Роль цифровых платформ в государственном управлении

Стародубова Олеся Евгеньевна Научный сотрудник; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34, каб. 203 Starodubova Olesya Evgen'evna Researcher; Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., office 203, Moscow, 117218, Russia olesyastarodubova@gmail.com

Стремительное развитие информационных технологий привело к росту цифровых сервисов в государственном управлении. Цифровая трансформация не ограничивается только лишь внедрением цифровых технологий, а приводит к повышению эффективности государственного управления под влиянием цифровизации ^{[1, c. XIV; 2, с. 167]}.

Платформизация – ключевой тренд цифровой трансформации государственного управления. Активное внедрение платформенной модели способствует сокращению издержек, повышению открытости, автоматизации рутинных процессов, упрощению процессов межведомственного взаимодействия, появлению новых моделей деятельности.

Актуальность обозначенной тематики подтверждается интересом со стороны научного сообщества. Отдельные аспекты функционирования цифровых платформ ранее были затронуты в исследованиях ведущих ученых-правоведов в сфере государственного управления и правового регулирования цифровых технологий (В.Н. Южакова, Е.И. Добролюбовой, Л.К. Терещенко, А.В. Минбалеева, А.А. Ефремова, Э.В. Талапиной, Э.Л. Сидоренко и др.), однако, касались частных вопросов применения технологий искусственного интеллекта, оптимизации работы государственных информационных систем, повышения открытости государственного управления, проблем защиты прав пользователей, эффективности государственных услуг и др. Большинство обозначенных исследований проводилось в период «Цифровой экономики», вместе с тем в условиях перехода к «Экономике данных» общественные отношения в сфере государственного управления активно развиваются вследствие массового внедрения цифровых платформ и требуют дальнейшего переосмысления проблематики, что и послужило импульсом к подготовке данной работы.

Методологическую основу данного исследования составили формально-юридический метод (при изучении нормативной правовой базы и проектируемого регулирования в сфере платформизации государственного управления), а также общенаучные методы анализа (при обработке статистических данных об оценке гражданами влияния цифровизации на качество государственного управления и о нарушениях в сфере информационной безопасности) и обобщения (при формулировании выводов о направлениях дальнейшего совершенствования правового регулирования цифровых платформ в условиях их возрастающей роли в государственном управлении).

Современный этап развития государственного управления соответствует типу – transformational government – второй стадии развития электронного правительства ^{[3, с. 139; 4, c. 90; 5, с. 71]}. Участие гражданского общества в государственном управлении способствуют более эффективному общественному контролю.

Государственное управление традиционно рассматривается в отечественной науке в широком и узком смыслах. В широком смысле – это исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, а также деятельность управленческого характера иных органов государственной власти, суда и прокуратуры. В узком – деятельность органов государства, которые в Конституции Российской Федерации характеризуются как органы государственного управления – органов исполнительной власти. В действующем законодательстве нашло отражение широкое толкование – под государственным управлением в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» понимается деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Как справедливо отмечается Б.В. Россинским, «управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого решения» ^{[6, c. 9]}. Государственное управление выражается в разнообразных формах, в том числе путем издания различных актов управления, обеспечения их исполнения, осуществления разрешительной деятельности, применения мер административного принуждения и назначения административного наказания.

Экспертами ООН в 1970 году государственное управление было определено как «процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации». В качестве положительных аспектов данного определения научным сообществом отмечается ориентация на общественно значимый конечный результат – достижение национальных целей и задач ^{[7, c. 27; 8, c. 33]}. Представляется, что внедрение цифровых платформ может способствовать повышению качества государственного управления в части воздействия на критерий его эффективности за счет минимизации издержек граждан и публично-правовых образований при взаимодействии.

Цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» обозначена в качестве национальной цели развития Российской Федерации. О достижении данной цели будет свидетельствовать выполнение целевых показателей и задач, которые условно можно объединить в тематические блоки:

1. Управление на основе данных и создание единых отраслевых цифровых платформ:

- достижение к 2030 году «цифровой зрелости» государственного и муниципального управления, ключевых отраслей экономики и социальной сферы - автоматизация большей части транзакций в рамках единых отраслевых цифровых платформ и модели управления на основе данных с учетом ускоренного внедрения технологий обработки больших объемов данных, машинного обучения и искусственного интеллекта;

- формирование рынка данных, их активное вовлечение в хозяйственный оборот, хранение, обмен и защита;

- увеличение к 2030 году до 99 процентов доли предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе внедрение системы поддержки принятия решений в рамках предоставления не менее чем 100 массовых социально значимых государственных услуг в электронной форме в проактивном режиме или при непосредственном обращении заявителя, за счет внедрения в деятельность органов государственной власти единой цифровой платформы;

