами своих территорий и схемами нарезки территориальных избирательных округов. В связи с изменением системы представительства границы существовавших ранее избирательных округов должны были претерпеть изменения, однако из-за недостатка времени радикально ломать всю схему не планировалось. По словам Н. Т. Рябова, ЦИК собиралась завершить утверждение всех 225 одномандатных округов к 10 октября (что было выполнено) ^[11]

21 октября Центризбирком утвердил председателей ОИК, выдвинутых субъектами Федерации. Н. Т. Рябов охарактеризовал их как людей «исключительно интересных». Действительно, если раньше председателями окружных комиссий были как правило руководящие партийные и советские кадры, то теперь среди них встречались работники администраций, представители Советов, хозяйственных и правоохранительных органов, ректоры учебных заведений, руководители предприятий и юридических консультаций. Хотя далеко не всегда все складывалось гладко: например, ЦИК пришлось освободить от должности председателя Краснодарской ОИК за то, он стал проявлять свои политические симпатии по отношению к отдельным кандидатам. Тем не менее, к двадцатым числам октября было практически завершено формирование окружных комиссий: они были созданы во всех субъектах РФ кроме Чечни (Центризбирком так и не сумел вовлечь мятежную республику в общероссийский электоральный процесс).

В ходе избирательной кампании Центризбиркомом были проведены консультации с представителями более 50 общественно-политических объединений, а также выданы необходимые нормативные документы по выборам в Федеральной Собрание. Иногда возникали курьезные ситуации: люди звонили в ЦИК, требуя решить вопрос с массовой задержкой зарплат и пенсий под угрозой неучастия в выборах. Разумеется, Николай Рябов не мог решить этих проблем, однако проинформировал о сложившейся ситуации Б.Н. Ельцина, а Президент – «кого надо». В связи с этим вице-премьер В. Ф. Шумейко, баллотировавшийся в Совет Федерации, обещал регионам погасить заложенности. Таким образом помимо своих непосредственных обязанностей ЦИК пыталась повлиять на кризисную социально-экономическую ситуацию (Рябов Н. Центральная избирательная комиссия РФ. Календарь выборов в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ // Российская газета. 1993. 28 октября; Одинцова О. Готовятся к выборам // Независимая газета. 1993. 12 октября; Сформированы окружные избирательные комиссии // Московская правда. 1993. 23 октября; Трегубова Е. Николай Рябов огласил состав Центральной избирательной комиссии // Сегодня. 1993. 2 октября; Родин И. Центризбирком работает // Независимая газета. 1993. 21 октября; Янченков В. Предвыборная кампания вступает в новый этап // Российская газета. 1993. 22 октября; Цуканова Л. ЦИК работает с регионами // Российские вести. 1993. 8 октября; Саргин А. Чудеса в Избиркоме // Аргументы и факты. 1993. № 48; Балашов А. Центризбирком начал создавать избирательные округа // Ъ. 1993. 6 октября; Баталова Н. Участковые наиболее важные // Московская правда. 1993. 28 октября) ^{[3] [12, c. 30] [8, c. 7]}.

Совершенно новым направлением работы Центризбиркома стало взаимодействие с международными наблюдателями. Решение пригласить их на российские выборы было озвучено Президентов во время визита в Японию в октябре 1993 г. Поскольку российская электоральная процедура ранее не знала подобной практики, ЦИК оперативно подготовил Положение о статусе иностранных наблюдателей…». Согласно этому документу, международные наблюдатели, прошедшие аккредитацию в ЦИК, находились под государственным покровительством. Российская сторона гарантировала зарубежным наблюдателям невмешательство в их профессиональную деятельность и всяческое содействие со стороны полномочных органов (МИД, ЦИК). Наблюдатели были вправе получать необходимую информацию, касавшуюся выборов, осуществлять мониторинг избирательной кампании, оценивая каждую ее фазу с точки зрения демократичности и соответствия международным стандартам. При этом они не могли вмешиваться в электоральный процесс. Свои выводы и замечания наблюдатели отражали в экспертных заключениях, которые носили рекомендательный характер (Филатов С. К нам едут наблюдатели // Правда. 1993. 19 ноября; Демченко В. У представителей ЕС есть шанс проявить наблюдательность // Новая ежедневная газета. 1993. 7 декабря; Шинкаренко В. За ходом избирательной кампании в России будут наблюдать более 100 международных экспертов // Российские вести. 1993. 26 октября; Ачалова Е. Декабрьские выборы пройдут в присутствии иностранцев // Ъ. 1993. 2 ноября) ^{[13, c. 44-46]}.

