Международно-правовые аспекты Черноморской зерновой инициативы

Гордеев Артем Александрович аспирант; факультет Подготовки кадров высшей квалификации; Дипломатическая академия МИД РФ Бизнес-партнер по работе с коммерческими функциями; Юридический центр обслуживания; ООО "Группа компаний Русагро" 119634, Россия, г. Москва, Боровское шоссе, 46, кв. 109 Gordeev Artem Postgraduate student; Faculty of Highly Qualified Personnel Training; Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation Business partner for working with commercial functions; Legal Service Center; Rusagro Group of Companies LLC Borovskoe shosse, 46, block 109, 119634, Russia, Moscow gordeev_avia@mail.ru

Введение

Достижение продовольственной безопасности в условиях односторонних ограничительных мер (далее ООМ) и вооруженных конфликтов, как представляется, выступает одним из приоритетных направлений межгосударственного сотрудничества в гуманитарной сельскохозяйственной сфере. Одним из векторов такого сотрудничества выступила так называемая Черноморская зерновая инициатива (далее ЧЗИ), состоявшая из нескольких международных соглашений, которая, несмотря на свою неудачу, имеет ретроспективное значение для международного права, поскольку является примером того, что государства способны сотрудничать даже в условиях геополитического противостояния.

При этом, особая роль в развитии и реализации такого сотрудничества, как показывает опыт ЧЗИ, может принадлежать Организации Объединенных наций (далее ООН), в лице ее органов, которые выполняя уставные функции по обеспечению международного мира и безопасности, в том числе продовольственной безопасности, способны выступать медиатором и посредником между государствами в решении актуальных проблем гуманитарного характера.

В настоящее время в отечественной доктрине международного права наблюдается полное отсутствие исследований, посвященных международно-правовым аспектам ЧЗИ, в частности правовому статусу заключенных в ее рамках соглашений и их значению для международного права. Среди зарубежных исследователей, которые анализировали международно-правовые аспекты ЧЗИ можно выделить Г. Новака, Х. Ауста, М. Какабадзе. В процессе исследования автор также обращался к работам ученых в смежных отраслях международного права, например А. Ауста, Р.А. Вессела, Дж. Воутерса, В.В. Войникова, Д.С. Вечерина, М.А. Елисеева, К.В. Крицкого, И.И. Лукашука, Ф.Ю. Панов, Д.Ж. Паулина, А.Н. Талалаева, Г.И. Тункина, экономики (И.В. Деригиной), международных отношений (Л.Н. Клепацкого)

Таким образом необходимость ретроспективного анализа международно-правовых аспектов ЧЗИ, выявление ее значения для международного права, а также отсутствие отечественных международно-правовых исследований по данному вопросу обусловили выбор автором темы исследования

Общие предпосылки заключения соглашений в рамках ЧЗИ

Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) еще в 1975 г. предложила под продовольственной безопасностью понимать «бесперебойное наличие достаточных мировых запасов, жизненно важных продуктов питания для поддержания устойчивого роста потребления продовольствия и погашения колебаний объемов производства и цен» (URL: https://digitallibrary.un.org/record/701143/files/E_CONF.65_20-RU.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)). При этом, думается, что достижение продовольственной безопасности в общемировом масштабе невозможно без усиления межгосударственной кооперации в области сельского хозяйства, в том числе обеспечения стабильных и бесперебойных поставок сельскохозяйственной продукции на мировые рынки, особенно в развивающиеся и наименее развитые государства.

Важность обеспечения глобальной продовольственной безопасности также подчеркивается в рамках Целей устойчивого развития ООН (ЦУР ООН), а именно ЦУР №2 «Ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности, улучшение питания, содействие устойчивому развитию сельского хозяйства». Для достижения данной цели был поставлен ряд задач, среди которых следует особо выделить такие, как необходимость устранения и пресечения введения ограничений в торговле сельскохозяйственной продукцией, а также принятие мер для обеспечения стабильного функционирования рынков продовольственных товаров.

Вместе с тем, следует признать, что человечество последние несколько лет отдаляется от достижения цели по искоренению голода и обеспечению продовольственной безопасности на фоне нарастающей геополитической нестабильности в мире, проблем с межгосударственном сотрудничестве в сельскохозяйственной сфере, последствий пандемии COVID-19, что также подтверждалось в совместном докладе ФАО за 2022 г., подготовленного совместно с другими международными организациями (URL: https://doi.org/10.4060/cc0639ru (Дата обращения: 15.12.2024)). Согласно данному докладу в 2022 г. с проблемой голода столкнулись от 691 до 783 млн. чел, что на 122 млн. чел. больше, чем в 2019 г. В Докладе ООН о ходе реализации ЦУР за 2022 г. приводятся данные о том, что в 2021-2022 гг. почти 2,3 млрд. человек столкнулись с отсутствием регулярного доступа к качественным продуктам питания (URL:https://unstats.un.org/sdgs/report/2022/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2022_Russian.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)). В резолюции Генеральной ассамблеи ООН (ГА ООН) №76/124 от 10 октября 2021 также было подтверждено отрицательное влияние на глобальную продовольственную безопасность таких факторов, как вооруженные конфликты, стихийные бедствия, ограничения торговли, пандемия COVID-19 и пр.