2. Ликвидация цифрового неравенства:

- увеличение доли домохозяйств, которым обеспечена возможность качественного высокоскоростного широкополосного доступа к сети «Интернет» до 97 процентов к 2030 году и до 99 процентов к 2036 году;

3. Импортозамещение в технологической сфере:

- обеспечение в 2025 - 2030 годах темпа роста инвестиций в отечественные решения в сфере информационных технологий вдвое выше темпа роста валового внутреннего продукта;

- переход к 2030 году не менее 80 процентов российских организаций ключевых отраслей экономики на использование базового и прикладного российского программного обеспечения в системах, обеспечивающих основные производственные и управленческие процессы;

- увеличение к 2030 году до 95 процентов доли использования российского программного обеспечения в государственных органах, государственных корпорациях, государственных компаниях;

4. Эффективная кадровая политика:

- формирование системы подбора, развития и ротации кадров для органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе принципов равных возможностей, приоритета профессиональных знаний и квалификаций, включая механизмы регулярной оценки и обратной связи в рамках единой цифровой платформы;

- обеспечение к 2030 году повышения уровня удовлетворенности граждан качеством работы государственных и муниципальных служащих и работников организаций социальной сферы не менее чем на 50 процентов;

5. Информационная безопасность:

- создание системы эффективного противодействия преступлениям, совершаемым с использованием ИКТ, и снижения ущерба от их совершения;

- обеспечение сетевого суверенитета и информационной безопасности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Целью стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления является обеспечение свободного, устойчивого, безопасного информационного взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации, гражданами, бизнес-сообществом, а также технологической независимости и безопасности критической инфраструктуры. В качестве одного из приоритетов обозначен переход органов власти Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях к модели управления на основе автоматического сбора и анализа данных с использованием информационных платформ (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.03.2024 № 637-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления»).

Осенью 2024 г. на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам был представлен блок национальных проектов по обеспечению технологического лидерства, среди них национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства» (далее – национальный проект «Экономика данных»), в рамках которого планируется дальнейшее развитие цифровых платформ (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Cобранию Российской Федерации 29.02.2024).

Реализация национального проекта «Экономика данных и цифровая трансформация государства» начнется 1 января 2025 года и продлится до 2030 года. Он станет логическим продолжением национального проекта «Цифровая экономика», реализация которого завершается в 2024 году.

Национальный проект «Экономика данных» включает 8 профильных федеральных проектов. Вопросам цифровой трансформации государственного управления непосредственно посвящены проект «Цифровые платформы в отраслях социальной сферы», предусматривающий внедрение сервисов взаимодействия с гражданами без административных барьеров в целях повышения их удовлетворенности качеством предоставляемых услуг в электронном виде, и проект «Цифровое государственное управление», в рамках которого планируется дальнейший перевод государственных и муниципальных слуг в онлайн-формат, запуск и поддержка государственных сайтов и приложений.

В связи с этим можно сделать вывод о курсе государства на дальнейшую реализацию клиентоцентричной концепции как эффективного удовлетворения потребностей физических и юридических лиц при их взаимодействии с органами государственной власти. В настоящее время в России подход Lean Government (Бережливого правительства) находится в стадии становления ^{[9, c. 11]} - в регионах-лидерах цифровизации большинство услуг доступны в электронном формате, тогда как на федеральном уровне представлены лишь отдельные сервисы. В целом в 2024 году отмечается положительная динамика в оценке гражданами влияния цифровизации на качество государственного управления по сравнению с более ранними периодами ^{[10, c. 101]}.

В условиях увеличения числа сведений, подлежащих закрытию в связи с неблагоприятной геополитической обстановкой и обеспечением информационной безопасности, цифровые платформы, а именно их разновидность – социальные сети способствуют повышению транспарентности деятельности органов государственной власти, обязанных вести соответствующие страницы (Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2022 № 2560 «Об утверждении Правил размещения государственными органами, органами местного самоуправления и подведомственными организациями информации на своих официальных страницах,…»).

В целях повышения эффективности реализации полномочий органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов, осуществляемых с использованием государственных информационных систем, создана единая цифровая платформа Российской Федерации «ГосТех» (далее – платформа «ГосТех»). Ее появление обусловлено необходимостью нивелирования существующих проблемных аспектов функционирования государственных информационных систем (далее – ГИС): отсутствия единого подхода при создании ГИС, использование различных программно-аппаратных комплексов, что затрудняет возможность оптимизации расходов на их создание и дальнейшую интеграцию; обособленности и разобщенность данных, содержащихся в ГИС, что затрудняет их использование при принятии управленческих решений; отсутствия единой базы сведений об услугах, функциях и полномочиях органов государственной власти, что препятствует возможности объективной оценки их реализации (Отчет Счетной палаты Российской Федерации о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка текущего состояния федеральных государственных информационных систем с точки зрения перспектив цифровизации государственного управления», 28.06.2022 г. // https://ach.gov.ru/upload/iblock/684/pepquqogiajfpxi8zvsbpgzmdzl03uzk.pdf).