Всего при Центризбиркоме было аккредитовано около 1100 международных наблюдателей из 58 стран Европы, Америки, Азии, Африки, Австралии. Наиболее многочисленные группы прислали государства Евросоюза, страны СБСЕ, а также Япония, Таиланд, Индонезия. Присутствовали представители из бывших советских республик (Украины, Белоруссии, Молдавии, Армении, Азербайджана, Узбекистана, а также стран Балтии). Помимо этого, ЦИК также аккредитовал 37 международных парламентских, правительственных, общественных, исследовательских объединений. В ходе пребывания в России иностранные наблюдатели посетили около 60 республиканских, краевых и областных центров, городов и поселков. Кроме того, Центральная избирательная комиссия аккредитовала 700 журналистов из 30 стран ближнего и дальнего зарубежья, которые присутствовали на заседаниях и совещаниях ЦИК, официальных встречах и пресс-конференциях. Международные наблюдатели остались довольны организацией голосования, высоко оценив профессионализм Центризбиркома. Эти позитивны оценки стали демократическим алиби ЦИК после того, как в печати появилась информация о массовых фальсификациях, якобы имевших место в ходе избирательной кампании ^{[12] [14, c. 31-36]}.

Электоральная дилемма КПРФ

В начале избирательной кампании Б. Н. Ельцин гарантировал всем политическим партиям, не запятнавшим себя прямым участием в мятеже, равные возможности. Несмотря на большое количество общественных объединений, получивших право выдвигать списки кандидатов или участвовать в предвыборных блоках, в этот список не попали некоторые формирования, обвиненные в политическом экстремизме. Не было там первоначально и КПРФ. При этом Компартия России не попала в «черный список» министра юстиции Ю. Х. Калмыкова, который 4 октября 1993 г. приостановил деятельность восьми наиболее одиозных организаций. Отвечая на вопрос о том, будет ли участвовать в выборах «партия Зюганова», глава Администрации Президента С. А. Филатов ответил: «В этом перечне нет, значит, будет… в другом перечне». Действительно, 6 октября 1993 г. приказом начальника управления юстиции г. Москвы Ю. Костанова деятельность московского отделения КПРФ была приостановлена. Официальное сообщение «о наложении санкций» на коммунистов появилось 8 октября, что вызвало слухи об отсутствии «в верхах» единого мнения о дальнейшей судьбе КПРФ.

(Гвоздев Л. Красные не должны пройти в Думу // Московская правда. 1993. 9 октября; «Мы ускорили темп демократических преобразований и экономических реформ». Заявление Президента РФ // Российские вести. 1993. 9 октября; Кузнец Д., Трегубова Е. Оппозиционные партии запрещены, но не теряют надежды выставить на выборах свои списки // Сегодня. 1993. 12 октября).

Тем не менее, 7 октября 1993 г. Н. Т. Рябов включил Компартию России в число организаций, имевших право участвовать в выборах. Свое решение Председатель ЦИК объяснял «отсутствием распоряжения министерства юстиции» относительно КПРФ. Очевидно, глава ЦИК допускал, что санкции с Компартии России могут быть сняты по истечении срока действия чрезвычайного положения в Москве (поэтому КПРФ не фигурировала в списках потенциальных участников выборов). Как бы то ни было, действия Николая Рябова пресс-служба Министерства юстиции оставила без комментариев. Все это свидетельствовало о несогласованности двух федеральных ведомств, ответственных за организацию выборов. Окончательную точку в негласном споре между Центризбиркомом и Минюстом поставил Указ Президента «О некоторых мерах по обеспечению государственной и общественной безопасности в период проведения избирательной кампании 1993 г.». Этот документ появился 19 октября 1993 г., т. е. на следующий день после истечения срока действия в Москве режима ЧП. Указ лишал права участвовать в выборах шесть объединений, лидеры которых были замешаны в организации массовых беспорядков и вооруженного противостояния. КПРФ в этом списке отсутствовала. Г. А. Зюганов поспешил сообщить, что компартия получала отмашку от министра юстиции и председателя ЦИК, т. к. выступала против «политического экстремизма» (САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4080; Будем выбирать // Труд. 1993. 8 октября; Балашов А. Коммунисты смогут участвовать в выборах // Ъ. 1993. 8 октября; Кузнец Д., Трегубова Е. Оппозиционные партии запрещены, но не теряют надежды выставить на выборах свои списки // Сегодня. 1993. 12 октября; Сидоров И. Коммунисты и «руцкисты» смогут участвовать в выборах // Ъ. 1993. 21 октября; Тодрес В. Борис Ельцин выдает допуски к выборам // Сегодня. 1993. 21 октября).