Угроза продовольственного кризиса достигала своего апогея весной 2022 г. Согласно данным ФАО, в марте 2022 года средний индекс мировых цен на продовольствие составил 159,3 пункта, что превысило значение февральского показателя на 12,6%, достигнув рекордного уровня c 1990 года (URL: https://www.fao.org/newsroom/detail/fao-food-price-index-posts-significant-leap-in-march/ru (Дата обращения: 15.12.2024)). В апреле 2022 года этот показатель снизился, однако оставался на уровне, который на 30% выше апрельских значений предыдущего года. Причиной повышения цен на продовольствие и зерновые культуры стали перерывы поставок зерновых культур из России и Украины, поскольку на их долю по состоянию на февраль 2022 года приходилась почти треть мирового экспорта пшеницы, примерно 20% мирового экспорта кукурузы, 80% мирового экспорта продуктов из подсолнечника. Более того, РФ является одним из крупнейших экспортеров удобрений на мировой рынок. Поставки из России, в свою очередь, приостановились ввиду введения США и их сателлитами ООМ в отношении ее банковской, транспортной, финансовой сферы в связи с началом проведения Россией Специальной военной операции на Украине 24 февраля 2024 г., а из Украины – на фоне военных рисков при транспортировке экспортируемого зерна через акваторию Черного моря. Таким образом, непредсказуемое и существенное сокращение экспорта зерна, подсолнечника, удобрений из России и Украины поставило в затруднительное положение третьи государства, импортирующие вышеназванную продукцию, и которые столкнулись с резким ростом цен на продовольствие и сбоями в цепочках поставок.

Также следует отметить, ограничения на импорт удобрений из РФ со стороны США и ЕС не является новшеством для указанной отрасли. Введение торговых ограничений на удобрения как результат всегда вызывало рост ценовой эскалации на мировом рынке удобрений, особенно эта тенденция, как отмечает в своем докладе за 2023 г. ректор Дипломатической академии МИД России, национальный координатор РФ по продовольственным системам А.В. Яковенко, проявилась в 2021 году, когда годовые темпы роста цен на разные зерновые культуры превысили 20% (URL: https://www.dipacademy.ru/documents/7705/doklad-2023.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)). Результатами подобных ограничений, как справедливо отметил постоянный представитель РФ при ООН на дебатах высокого уровня СБ ООН в 2023 г. по проблематике голода и спровоцированного конфликтами отсутствия глобальной продовольственной безопасности, являются дестабилизация мировой торговли сельскохозяйственными продуктами и удобрениями, сокращение посевных площадей и снижение объема аграрной продукции на фоне постоянно растущего спроса (URL https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1899754/ (дата обращения: 15.12.2024)).

С целью предотвращения дальнейшего роста цен на зерновые и, как следствие, снижение угрозы глобальной продовольственной безопасности, Секретариат ООН во главе с Генеральным секретарем А. Гуттеришем выступил с инициативой заключения соглашений между Россией и Украиной при посредничестве Турции и Секретариата ООН. Общей целью соглашений являлось возобновление поставок зерновых и удобрений из России и Украины. Результатом усилий Секретариата ООН стало одновременного подписания 22 июля 2022 г. двух разных документов:

– Инициатива по безопасной транспортировке зерна и продовольствия из украинских портов (далее Инициатива) (https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/black_sea_grain_initiative_full_text.pdf (Дата обращения: 15.12.2024));

– Меморандум о взаимопонимании между Российской Федерацией и Секретариатом ООН о содействии продвижению российских продуктов питания и удобрений на мировые рынки (далее Меморандум) (URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1829558/ (Дата обращения: 15.12.2024)).

ООМ сквозь призму международного права

Ограничительные меры в межгосударственных отношениях, как представляется, выступают одной из основных причин, затрудняющих устойчивое сотрудничество государств в сельскохозяйственной и обеспечения глобальной продовольственной безопасности. К сожалению, РФ на протяжении последних лет столкнулась с колоссальным экономическим давлением и является дестинатором беспрецедентного количества ООМ со стороны США, ЕС и других государств – было введено в общей сложности 22 000 ООМ в отношении самой РФ, а также российских физических и юридических лиц с 2014 года по настоящее время. Хотя формально аграрный сектор РФ не является непосредственным объектом ООМ, последствия ограничений в сфере финансов, логистики и страхования крайне ощутимы в сельскохозяйственной сфере, затрудняет экспорт сельхозпродукции на мировые рынки, в том числе в нуждающиеся страны, а поскольку РФ является одним ведущих поставщиков отдельных видов сельхозпродукции, наблюдается кризис на мировом рынке продовольствия. В качестве основных трудностей российского сельскохозяйственного сектора можно также выделить оверкомплаенс «западных» контрагентов, стремящих «добросовестно» исполнить предписания своих государств; неформальные ограничения (бойкоты) российских компаний в сфере страхования грузоперевозок, отказ зарубежных фрахтователей и судовладельцев работать с российскими судами в принципе, прекращение выдачи зарубежными банками экспортных кредитов на оплату поставок российского продовольствия из черноморских портов.

По сути, ограничительные меры представляют собой государственные меры или меры международных межправительственных организаций, направленные на ограничение или запрет определённых действий или отношений между государствами. Ограничительные меры в зависимости от субъекта и порядка их введения бывают односторонними и коллективными. В рамках настоящей статьи нас интересуют именно односторонние ограничительные меры (ООМ), которые необходимо отличать от «санкций», которыми следует считать ограничительные меры Совета безопасности ООН (СБ ООН) в пределах своей компетенции, предоставленной ему Уставом ООН на государство нарушителя международного правопорядка, в рамках предусмотренной Уставом ООН процедуры в целях поддержания международного мира и безопасности (ст. 24, 39, 41 Устава ООН).