Экспертами решение проблемы оптимизации затрат на создание и эксплуатацию ГИС видится за счет введения единых принципов правового регулирования и проектирования ГИС, ведения единого каталога цифровых продуктов и перехода всех ГИС на платформу «ГосТех» ^{[11, c. 44]}.

Вместе с тем ранее запланированный массовый переход ГИС на платформу «ГосТех» не был осуществлен, что свидетельствует об определенных сложностях и требует более тщательной проработки вопросов улучшения работы ГИС.

Цифровые платформы открывают новые возможности для развития экономики в целом, отдельных отраслей, регионов и городов, для эффективного управления программами и национальными проектами.

В то же время нельзя не отметить образовавшийся правовой вакуум между актами стратегического планирования и действующим законодательством в условиях того, что в ряде сфер государственного управления активно внедряются цифровые платформы: контрольно-надзорной деятельности, оказания государственных и муниципальных услуг, нормотворчества, в том числе автоматизации отдельных элементов ведомственного нормотворчества (конструктор цифровых регламентов, позволяющий провести разработку, согласование и регистрацию машиночитаемых административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг).

На сегодняшний день отсутствует легальное определение базовой категории цифровой трансформации – цифровой платформы. Минцифры России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологий и о защите информации», а также статью 15 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающий наделение Правительства Российской Федерации полномочием по определению общих требований к разработке нормативных правовых актов, являющихся основанием создания ГИС и государственных цифровых платформ; уточнение понятия «информационная система» и критериев отнесения информационных систем к государственным; введение новых понятий в том числе «электронный сервис», «облачные услуги», «цифровая платформа» и «государственная цифровая платформа».

В частности, государственные цифровые платформы определены как «цифровые платформы, созданные на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации или нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо нормативных правовых актов высшего должностного лица субъекта, высших исполнительных органов субъекта Российской Федерации, включающие в себя в качестве элементов государственные информационные системы и (или) компоненты инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, и предназначенные для цифровизации государственного (муниципального) управления в одной области деятельности государственных органов (органов местного самоуправления) и (или) публично-правовых образований». Приведенное определение представляется излишне детализированным, требующим корректировки на дальнейших стадиях законотворческого процесса.

Еще одним краеугольным камнем является баланс достаточности и защищенности данных. Данные — это фундамент цифровой трансформации и объект управления, требующий организованного процесса работы и квалифицированных специалистов, прозрачного механизма обезличивания и перевода в категорию больших данных. По данным Ассоциации больших данных рынок больших данных в России по состоянию на 2021 год составлял 170 млрд. рублей, к 2024 году он может увеличиться до 319 млрд. рублей (рост на 90%). При этом эффект от внедрения продуктов на основе больших данных составит 1 трлн. рублей.

Отчасти на решение обозначенной проблемы направлена новая редакция законопроекта Минцифры России об обезличенной информации, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон «О персональных данных». Предполагается создание государственной информационной системы, в которую коммерческие структуры будут предоставлять имеющиеся у них персональные данные для формирования датасетов.

Правительством Российской Федерации будут устанавливаться требования к пакетам данных и срокам их предоставления в ГИС, а также субъекты, обладающие правом доступа к датасетам и условия доступа (бесплатно или на платной основе). При этом не ясным остается вопрос об обязанности по обезличиванию персональных данных.

Бизнес-сообществом проектируемое регулирование воспринимается как «цифровой налог» в виде наборов персональных данных, также влекущий дополнительные издержки на приобретение сертифицированного программного обеспечения и средств защиты, поддержание необходимой инфраструктуры для работы с государственной информационной системой, риски возникновения государственной монополии работы с данными.

Проблема защиты данных не менее актуальна. В настоящее время подготовлены законодательные инициативы, способствующие повышению уровня информационной безопасности.

В частности, ФСТЭК России разработан законопроект, предполагающий внесение изменений в статью 13.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения штрафов за несоблюдение требований по защите информации в информационных системах с 25 000 руб. до 100 000 руб. Ужесточение ответственности за использование ненадлежащих технических мер – использование несертифицированных систем, баз и банков данных, а также несертифицированных средств защиты информации, в том числе информации ограниченного доступа и составляющей государственную тайну.

Роскомнадзор выступил с инициативой об обязательном уведомлении его в случае, если владелец аккаунта занимается распространением информации - обязании владельцев персональных страниц в социальных сетях, ежедневная аудитория которых составляет более 1 000 человек, передавать в Роскомнадзор сведения о себе (ФИО, контактную информацию). Данная инициатива призвана бороться с фейковыми страницами, запрещенной и фейковой информацией.