Не следует забывать, что КПРФ была допущена к голосовании только после того, как исполнительная власть обозначила свое участие в выборах посредством формирования проправительственных избирательных объединений (движение «Выбор России» первого вице-премьера Е. Т. Гайдара и Партия российского единства и согласия премьер-министра С. М. Шахрая), а Президент обеспечил правительственным чиновникам от «партии власти» в будущей Думе соответствующее правовое оформление. Тем не менее, несмотря на все преференции, который были оказаны этим двум «административным партиям», Б. Н. Ельцин отказался почтить своим присутствием учредительный съезд «Выбора России» и тем самым открыто поддержать «партию Гайдара». Правда, после этого Н. Т. Рябов предложил активистам ВР сделать ставку на руководителей исполнительной власти в регионах, на которых опирался Президент. «Председатель ЦИК излагал свои мысли по-простому и не считал себя связанным своим статусом и юридическими условностями», – свидетельствует В. Шейнис (Телень Л. Под знаком «бури и натиска»» // Московские новости. 1993. 31 октября; Журавлев П. Центризбирком рассчитывает на 60-процентную активность избирателей // Сегодня. 1993. 23 октября; Тодрес В. Борис Ельцин выдает допуски к выборам // Сегодня. 1993. 21 октября) ^{[1, с. 649]}.

Верификация подписных листов: строгий контроль или формальная процедура

Характерным отличием избирательной кампании 1993 г. от советской электоральной процедуры стало то, что условием выдвижения и регистрации соискателей депутатских мандатов являлось определенное количество подписей избирателей, собранных в пользу федеральных списков или отдельных кандидатов. Изначально избирательные объединения должны были собрать в поддержку своих списков не менее 200 тыс. подписей. По окончании сбора подписей общефедеральный список (вместе с подписными листами, а также заявлениями кандидатов о согласии баллотироваться) вносился на регистрацию в Центризбирком. Последний, ограничившись формальной проверкой поступивших документов, в течение десяти дней регистрировал список кандидатов либо отказывал в регистрации. Кандидаты-одномандатники должны были собрать не менее 2 % подписей от общего числа избирателей округа. В редакции Положения о выборах от 1 октября 1993 г. предусматривалось снижение числа подписей, необходимых для регистрации федерального списка (до 100 тыс. подписей) и кандидатов-одномандатников (1 % от общего числа избирателей). Одновременно до 5 дней уменьшалось время, отведенное Центризбиркому для проверки подписных листов. При этом новая редакция не ужесточала процедуру верификации избирательных документов. Такой подход был заложен с учетом крайне ограниченного времени, отведенного на избирательную кампанию, когда ЦИК физически не могла справиться в объемом поступившей документации.

В то же время в новой редакции Положения была одна любопытна оговорка: в случае обнаружения в подписных листах в ходе грядущих проверок недействительных подписей, количество которых превысит 3 % от их общего числа, а также если выяснится, что количество оставшихся после проверки действительных подписей было недостаточно для регистрации списка или отдельного кандидата, их аккредитация могла быть аннулирована задним числом Думой по представлению мандатной комиссии. Видимо, с помощью этой «каучуковой» формулировки Кремль планировал держать будущую парламентскую оппозицию на «коротком поводке» ^{[4, c. 484]}.

Изначально намерение участвовать в выборах заявили 55 общественных объединений. Заверили списки в ЦИК и приступили к сбору подписей 35 организаций. Партии и блоки должны были представить подписные листы не позднее 6 ноября (до 24-00). С этой задачей справилось 21 избирательное объединение. Все они в общей сложности сумели собрать около 3 млн подписей. Своеобразный рекорд установила Аграрная партия – 500 тыс. подписей. Не отставала КПРФ – 187 тыс. Всего коммунисты собрали 438 тыс., хотя и включились в избирательную кампанию с опозданием. Солидно выглядели результаты проправительственных сил: «Выбор России» и ПРЕСС – более 200 тыс. Примерно по 170 тыс. представили яблочники и жириновцы. Чуть меньше собрали «Женщины России» – 130 тыс. (Аутсайдеры объявлены официально // Независимая газета. 1993. 12 ноября; Родин И. Пока до выборов допущен 21 избирательный блок // Независимая газета. 1993. 9 ноября; Гарбузова О., Ачалова Е. В выборах участвуют 13 избирательных объединений // Ъ. 1993. 11 ноября; Жуков А. Чертова дюжина выходит во второй круг // Общая еженедельная газета. 1993. 12 – 18 ноября; Оппозиция составит в Госдуме большинство // Независимая газета. 1993. 10 ноября; Чугаев С. В новый парламент рвутся люди, не брезгующие подкупом избирателей // Известия. 1993. 5 ноября; ЦИК встречался с блоками // Независимая газета. 1993. 6 ноября; Чугаев С. Сбор подписей за кандидатов в члены Федерального собрания завершается. Ставки растут // Известия. 1993. 6 ноября).