Однако следует отметить, что в международном праве нет прямого запрета на введение ООМ. Существует даже категория ответных контрмер (реторсии, репрессалии, самооборона). В Резолюции ГА ООН №56/83 от 12 декабря 2001 г. подтверждается право государств на применение контрмер, в случае если государство­­­­–дестинатор этих мер совершило в отношении него международное противоправное деяние. Контрмеры выступают единственной легитимной формой одностороннего принуждения в международном праве и накладываются государствами с целью восстановить существовавшее ранее положение или воздействовать на другие государства, нарушившие свои обязательства в отношении них.

Вместе с тем, Российская Федерация не нарушала своих международно-правовых обязательств в отношении государств–инициаторов ООМ, например США. Следовательно, такие ООМ следует рассматривать не как контрмеры, а как акты экономической агрессии, что противоречит основополагающим принципам международного права, в том числе принципу суверенного равенства, невмешательству во внутренние дела, неприменения силы, мирного разрешения международных споров, уважения прав человека (права на питание), сотрудничеству государств, добросовестному исполнения взятых на себя международно-правовых обязательств. ООН также признала противоречие ООМ основным принципам международного права, в частности это было подтверждено в докладе Генерального секретаря ООН 2011 г. под названием: «Односторонние экономические меры как средство политического и экономического принуждения в отношении развивающихся стран» (URL: https://www.un.org/en/development/desa/policy/publications/general_assembly/a_66_138.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)) и в Резолюции ГА ООН от 27 октября 2015 года № A/RES/70/5 «Необходимость прекращения экономической, торговой финансовой блокады, введенной США против Кубы».

В отечественной доктрине международного права в целом сложилось единое понимание того, что принятие одними государствами необоснованных, политически мотивированных ООМ в отношении других государств противоречат международному праву. Например, К.В. Крицкий в своем диссертационном исследовании высказал тезис о том, что ООМ являются механизмом осуществления внешней политики, противоречат основным принципам и отрицательно влияют на систему международного права ^{[1, С. 12]}. Ф.Ю. Панов рассматривает ООМ как политический механизм давления, правовой основой которого являются акты национального (наднационального) права ^{[2, С. 138]}. Профессор В.В. Войников отмечает, что несмотря на возможность государств в международном праве и праве ВТО введения ограничительных мер по соображениям безопасности, ООМ, вводимые ЕС в отношении РФ не могут быть признанными соответствующими международному праву ^{[3, С. 14]}.

Международно-правовая характеристика соглашений в рамках ЧЗИ

Инициатива является первым соглашением в рамках ЧЗИ. Ответ на вопрос является ли Инициатива международным договором по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. не является однозначным, поскольку стороны прямо не предусмотрели этого в тексте соглашения. В доктрине международного права выделяют В таких условиях, представляется справедливой позиция И.И. Лукашука, который считает, что основным критерием разграничения международного договора и соглашения неправового характера является намерение государств заключить юридически обязательное соглашение ^{[4, С. 545]}. А. Ауст отмечает, что Комиссией международного права ООН был выработан главный критерий разграничения международных договоров и политических (неправовых) соглашений – последние не регулируются международным правом ^{[5, P. 28-54]}.

Также следует отметить, что Инициатива не была зарегистрирована в качестве международного договора, как того требует ст. 102 Устава ООН, что лишило стороны права ссылаться на нее в органах ООН. Однако, как справедливо отмечает М.А. Елисеев, отсутствие регистрации договора в соответствии со ст. 102 Устава ООН само по себе не лишает договора юридической силы ^{[6, С.21]}.

Легальная дефиниция международного договора, приведенная в ст. 2 Венской конвенции 1969 г. закрепляет следующие признаки международного договора: это соглашение между государствами; заключено в письменной форме; регулируется международным правом. При этом, по смыслу Конвенции не имеет значение количество взаимосвязанных документов, образующих договор, также, как и наименование самого договора. В ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101–ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» содержатся схожие признаки международного договора, с расширением субъектного состава до государств, международных организаций и иных субъектов, наделенных международной правосубъектностью.

Также необходимо обратиться к доктринальным определениям международного договора. Так, А.Н. Талалаев предлагает следующие характеристики международного договора: а) явно выраженное соглашение воль государств и иных субъектов международного права; б) заключен по вопросам, имеющим взаимный интерес и призван регулировать взаимоотношения сторон; в) устанавливает взаимные права и обязанности сторон; г) соответствует основным принципам международного права ^[7]. Г.И. Тункин делает акцент на том, что посредством международного договора субъекты международного права выражают согласие на признание конкретных правил в качестве норм международного права ^{[8, С. 75-76]}.

Таким образом исследователи сходятся во мнении, что международный договор должен отражать согласованное волеизъявление и инициативу государств установить именно международно-правовые обязательства. В отношении намерения и воли России установить подписанием Инициативы для себя международно-правовые обязательства следует привести в пример позицию Президента РФ В.В. Путина, который в своей статье «Россия и Африка: объединяя усилия для мира, прогресса и успешного будущего» 2023 г., отметил, что «Зерновая сделка изначально была нацелена на обеспечение глобальной продовольственной безопасности, снижение угроз голода и помощь беднейшим странам Африки, Азии и Латинской Америки – собственно, именно поэтому Россия приняла на себя обязательства содействовать её реализации» (URL: http://kremlin.ru/events/president/news/71719 (Дата обращения: 15.12.2024)). Касательно термина употребления термина «Зерновая сделка» будет упомянуто позднее. Ключевым представляется то, что что Президент упомянул слово «обязательство». Аналогичным образом глава МИД РФ С.В. Лавров выступая 22 июля 2022 г. с заявлением по факту подписания Инициативы и Меморандума также подчеркнул, что «Россия будет привержена своим обязательствам в этой сфере» (URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1823484/ (Дата обращения: 15.12.2024)).