Законодательные новеллы об ужесточении ответственности за нарушение законодательства в сфере персональных данных (Федеральный закон от 30.11.2024 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», далее – Федеральный закон № 420-ФЗ) направлены на усиление мер по их защите от неправомерного доступа посредством введения оборотных штрафов за неправомерную передачу (предоставление, распространение, доступ) персональных данных, и установление уголовной ответственности за незаконное использование, передачу, сбор или хранение компьютерной информации, содержащей персональные данные, а также создание или обеспечение функционирования информационных ресурсов для этих целей (Федеральный закон от 30.11.2024 № 421-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации»). Так, в зависимости от объемов «утечки» Федеральным законом № 420-ФЗ за повторное нарушение установлен штраф для юридических лиц в размере 1-3% от оборота, но не менее 15 млн.руб. и не более 500 млн. руб., тогда как в настоящее время штраф для компаний не превышает 100 000 руб. за первичное правонарушение и 300 000 руб. за повторное. Указанные изменения вступают в силу 30 мая 2025 г., что вызывает серьезные опасения у представителей бизнес-сообщества, так как может повлечь массовые банкротства представителей малого и среднего предпринимательства, на которые приходится более 62% от общего числа организаций, пострадавших от утечек информации (интернет-магазины, туристические компании, заведения общественного питания, форумы и др.).

Представляется, что столь жесткие меры вызваны общемировой тенденцией резкого роста количества «утечек» конфиденциальной информации после начала СВО. Экспертами отмечаются пиковые значения в первом полугодии 2023 года с последующим уменьшением в несколько раз к первому полугодию 2024 года, в том числе сокращение числа инцидентов неправомерного доступа к крупным базам персональных данных. В России, же напротив, в первом полугодии 2024 года отмечен рост «утечек» информации на 10%, а в области персональных данных на 33.8% по сравнению с тем же периодом в 2023 году, что вызвано, с одной стороны, геополитической обстановкой и активным противостоянием в киберпространстве, с другой – недостаточным вниманием к обеспечению информационной безопасности со стороны представителей государственного сектора и бизнес-сообщества. Усиление мер информационной безопасности будет способствовать уменьшению количества "утечек" умышленного характера, доля которых составляет 99%.

Усиление указанных мер в государственных учреждениях и финансовых организациях демонстрируют сокращение числа утечек и неправомерного доступа, тогда как сферы ритейла и промышленности оказались особенно уязвимы – в феврале 2024 года произошла массовая «утечка» 54 млн. пользовательских профилей, включая персональные данные, адреса и пароли профилей на едином портале государственных услуг и в социальных сетях (данные приведены в соответствии с аналитическим отчетом «Утечки информации в мире и России за первое полугодие 2024 года» // https://www.infowatch.ru/sites/default/files/analytics/files/utechki-informatsii-v-mire-i-rossii-za-pervoye-polugodiye-dve-tysyachi-dvadtsat-chetvertogo-goda.pdf).

Альтернативой и примером мягкого регулирования можно назвать инициативы бизнес-сообщества по повышению уровня информационной безопасности. Компании Avito, «Вымпелком», Тинькофф банк и «Яндекс» подписали отраслевой стандарт защиты данных, определяющий стандарты хранения и защиты данных, а также предусматривающий ежегодный независимый аудит организации и управления защиты данных, политики защиты информации и плана мероприятий по противодействию угрозам информационной безопасности.

В качестве положительного опыта функционирования цифровых платформ в сфере государственного управления можно отметить повышение качества предоставления государственных услуг и сервисов гражданам, обеспечение равенства обращения и доступа к услугам, прозрачность взаимодействия, повышение результативности, существенная экономия ресурсов.

Вместе с тем наряду с сокращением традиционных трансакционных издержек взаимодействия (по сбору и обработке информации, принятию решений, контроля и т.д.) наблюдается возникновение новых – издержек институционализации в связи с необходимостью правового регулирования новых институциональных структур – цифровых платформ, их создания и надлежащего функционирования, поддержания обеспечивающей инфраструктуры.

Переход на платформенную модель государственного управления еще в процессе становления и требует реализации комплекса мер правового, организационного и технологического характера. Цифровая платформа как технологический комплекс на основе использования инфраструктуры хранения и передачи данных, анализа больших данных, цифровых технологий идентификации пользователя, применения искусственного интеллекта и иных прогрессивных технологий должна упрощать процессы взаимодействия государства с гражданами, бизнес-сообществом, государственными органами между собой и способствовать экономическому росту, а не создавать дополнительные финансовые и административные барьеры.