После получения подписных листов Центризбирком приступил к проверке избирательной документации. По словам руководства ЦИК, экспертиза проводилась на самом высоком уровне. В известном мероприятии «в обстановке строжайшей секретности» обещали быть задействованы графологи из МВД или ВНИИ судебных экспертиз, оснащенные новейшим зарубежным оборудованием. В то же время само качество верификации вызывало некоторые сомнения. Отбраковка претендентов осуществлялась по сугубо формальным основаниям: неправильное оформление подписных листов, превышение лимита избирательных автографов на один субъект Федерации (не более 15 % ), недостаточно количество подписей. В результате проверку прошли 13 объединений. Остальным партиям и блокам было именно по формальным основаниям. Фальсификаций в подписных листах формально обнаружено не было. Хотя есть основания полагать, что далеко не все избирательные автографы были аутентичными (Маслинин В. О чем умалчивает Центризбирком // Правда. 1993. 16 ноября; Ачалова Е. Регистрацию не прошли восемь избирательных объединений // Ъ. 1993. 12 ноября; Ачалова Е. Избирательные объединения сдали подписи в Центризбирком // Ъ. 1993. 9 ноября; Тодрес В. Подлинность подписей уже ставится под сомнение // Сегодня. 1993. 9 ноября; Первый барьер позади // Сегодня. 1993. 9 ноября).

Возникает вопрос: каким образом Центризбирком, не прибегая к детальной графологической экспертизе, выявлял «слабые звенья» подписной кампании? Осмелимся предположить, что из числа потенциальных «жертв» исключались проправительственные партии, а также влиятельные оппозиционные объединения, собравшие подписи «с запасом». Проверка последних означала бы бессмысленную трату времени и сил, ибо те же коммунисты, зная об отношении к ним властей, провели предварительную санацию подписных листов. Таким образом, «на подозрении» оказались те избирательные объединения, которые, во-первых, набрали чуть больше 100 тыс. подписей; во-вторых, явились в ЦИК 6 ноября за несколько минут до полуночи. Данные обстоятельства указывали на то, что партия балансирует «на грани» и стоит проверяющим проявить побольше пристрастия, как число участников предвыборной гонки сократится. Все восемь избирательных объединений, которым было отказано в регистрации (или которые сами отказались от участии в дальнейшей борьбе), соответствовали двум вышеназванным критериям.

Вопросы организации агитационной кампании с использованием

государственных электронных СМИ

Выборы-93 стали первой избирательной кампанией, в ходе которой партии и движения имели гарантированное право использовать государственные электронные СМИ в целях предвыборной агитации. Новое избирательное законодательство должно было гибко регулировать правоотношения, возникавшие в связи с необходимостью предоставления всем участникам электорального процесса равного доступа к государственному теле- и радиовещанию в агитационный период. Известная проблема учитывалась в «законе Шейниса», нормы которого затем перекочевали в Положение о выборах. Однако статьи, непосредственно касавшиеся известного вопроса, носили слишком общий характер. В этой связи руководители федеральных телеканалов обратились в Центризбирком с просьбой разработать документ, который бы регулировал вопросы агитации и пропаганды на ТВ. Центризбирком подготовил соответствующий документ, как вдруг инициативу проявил советник Президента Ю. М. Батурин, который одновременно преподавал в Школе права массовой информации и поручил студентам своего семинара разработать соответствующий нормативный акт. Так появилось Положение об информационных гарантиях предвыборной агитации, утвержденное Указом Президента от 29 октября 1993 г. Николай Рябов не стал возражать против такой конкуренции. «Баба с возу – кобыле легче», – заявил глава ЦИК (Жуков А. Как поделить телевизор, чтобы хватило всем? // Общая еженедельная газета. 1993. 19–25 ноября; Р.И. Николай Рябов высказал опасение // Независимая газета. 1993. 27 октября; Преловская И. Телеэкран ни за кого голосовать не собирается // Известия. 1993. 23 октября; Монополии в эфире не будет // Московская правда 1993. 27 октября).