Инициатива была заключена в письменном виде на английском языке, при этом, в тексте отсутствуют указания на то, что был подписан аутентичный экземпляр на русском или каком-либо другом языке. Анализируя текст Инициативы на английском языке, можно прийти к выводу, что она составлена неоднозначно, содержит противоречивые формулировки. Например, в некоторых положениях Инициативы используется глагол «shall», который свойственен юридическому английском языку при формулировке обязательств, в то время как в других положениях используется глагол «will», который подразумевает скорее намерение, чем обязательство.

У Инициативы отсутствует классическая структура присущая международным договорам. Структурно Инициатива состоит из 5 пунктов, при этом пятый пункт состоит из 9 подпунктов (A-I). Наименование рассматриваемого соглашения как «Инициативы» не имеет значения для признания его в качестве международного договора, что следует из вышеприведенных признаков международного договора в Венской конвенции 1969 г.

По смыслу Венской конвенции 1969 г. для того, чтобы международное соглашение стало юридически обязательным сторон, они должны выразить согласие на обязательность договора для них. Поскольку в тексте Инициативы отсутствуют положения о способе выражения сторонами согласия на ее обязательность для них, представляется, что такое согласие было выражено посредством ее подписания сторонами (ст. 11,12 Венской Конвенции 1969 г.).

Инициатива является трехсторонним соглашением, ее субъектами выступили Россия, Турция и Украина. При этом, следует обратить внимание, что по военно-политическим мотивам Россия и Украина не подписывали единый документ соглашения. Вместо этого, было подписано два раздельных, но текстуально идентичных документа между Россией и Турцией и между Турцией и Украиной.

Такой механизм, как представляется, обусловлен лишь политическим факторами и вполне соотносим с правилами Венской конвенции 1969 г., поскольку согласно вышеупомянутому определению международного договора в ст. 2 Конвенции, таковой с юридической точки зрения может содержаться как в одном, так и в нескольких документах. Главным аспектом здесь является то, что Инициатива была заключена между субъектами международного права – РФ, Турцией и Украиной.

ООН, как международная организация не является Стороной Инициативы, что следует из содержания п.1 Инициативы, однако в обоих случаях Генеральный секретарь ООН А. Гуттериш также подписывал данные документы, но под формулировкой «Witnessed for the UN». Думается, что такая необходимость могла быть вызвана несколькими факторами. Во-первых, поскольку Россия и Украина подписывали Инициативу с Турцией по отдельности требовалось дополнительное установление аутентичности подписанных ими документов ООН, как посредника заключения и исполнения Инициативы. Во-вторых, посредничество ООН декларируется в п.4 Инициативы как проявление «гуманитарной Миссии ООН» в соответствии с ее полномочиями (ст.1 Устава ООН). Помимо этого, в п.4 Инициативы отмечается особая персональная роль именно Генерального секретаря ООН в «организации обсуждения» данной Инициативы, а также стороны «просят Генерального Секретаря оказывать дальнейшее содействие в его реализации».

Тем не менее, ООН, формально не являясь участником Инициативы, все же была задействована в ее реализации. Так, в тексте Инициативы предусматривалось, что сторонами «под эгидой ООН» будет создан Совместный координационный центр (СКЦ) в Стамбуле (п.5a Инициативы), в составе которого были также представители ООН. Сотрудники ООН также входили в состав инспекционных групп СКЦ, о которых будет упомянуто далее.

Целью Инициативы, как следует из содержания п.3 Инициативы, стороны сочли необходимость обеспечения безопасности при осуществлении торгового судоходства при экспорте зерна, продовольствия и удобрений из Украины через морские порты Одессы, Черноморска и Южного. Помимо этого, стоит отметить, что Инициатива носит гуманитарную цель, поскольку стороны изначально заключали Инициативу под условием обеспечения продовольственной безопасности и стабилизации мировых цен на зерно посредством возобновления экспорта зерновых из РФ и Украины.

Конкретный механизм взаимодействия России, Турции и Украины при посредничестве ООН представлен в пп. A-G п.5 следующим образом:

– Стороны договорились создать под эгидой ООН СКЦ в Стамбуле. В состав СКЦ входили по одному официальному представителю от РФ, Турции, Украины и ООН, а также необходимое количество персонала. К компетенции СКЦ относилось общее управление и координация выполнения Инициативы, а также обеспечение безопасности судоходства;

– СКЦ должен был разработать и согласовать безопасный ГМК, расписание следования и проверок задействованных в Инициативе торговых судов от трех украинских портов через территориальные воды Украины и международные воды Черного моря до Турецких проливов и в обратном направлении. Все суда, задействованные в Инициативе, подлежали регистрации в СКЦ, каждый также рейс согласовывался с СКЦ, включая порты погрузки;

– Инспекционные группы СКЦ, также состоящие из представителей РФ, Турции, Украины и ООН, были уполномочены в соответствии с утвержденным расписанием проверок проводить на постоянной основе досмотр торговых судов, задействованных в Инициативе, в определённых Турцией гаванях при их выходе/входе из Турецкого пролива на предмет наличия не предусмотренных Инициативой грузов и персонала;

– Движение судов в созданном ГМК будет контролироваться сторонами дистанционно, а военные корабли и воздушные суда сторон не могли приближаться к гуманитарному коридору ближе, чем на согласованное с СКЦ расстояние;

­– Стороны гарантировали, что не будут атаковать торговые и иные гражданские суда, порты, задействованные в Инициативе. В случае, если выявлялось нарушение условий Инициативы, возникновение чрезвычайных ситуаций, стороны и СКЦ были вправе оказывать помощь экипажам судов и проводить дополнительные проверки, при этом соблюдая нормы международного морского права. Исполнение Инициативы в украинских территориальных водах находилось в юрисдикции Украины, а в международных водах осуществлялось сторонами совместно.

В п. 5h сторонами был согласован первоначальный срок Инициативы – 120 дней с правом автоматической пролонгации. При этом, было предусмотрено право сторон выразить возражения относительно продления действия Инициативы, что в купе с относительно непродолжительным сроком действия Инициативы позволяло сторонам возражая против автоматической пролонгации Инициативы на прежних условиях, предлагать новые условия, на которых сторона была готова продолжить свое участие в Инициативе.

По нашему мнению, ключевым аспектом, свидетельствующим о том, что Инициатива является международным договором, выступает то, что она регулируется нормами международного морского права (п.2, п.5f Инициативы), включая Международную конвенцию по охране человеческой жизни на море 1974 года вместе с Дополнительным протоколом 1988 г. (СОЛАС-74) и принятый на ее основе Международный кодекс по охране судов и портовых средств 2002 г. (Кодекс ОСПС). Все стороны рассматриваемой нами Инициативы являются сторонами и СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС. Схожего мнения придерживаются исследователи

В самых общих чертах, данные международные договоры регулируют обеспечение безопасности международного судоходства. Согласно п.2 Инициативы, она основана на Правиле 11 Главы XI-2 СОЛАС-74 (далее п. XI-2/11) и пункта 26 главы 4 Части B Кодекса ОСПС (далее п. B-4.26). В соответствии с п. XI-2/11 СОЛАС-74 и детализирующим ее п. B-4.26 Кодекса ОСПС стороны вправе заключать между двусторонние или многосторонние письменные соглашения о применении альтернативных систем охраны в контексте применения специальных мер по усилению охраны на море. Такие соглашения применяются исключительно к непродолжительным регулярным международным рейсам между портами, расположенными на территории сторон, с другой стороны реализация таких соглашений не должна негативно влиять на обеспечение безопасности других портов и судов. Таким образом, автор считает, что стороны Инициативы подразумевали то, что рассматривают ее в качестве вышеназванного международного соглашения.

Помимо СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС Инициатива априори регулируется нормами Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (КМП-82), поскольку исполнение Инициативы сторонами сопряжено с их деятельностью в международных водах, правовой режим которых устанавливается в Конвенции 1982 г.

Таким образом, представляется, что Инициатива, несмотря на противоречивые формулировке в ее тексте, отсутствие классической структуры международного договора, является по смыслу Венской конвенции 1969 г. трехсторонним срочным международным договором, регулируемым международным правом, поскольку заключена сторонами на основании и во исполнении других международных договоров, участниками которых они являются – КМП-82, СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС.

К схожему мнению приходят европейские исследователи Г. Новак и Х. Ауст, которые также считают, что Инициатива: регулируется международным правом; субъекты Инициативы обозначены как «Стороны», касательно ряда аспектов употреблена юридически обязывающие конструкции («shall be set up», «agrees as follows» и пр.), название «Инициатива» и отсутствие классической структуры международного договора не имеет принципиального значения, с учетом объективных обстоятельств ее заключения ^[9]. М. Какабадзе, считает, что поскольку Инициатива и Меморандум разрабатывались и подписывались одновременно, то если бы стороны желали рассматривать Инициативу как неправовое соглашение, то это было бы прямо указано в тексте, как это сделано в Меморандуме ^[10].

Тот, факт, что формат Инициативы не совсем соответствует «классической» структуре международных договоров не умаляет ее сущности как международного договора. Здесь уместно привести в пример позицию, что традиционное международное правотворчество в последнее время находится в процессе количественной и качественной стагнации и ему на смену приходит более неформальное международное правотворчество, отличающееся более свободными и гибкими механизмами ^{[11, P. 762]}. Автор частично согласен с исследователями в том плане, что в отдельных случаях, требующих оперативное реагирование на международную проблему, государствами возможно использование более гибких механизмов международного правотворчества.

2. Меморандум о взаимопонимании между Российской Федерацией и Секретариатом ООН о содействии продвижению российских продуктов питания и удобрений на мировые рынки от 22 июля 2022 г. (далее Меморандум) является вторым соглашением в рамках ЧЗИ со сроком действия три года. Структурно Меморандум состоит из преамбулы и 7 пунктов. Следует отметить высокий уровень юридической техники, использованной при составлении Меморандума.

С точки зрения международного права, Меморандум о взаимопонимании не является международным договором, что прямо указано в п.4 Меморандума. Он не устанавливает обязательств по международному праву и не имеет юридической силы как договор. Это документ, закрепляющий политические обязательства, договоренности и намерения сторон — Российской Федерации и Секретариата ООН — по вопросам содействия экспорту российских продуктов питания и удобрений на мировые рынки в условиях ООМ. Однако

В преамбуле Меморандума сторонами констатируются существующие значительные проблемы с обеспечением глобальной продовольственной безопасности и достижением ЦУР №2, подтверждается особая роль России в поддержании продовольственной безопасности в развивающихся и наименее развитых странах и особая роль ООН в координации мер борьбы с глобальным продовольственным кризисом в условиях ограничительных мер, декларируются необходимость консолидация усилий Секретариата ООН и РФ в элиминации препятствий создаваемых ООМ отдельных государств в отношений российского финансового и транспортного сектора и оверкомплаенса бизнес структур, затрудняющих транспарентные и беспрепятственные поставки российской сельскохозяйственной продукции и удобрений на мировые рынки с целью стабилизации мировых цен на продовольствие и удобрения.