После того, как Президент обозначил общие параметры проведения агитационной кампании с использованием массмедиа, ЦИК мог регламентировать непосредственный порядок предоставления бесплатного эфира участникам избирательного марафона. «Чем шире правовая база для использования СМИ – тем лучше», – заявил Н. Т. Рябов. 1 ноября 1993 г. появилось Положение ЦИК о порядке использования СМИ избирательными объединениями и кандидатами в депутаты при проведении агитации в ходе выборов в Федеральное Собрание. Документ предписывал ежедневно по рабочим дням (утром или вечером) отводить избирательным объединениям не менее двух часов общего эфира с тем, чтобы каждое из них получило равное по продолжительности время вещания (не менее 20 мин.). График появления представителей партий на телеэкране (в радиоэфире) разрабатывался руководством общефедеральных государственных телерадиокомпаний и утверждался ЦИК. Каждое избирательное объединение самостоятельно определяло формат своей предвыборной агитации (Журавлев П. Избирательным блокам будет выделено по 20 минут на телевидении // Сегодня. 1993. 2 ноября; Журавлев П. Николай Рябов – за расширение правовой базы для использования СМИ // Сегодня. 1993. 28 октября) ^{[13, c. 12-16]}.

16 ноября 1993 г. в Центризбиркоме состоялась жеребьевка по распределению бесплатного эфирного времени на федеральных телерадиовещательных каналах между тринадцатью избирательными объединениями. Представители партий и движений выбирали конверты, при этом все желали вытянуть 8 декабря. По стечению обстоятельств, именно этот день достался «Выбору России», что вызвало сомнения в искренности самой лотереи. 18 ноября на заседании ЦИК был утвержден официальный график бесплатных телевизионных и радиовыступлений кандидатов от избирательных объединений в период с 22 ноября по 8 декабря 1993 г. На основании партийных заявок телерадиокомпании учли пожелания, начиная от времени показа, разбивки положенного часа на две или три «порции» и заканчивая формой подачи материала (выступление-монолог, интервью, теледебаты, заготовленные видеоролики) (Луговская А. Телевизионный «Час избирателя пробьет» 22 ноября // Известия. 1993. 19 ноября; Иванов И. Жребий брошен. У всех вытянулись лица // Комсомольская правда. 1993. 17 ноября; Ачалова Е. Распределено эфирное время между кандидатами в депутаты // Ъ. 1993. 17 ноября; Демченко В. Кандидаты поделили эфир. Есть недовольные // Новая ежедневная газета. 1993. 17 ноября) ^{[15, c. 27-35]}.

Вместе с тем, по некоторым данным, по настоянию Н. Т. Рябова представители избирательных объединений отказались от такой формы предвыборной агитации, как теледебаты или «круглые столы», предпочтя длительные монологи перед камерой одних и тех же кандидатов, не имевших достаточного медийного опыта. Журналисты-телеведущие, обслуживавшие предвыборные эфиры, были низведены соответствующими директивами до обычных конферансье или, как называли их коллеги из печатных СМИ, «шпрехшталмейстеров» (работников цирка, объявлявших очередное представление, если понимать под таким цирком сами выборы). Они не участвовали в дискуссиях и не могли давать свои оценки провокационным и безответственным заявлениям отдельных политиков (Вильчек В. Предвыборный телеэкран – опиум для народа // Известия. 1993. 25 ноября) ^{[16, 26, 93]}.

«Закрытые» темы партийной телеагитации

Между тем, в прямом эфире нередко звучали жесткие нападки на Президента, Правительство, а также взаимные оскорбления политических конкурентов. Не стоит забывать, что первая думская кампания велась на фоне еще до конца не угасшего политического противостояния, когда иные его участники, избежав участи «лефортовских сидельцев», были допущены до выборов. Последствия того конфликта волей-неволей влияли на общую атмосферу предвыборных выступлений, выходивших порой за рамки дозволенного. Издержки агитационной кампании на ТВ потребовали личного вмешательства Президента. 26 ноября 1993 г. в Кремле за закрытыми дверьми состоялась полуторачасовая встреча Б. Н. Ельцина с лидерами тринадцати избирательных объединений. Президент обратил особое внимание на недопустимость огульной критики конституционного проекта: «Мне неприятно, что некоторые из вас стали критиковать проект Конституции… Ваша тема – это ваша программа». Ельцин предупредил, что если представители избирательных объединений продолжат свои «антиконституционные» выпады, то лишатся бесплатного телеэфира. «Мы за Конституцию будем бороться. Прошу Конституцию не трогать», – заявил ее будущий гарант. Стороны сумели достичь джентельменского соглашения, согласно которому предвыборная агитация будет вестись в цивилизованных формах и без излишнего педалирования Конституции (Янченков В. Разговор серьезный, по-крупному // Российская газета. 1993. 27 ноября; Кузнецова В. Президент о выборах и прочем // Независимая газета. 1993. 26 ноября; Кузнецова В., Родин И. Президент просил не трогать Конституцию // Независимая газета. 1993. 27 ноября).

Тему «агитационного беспредела» в прямом эфире подхватил Н. Т. Рябов. По его словам, телефоны ЦИК буквально «раскалываются» от протестов избирателей «против насилия политиков». Глава Центризбиркома заявил, что критика Конституции будет рассматриваться как использование кандидатами своего служебного положения. В конце ноября Рябов выступил по ТВ с обращением к избирателям, в котором назвал грядущий конституционный референдум «уникальным событием в истории страны и судьбе народа». Глава Центризбиркома выразил надежду, «что мы сделаем правильный выбор в пользу Конституции». Правда, уже после выступления Николай Ильич, вспомнив, что его положение предполагает некий политический нейтралитет, спросил журналистов: «Ничего, что я так… про Конституцию?..» (Журавлев П. Николай Рябов агитирует за Конституцию // Сегодня. 1993. 30 ноября; Луговская А. Центризбирком и Третейский суд пытаются разобраться с «нехорошими» агитаторами» // Известия. 1993. 27 ноября; Родин И. Репрессивная пропаганда Конституции // Независимая газета. 1993. 2 декабря; Критиковать не дозволяют… зато и денег не дают // Российская газета. 1993. 3 декабря).

27 ноября 1993 г., т. е. на следующий день после встречи Б. Н. Ельцина с представителями избирательных объединений, был обнародован текст «примирительного» заявления Центризбиркома и Третейского информационного суда (орган, созданный указом Президента для разрешения информационно-политических конфликтов). Здесь говорилось о недопустимости использования предвыборной агитации в целях распространения призывов, связанных с насильственным захватом власти, изменением конституционного строя, нарушением территориальной целостности РФ, пропагандой гражданкой войны, разжиганием национальной и религиозной розни. Объявлялась неприемлемой любая агитация, связанная с призывами к нарушению общепризнанных норм международного права, в т. ч. касавшихся отношений России с другими странами. Уполномоченные органы напоминали участникам предвыборной гонки о том, что те должны уделять главное внимание освещению своих программ, тогда как критика оппонентов не должна составлять основное содержание их выступлений. Завершала обращение расплывчатая фраза о том, что в случае несоблюдения установленных требований «будут приниматься меры по недопущению неправомерных действий» (Заявление ЦИК РФ и Третейского информационного суда от 27 ноября 1993 г. № 92/001 // Российская газета. 1993. 27 ноября).

Однако этот хрупкий консенсус фактически был разрушен неуклюжими действиями первого зампредседателя правительства, председателя правительственной Комиссии по проведению всенародного голосования по проекту Конституции В. Ф. Шумейко. 29 ноября первый зампред Совмина направил обращение в ЦИК с требованием лишить регистрации избирательные списки КПРФ и Демократической партии России как наиболее злостных критиков Конституции. Демарш Шумейко вызвал бурый протест лидеров практически всех партий и блоков, включая представителей «партии власти». Заявление не было поддержано Третейским информационным судом. Однако решающее слово оставалось за Центризбиркомом, куда вице-премьер направил свое ходатайство. Н. Т. Рябов, сам агитировавший за Конституцию, оказался в непростой ситуации. Тем не менее, ЦИК оставил заявление первого вице-премьера без удовлетворения. Формальным основанием стала ст. 14 Положения о всенародном голосовании по Конституции, которая предусматривала право граждан и общественных объединений беспрепятственно агитировать, в том числе, против Основного Закона. Но, думается, куда более весомым аргументом стала опасность того, что остранение одних партий могло спровоцировать бойкот выборов другими объединениями, что негативно сказалось бы на конституционном голосовании (И.Р. Оставить без удовлетворения // Независимая газета. 1993. 3 декабря; Вайнонен Н. Безнравственно? Да. Но законно! // Российские вести. 1993. 3 декабря; Центризбирком подтвердил право ругать Конституцию // Сегодня. 1993. 3 декабря; Янаев Е. Кандидаты в депутаты осудили действия вице-премьера // Ъ. 1993. 2 декабря).