Конкретный механизм взаимодействия России и Секретариата ООН представлен следующим образом:

- Россия со своей стороны гарантирует продолжить коммерческие поставки продовольствия и удобрений в страны, испытывающие в них потребность, и будет информировать Секретариат через свое Постоянное представительство при ООН о любых конкретных препятствиях, возникающих при экспорте названной продукции продуктов питания и удобрений, таких как логистические проблемы, ООМ или другие барьеры. Помимо этого, РФ согласилась содействовать экспорту продовольствия, подсолнечного масла и удобрений из черноморских украинских портов. Именно в этой фразе, как представляется, и проявляется связь между Инициативой и Меморандумом.

- Секретариат ООН со своей стороны согласился продолжить принимать усилия по устранению ограничительных барьеров в сфере российского продовольствия и удобрений на мировые рынки и с этой целью подтвердил свое стремление работать с властями и частным сектором для достижения релевантных исключений из-под действия ограничений, с целью способствования беспрепятственным и транспарантным поставкам на рынки развивающихся и наименее развитых государств сельскохозяйственной продукции. Секретариат ООН также согласился предоставлять консультации отечественным компаниям по вопросам ведения бизнеса с ООН и помогает в регистрации российских производителей в качестве поставщиков ООН.

Меморандум вступил в силу сразу, с момента его подписания, что следует из содержания п.6 Меморандума. Срок действия Меморандума Стороны согласовали в три года. При этом, прекращение действия Меморандума возможно посредством направления письменного уведомления другой стороне о намерении прекратить исполнение Меморандума. Несмотря на то, что Инициатива уже прекратила свое действие в связи с ее не пролонгацией, Меморандум с формально юридической точки зрения остается в силе, поскольку нет официального подтверждения о том, что какая-либо из сторон направила такое уведомление другой стороне.

Исполнение и результаты действия соглашений в рамках ЧЗИ

Заключая Инициативу и Меморандум стороны подразумевали их взаимосвязанный, «пакетный» характер, несмотря на их различную правовую природу. С.В. Лавров отметил, что с самого начала соглашения в рамках ЧЗИ были предложены Генеральным секретарем ООН как единая инициатива, и Россия согласилась именно на такие условия (URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1823484/ (Дата обращения: 15.12.2024)). Президент России В.В. Путин в вышеназванной статье акцентировал свое внимание на том, что Инициатива и Меморандум вместе составляют «Зерновую сделку» и подразумевают ответные «обязательства» в отношении России по выводу российского зерна и удобрений из под действия ООМ западных государств, которые так и не были исполнены, в связи с чем Россия отказалась от продления Инициативы.

Отметим, что термин «зерновая сделка» часто употреблялся в кулуарах политических дискуссий и СМИ, однако следует понимать, что это была скорее «политическая характеристика» рассматриваемых явлений и не должна отождествляться с гражданско-правовой категорией сделки. Тем более нельзя рассматривать Инициативу и Меморандум как единый международный договор по вышеописанным причинам. В тексте Инициативы и Меморандума отсутствуют конкретные ссылки на друг друга. Единственным формальным подтверждением связи Инициативы и Меморандума является положение п.1 Меморандума о намерении России содействовать транспортировки продовольствия и удобрений из портов Украины через акваторию Черного моря. В тексте Инициативы сходных положений не содержалось.

В рамках исполнения Инициативы к концу июля 2022 г. в Стамбуле был организован СКЦ; согласованы границы ГМК – почти 140 морских миль протяженностью и 3 морских мили шириною; СКЦ были разработаны и приняты правила и процедуры организации торгового судоходства по ГМК (URL: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/jcc_shipping_procedures_26_aug_2022.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)). За все время реализации Инициативы было совершено более тысячи рейсов, посредством которых было транспортировано почти 33 млн. тонн украинской сельхозпродукции (кукуруз, пшеница, подсолнечник и пр.)

Исполнение Инициативы продолжалось почти на протяжении 1 года с 22 июля 2022 г. по 17 июля 2023 г. В первоначальный срок действия Инициативы, Россия приостанавливала свое участие в ней в период с 29 октября по 2 ноября, поскольку Украина нарушила свои обязательства, произведя обстрел российского черноморского флота в Севастополе. При этом, представляется, что Россия приостановила свое участие в Инициативе правомерно, в соответствии с Венской конвенцией 1969 г., поскольку по смыслу ч.2 ст. 60 Конвенции участник договора, пострадавший от нарушения договорных обязательств другим участником вправе приостановить действие договора в отношениях с виновной стороной.

17 ноября действие Инициативы было автоматически пролонгировано на 120 дней, в связи с отсутствием возражений сторон (п. 5h Инициативы). 14 марта 2023 г. Инициатива была продлена на 60 дней, поскольку Россия воспользовалась своим правом изменения условий Инициативы, уведомив об этом стороны. При этом, поводом к сокращению срока Инициативы российской стороной стало «невыполнение условий» Меморандума в отношении продовольствия и удобрений из РФ. Россия также 17 мая 2023 г. Инициатива была аналогичным образом пролонгирована на 60 дней. 17 июля 2023 г. МИД РФ констатировал прекращение действия Инициативы, объявив, что Россия возражает против ее продления на основании п. 5h (URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1897157/ (Дата обращения: 15.12.2024)). Следовательно, Инициатива как международный договор была правомерно прекратила свое действие по внутреннему основанию ее прекращения – истечение срока действия и отказа РФ от ее пролонгации. Как уже было сказано ранее, де-юре Меморандум остается в силе, хотя де-факто его реализация затруднительна.

Реализация Меморандума формально началась сразу после его подписания. Например, была организована Специальная целевая группа в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (СЦГ ЮНКТАД), к компетенции которой было отнесено сотрудничество с властями государств-инициаторов ООМ в отношении РФ с целью исключения российского продовольствия и удобрений из под действия ООМ, снижения мировых цен на продовольствие и удобрения, стабилизации рынков сельскохозяйственной продукции, и как результат обеспечение глобальной продовольственной безопасности.

На первоначальном этапе наметился определенный прогресс в данном направлении. Основная активность наблюдалась в ноябре 2022 г., на фоне предстоящей пролонгации Инициативы. 4 ноября Министерство финансов Великобритании приняло Генеральную лицензию на осуществление финансовых операций, связанных с экспортом российской сельхозпродукции и удобрений, включая страховые услуги (URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1115732/Publication_Notice_INT.2022.2349952.pdf. (Дата обращения: 15.12.2024)). 11 ноябре офис Генерального секретаря ООН объявил о подготовке к отправке в Малави первой партии российских удобрений, которая долгое время была заблокирована в портах Европы, что явилось результатом переговоров Генерального секретаря ООН с клубом P&I Страховщиков «Lloyd’s». 14 ноября, в преддверии саммита G20, верховный представитель ЕС по внешней политике Ж. Боррель, госсекретарь США Э. Блинкен и глава МИД Великобритании Дж. Клеверли подписали совместное заявление о глобальной продовольственной безопасности и «санкциях» против России. В документе подчеркивалось, что «три страны внесли определённые исключения в свои санкционные режимы, позволив банкам, страховым компаниям, перевозчикам и другим участникам продолжать поставки российского продовольствия и удобрений на мировые рынки» (URL: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-us-uk-joint-statement-global-foodsecurity-and-russia-sanctions-high-representative_en (Дата обращения: 15.12.2024)).

Однако эффективность и практическая реализация Меморандума оставляют множество вопросов, а указанные изменения составили лишь малую часть тех ООМ, которые решили бы основную часть проблем РФ в области экспорта сельхозпродукции. Д.С. Вечериным, например, считает «явно недостаточными меры, принимавшимися Секретариатом ООН в целях обеспечения беспрепятственных поставок российского продовольствия и удобрений на мировые рынки в ходе реализации Меморандума» ^{[12, С. 163]}.

В актуальных экономических и политических отечественных научных исследованиях научных исследованиях отмечается тот факт, ЧЗИ в целом имела как положительные, так отрицательные аспекты. В частности, И.В. Дерюгина утверждая считает, что «ЧЗИ положительно повлияла на имидж России, особенно во взаимоотношениях с Африкой» ^{[13, С. 14]}. Л.Н. Клепацкий и Д.С. Матюхин называют два главным фактора неудачи ЧЗИ: нежелание государств коллективного Запада выполнять условия Меморандума между РФ и Секретариатом ООН и использование Украиной ГМК в Черном море с целью проведения антироссийских диверсий ^{[14, С. 83]}.

Стоит отметить, что в неправовых исследованиях, также, как и в СМИ можно столкнуться со свободными и неразборчивыми характеристиками Меморандума, например в отношении «обязательств» Секретариата ООН и уж тем более обязательств третьих государств, например «Коллективного Запада» в рамках Меморандума. Меморандум не содержит международно-правовых обязательств. Секретариат ООН не вправе «обязывать» государства вести себя определенным образом, он вправе только давать рекомендации в части послабления ООМ в отношении РФ. Секретариат ООН не обладает правом влиять на действия государств в этом вопросе, поскольку обратное считалось вмешательством во внутренние дела государств (ч.7 ст.2 Устава ООН). Также в праве международных договоров действует общее правило res inter alios acta, согласно которому соглашение не может устанавливать обязательства для третьих субъектов, в данном случае государств, без их письменного согласия.

С нашей точки зрения, очевидной проблемой, приведшей к тому, что Меморандум оказался малорезультативным, что в итоге также привело к выходу РФ из Инициативы, выступает правовой статус Меморандума и размытость его формулировок. Секретариат ООН в действительности выступал в роли посредника между РФ и государствами-инициаторами ООМ. Де-факто Секретариат ООН должен был «уговаривать» власти государств-инициаторов ООМ добросовестно выполнять свои международно-правовые обязательства, поскольку ООМ, затрагивающие поставки сельскохозяйственной продукции, по своей сути противоречат общим принципам международного права и специальному принципу исключения поставок, необходимых для обеспечения глобальной продовольственной безопасности, из-под действия ООМ. Секретариат как уставный орган ООН пытался лишь реализоваться посреднические функции в рамках общей гуманитарной цели ООН. Для России было бы более продуктивное заключать встречные соглашения, юридически обязательные соглашения непосредственно с государствами-инициаторами ООМ в отношении РФ.

Представляется, что опыт реализации соглашений в рамках ЧЗИ государства-инициаторы ООМ в отношении РФ не заинтересованы в обеспечении продовольственной безопасности, поскольку преследуют собственные экономические и геополитические цели. Этот факт также был особо отмечен в официальной позиции РФ на 79-й сессии ГА ООН (URL: https://www.un.org/en/development/desa/policy/publications/general_assembly/a_66_138.pdf (Дата обращения: 15.12.2024)).

В дополнение к этому, В.В. Путин в своей статье совершенно справедливо подчеркнул, что был нарушена главная «гуманитарная» цель соглашений в рамках ЧЗИ, поскольку большая часть сельхозпродукции, вывезенной из Украины в ходе реализации Инициативы, поставлялась в государства с высоким уровнем доходов, тогда как в нуждающиеся страны было экспортировано не более 3%. МИД РФ подчеркнул, что гуманитарная цель ЧЗИ лишь декларировалась и сразу после подписания соглашений начали преследоваться сугубо коммерческие интересы, поскольку основными бенефициарами украинской сельхозпродукции являются крупные западные агрохолдинги (URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1897157/ (Дата обращения: 15.12.2024)).