В то же время, Центризбирком был вынужден реагировать на призывы нескорых глав исполнительной и представительной власти субъектов РФ, обращенных к жителям своих регионов, не участвовать в конституционном голосовании. 8 декабря 1993 г. ЦИК выступил с осторожным заявлением, в котором классифицировал подобные обращения высокопоставленных чиновников региональной власти исключительно как личную позицию отдельных избирателей, тогда как каждый гражданин «вправе выражать свою волю самостоятельно, независимо от мнения кого бы то ни было, в том числе – любого должностного лица РФ» ^{[17, c. 15]}.

Благодарность Президента как повод для подозрений

Несмотря на крайне неоднозначные для Кремля результаты голосования 12 декабря 1993 г., Президент остался доволен работой Центральной избирательной комиссии. О профессионализме нового ЦИК говорил тот факт, что ее решения пытались оспорить в Верховном Суде всего шесть раз – и ни одна из попыток не увенчалась успехом. Всего в ходе избирательной кампании в Центризбирком поступило около 150 жалоб и обращений, которые были тщательно рассмотрены. 20 декабря 1993 г. Президент подписал Указ «О мерах по совершенствованию избирательной системы в РФ», согласно которому ЦИК получала статус организации, действующей на постоянной основе. Подтверждался независимый статус Центральной избирательной комиссии, а также императивный характер решений, принятых в рамках ее компетенции. Неизрасходованные средства, выделенные на проведение выборов, оставались в распоряжении Центризбиркома. Для дальнейшего финансирования ЦИК в федеральном бюджете предусматривалась отдельная строка. В качестве ближайших задач Центризбиркому совместно с Министерством юстиции поручалась разработка проектов федеральных законов о референдуме и о выборах депутатов Госдумы. Чтобы не «отпускать» Центризбирком слишком далеко, Б. Н. Ельцин определил место его постоянной «прописки» на Старой площади, недалеко от Администрации Президента (ЦИК разместился комплексе зданий бывшего ЦК КПСС, по адресу: ул. Ильинка, д. 10) (Центризбирком – на вечные времена // Известия. 1993. 22 декабря; Награда за успешный референдум // Независимая газета. 1993. 22 декабря) ^{[12] [18, c. 37-38] [16, c. 88] [5, c. 12]}.

Столь масштабные электоральные события, как конституционная реформа и первые многопартийные выборы не могли не породить сомнения в аутентичности результатов голосования. В мае 1994 г. в ряде СМИ появились статьи ряда известных публицистов (К. Любарского, В. Выжутовича, М. Малютина), которые, опираясь на оценки экспертной группы А. Собянина (одного из авторов избирательной реформы), утверждали, что в голосовании приняло участие 46 % (49 млн), вместо заявленных 54,8 %. Пикантность ситуации заключалась в том, что, занижая явку на парламентских выборах, оппоненты автоматически дезавуировали легитимность конституционного референдума. Кроме того, выдвигалась версия, будто Центризбирком утаил результаты голосования по партийным спискам по районам и городам, тем самым исказив картину выборов в общефедеральном округе. Н. Т. Рябов, опровергая подобные обвинения, доказывал, что оппоненты банально «забыли» о 4,6 млн голосов, поданных за пять избирательных объединений, не преодолевших электоральный барьер. Что касается электоральной статистики по городам и районам, ее отсутствие председатель ЦИК объяснял отсутствием самих комиссий соответствующего территориального уровня. Центризбирком в своем официальном заявлении, напомнив о том, что контроль за выборами осуществляли более 50 тыс. наблюдателей, и вовсе назвал подобные инсинуации проявлением некомпетентности либо сознательной попыткой дестабилизации ситуации в стране Скоробогатько Т. Центризбирком: ни шагу назад // Московские новости. 1995. 21–28 мая) ^{[19, c. 3, 6]}.