Формально ЧЗИ имела гуманитарный характер и была направлена на поддержание поставок продовольствия в глобальные цепочки, что было важно для предотвращения дальнейшей дестабилизации мировых рынков продовольствия. ЧЗИ демонстрирует, что сотрудничество между государствами возможно даже в условиях политических противоречий и конфликтов, если оно направлено на обеспечение продовольственной безопасности, что соответствует основным положениям международного права и ЦУР ООН. Несмотря на очевидную неудачу ЧЗИ, данный опыт открывает новые перспективы для дальнейшей реализации посреднической функции ООН (или Генерального секретаря ООН) в сфере сотрудничества государств в области сельского хозяйства в условиях ограничительных мер с целью обеспечения глобальной продовольственной безопасности.

В соответствии с Уставом ООН, одной из основных целей ее создания является содействие международному миру и безопасности, включая продовольственную безопасность. По смыслу ст. 1 Устава ООН, одной из задач ООН является «достижение международного сотрудничества в решении международных проблем экономического, социального, культурного или гуманитарного характера». Это включает в себя и продовольственную безопасность, которая является неотъемлемой частью глобального устойчивого развития. В ст. 55 Устава ООН подтверждается, что «Организация должна способствовать: … развитию общего благосостояния народов и их экономическому и социальному прогрессу». Это положение подчеркивает необходимость активного участия ООН в вопросах, касающихся сельского хозяйства и продовольственной безопасности. Согласно ст. 99 Устава ООН, Генеральный секретарь может «по своему усмотрению обращаться в Совет Безопасности по любому вопросу, которое, по его мнению, может угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Это положение позволяет Генеральному секретарю выступать в роли посредника в ситуации, когда речь идет о конфликтующих интересах государств в области сельского хозяйства. Думается, что «условия» Меморандума могли бы быть более эффективно реализованы, а Инициатива продолжала бы действовать, если бы этот вопрос был вынесен на рассмотрение СБ ООН либо ГА ООН.

Выводы

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1) В последние годы продовольственная безопасность находится под угрозой в виду ряда причин, в том числе последствия COVID-19, вооруженные конфликты, стихийные бедствия, ограничительные меры государств. Общими предпосылками возникновения кризиса на мировом рынке продовольствия весной 2022 г. и, как следствие заключения ЧЗИ, явились ограничение поставок продовольствия и удобрений из двух крупнейших на тот момента поставщиков зерновых и удобрений: России, в связи с введением ограничительных мер рядом государств в отношении РФ, действие которых затронуло российский сельскохозяйственный сектор и Украины, на фоне вооруженного конфликта. Введенные в отношении РФ США и союзными им государствами ограничительные меры противоречат основным принципам международного права, в той мере в какой они затрагивают торговлю сельхозпродукцией, чем дестабилизируют глобальною продовольственную безопасность.

2) С международно-правовой точки зрения ЧЗИ была представлена двумя формально не взаимосвязанными и разными по своей правовой природе соглашениями: Инициативы, заключенной между РФ, Турцией и Украиной и Меморандума между РФ и Секретариатом ООН. Инициативу следует рассматривать как трехсторонний срочный международный договор, устанавливающий альтернативную систему охраны торгового судоходства в Черном море, с целью обеспечения безопасного вывоза сельхозпродукции из Украины в гуманитарных целях. Меморандум является политической договоренностью, соглашением о намерениях, согласно которым Секретариат ООН обязался содействовать в снятии ограничительных мер, затрудняющих продвижение российского продовольствия и удобрений на мировые рынки на основе принципа исключения поставок сельхозпродукции из-под действия ограничительных мер.

3) Неуспех ЧЗИ обусловлен, как представляется, двумя факторами. Во-первых, изначально сама конструкция ЧЗИ: международный договор – соглашение о намерениях в современных условиях была очевидно невыгодной для РФ, поскольку Россия, приняв на себя международно-правовые обязательства, в ответ получала лишь «политические обещания» устранить ограничения экспорта российского продовольствия в нуждающиеся государства, что сквозь призму основных принципов международного права и так должно было быть сделано. Фактически ООН «обещала» РФ «попросить» государств-инициаторов ООМ соблюдать свои международно-правовые обязательства. Во-вторых, практика реализации Инициативы показала, что гуманитарная цель Инициативы была лишь прикрытием для обеспечения коммерческих интересов США и их сателлитов. Практика реализации Инициативы также доказывает стремление России к добросовестному соблюдению своих международно-правовых обязательств.

4) ЧЗИ является примером того, что международно-правовое сотрудничество государств в области сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности возможно даже в условиях глобального геополитического противостояния, вооруженных конфликтов и ограничительных мер. ЧЗИ также имеет значение для развития международного права в том смысле, в котором отражает значение ООН как посредника в отношениях между государствами в условиях вооруженных конфликтов и ограничительных мер с целью обеспечения международного мира и безопасности, в том числе глобальной продовольственной безопасности. Необходимо дальнейшее расширение посредничества ООН во взаимоотношениях между государствами в решении проблем с продовольственной безопасностью. Возможно, реализация ЧЗИ была бы более успешной если бы вопрос о снятии ООМ, затрагивающих экспорт российского продовольствия и удобрений, был бы поставлен более серьезно и вынесен на рассмотрение в иных органах системы ООН, например, ГА ООН, СБ ООН.