Эта история имела некоторое продолжение. В июле 1994 г. депутат Госдумы А. Гордеев (КПРФ) потребовал создать парламентскую комиссию по расследованию сообщений о фальсификации думских выборов и референдума. Однако депутаты отнеслись к известной инициативе крайне скептически. Тем не менее, председатель Госдумы И. П. Рыбкин в итоге поручил это дело главе Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций В. И. Зоркальцеву (КПРФ). На его запрос Центризбирком ответил, что вся избирательная документация уничтожена в связи с истечением сроков хранения. Вместе с тем, сами коммунисты восприняли расследование А. Собянина как провокацию, направленную против Думы. «Президентской стороне не нужна эта Дума, и они делают все, чтобы ее уничтожить. Помогать им в этом мы не будем», – заявил Г. А. Зюганов, давая понять, что едва ли стоит ожидать от его коллег по фракции сенсационных разоблачений (Костюков А. Провокация по неосторожности // Общая еженедельная газета. 1994. 13–19 мая; Жирнов О. Демократ Собянин дал коммунистам шанс // Общая еженедельная газета. 1994. 3–9 июня; Т.С. Сердце не камень // Московские новости. 1994. 19–26 июня; Жирнов О. Мотыльки потянулись на огонь? // Общая еженедельная газета. 1994. 8–14 июля).

Вряд ли стоит усматривать в разоблачениях А. Собянина «руку» президентской администрации, жаждущей «удушить» новорожденный парламент. Думается, что ни Б. Н. Ельцин, получивший по Конституции «суперпрезидентские» полномочия, ни левая оппозиция, прочно обосновавшаяся в новой Думе, не желали ворошить все то, что составляло основу их обновленной легитимации. Здесь, скорее, речь шла о некой «группе энтузиастов-демократов», которые не могли примириться с тем, что реформа обманула их ожидания. Поэтому им легче было утверждать, что результаты голосования оказались подтасованы на местах в пользу оппозиции, нежели принять тот факт, что основная масса избирателей в массе свой не поддержала проправительственные объединения.

Заключение

ДеятельностьЦентральной избирательной комиссии имела стратегическое значение в процессе модернизации электоральной системы РФ. Учитывая, что сама реформа проводилась в условиях жесткого противостояния, когда ряд общественно-политических объединений не признавали грядущие выборы, само участие в работе Центризбиркома являлось проявлением известной лояльности по отношению к президентской власти и принятием новых «правил игры». Б. Н. Ельцин хотя и сформировал первый состав ЦИК единолично, тем не менее, старался учесть мнение регионов, в которых видел опору в борьбе с советской властью. Исключительно важное значение играла фигура председателя Центральной избирательной комиссии. В этой связи, можно сказать, что Н. Т. Рябов блестяще выполнил возложенную на него миссию организатора судьбоносной политической кампании. Под его началом Центральная избирательная комиссия, заметно повысив свои профессиональные качества, успешно осваивала новые компетенции, как-то: работа с избирательными объединениями как коллективными участниками электорального процесса, перенарезка одномандатных округов с учетом гарантированного представительства каждого субъекта РФ, верификация избирательных листов, взаимодействие с международными наблюдателями, финансирование избирательных объединений и осуществление контроля над расходами государственных средств, выделенных на нужды избирательной кампании, организация предвыборной агитации с условием гарантированного предоставления политическим конкурентам доступа к электронным СМИ, подведение итогов голосования.

Нельзя не отметить, что сами «учредительные выборы» проводились по достаточно «сниженными» требованиям. Центризбирком «дипломатично» закрывал глаза на многочисленные нарушения, ставя во главу угла избрание нового парламента как необходимое условие преодоления кризиса власти. Однако в ходе дальнейших федеральных избирательных кампаний Центризбирком действовал гораздо жестче, порой снимая с выборов даже известные парламентские организации за проступки, которые в ходе «учредительных выборов» не брались в расчет. В этой связи резко возросло значение председателя ЦИК: от «технического» президентского назначенца до самостоятельной политической фигуры.

Избирательная кампания проходила в обстановке все еще тлевшего противостояния, которое, так или иначе, оказывало влияние на участников предвыборной гонки. Некоторые позволяли себе достаточно радикальные (даже экстремистские) заявления. В этой ситуации Центризбирком как верховный электоральный арбитр должен был своевременно гасить напряжение, применяя санкции к нарушителям. Учитывая хрупкость политического консенсуса, едва установившегося после драматических событий осени 1993 г., ЦИК и ее председатель старались особо «не злоупотреблять властью», аккуратно направляя избирательный процесс между Сциллой президентской диктатуры, временно установившейся после 21 сентября 1993 г., и Харибдой оппозиционного радикализма, пытавшегося сорвать выборы и конституционный референдум. Надо сказать, что с этой задачей Центризбирком успешно справился, за что удостоился статуса своеобразного «министерства выборов», имеющего исключительное значение в деле легитимации действующей публичной власти.