О роли прокурора в защите трудовых прав несовершеннолетних

Усов Алексей Юрьевич кандидат юридических наук доцент; кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел; Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Usov Aleksei Yur'evich PhD in Law Associate Professor; Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in the consideration of civil and Arbitration cases; Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 alexus_555@mail.ru Другие публикации этого автора

Нестерова Наталья Александровна доцент; кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел; Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Nesterova Natal'ya Aleksandrovna Associate Professor; Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in the consideration of civil and Arbitration cases; Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 nesterova.n.a@inbox.ru

Введение

Цифровизация общественных отношений, постепенное внедрение в различных сферах общественной жизни современных, легко воспринимаемых именно молодежью технологий, трансформация представлений о характере и способах осуществления отдельных видов трудовой деятельности, раннее приобретение подростками необходимых профессиональных навыков становятся причинами того, что в настоящее время граждане с ранних лет начинают трудовую деятельность. В связи с этим осуществление прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних составляет предмет особой озабоченности органов прокуратуры ^{[1, с. 129]}. В настоящее время научные исследования, посвященные организации трудовой деятельности несовершеннолетних, приобретают особую актуальность еще и в связи с тем, что в условиях ведения Специальной военной операции потребность в вовлечении в производственную деятельность несовершеннолетних постепенно возрастает, что, в свою очередь, способствует и росту количества нарушений трудовых прав несовершеннолетних.

Цели и задачи исследования

Целью научного исследования является определение роли прокурора в защите трудовых прав несовершеннолетних и разработка предложений по совершенствованию этого вида прокурорской деятельности.

Задачами исследования является установление особенностей деятельности прокуратуры по защите трудовых прав несовершеннолетних; определение достаточности нормативной регламентации полномочий прокурора по защите трудовых прав несовершеннолетних; определение исполнительской способности актов прокурорского реагирования в вопросе привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении трудовых прав несовершеннолетних; формулирование выводов и предложений по совершенствованию деятельности прокурора по заявленному направлению.

Методология

Методологический аппарат составили следующие диалектические приемы и способы научного познания: анализ, абстрагирование, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, синтез, типология, классификация, систематизация и обобщение. В ходе проведения исследования применен метод статистического анализа данных о количестве выявленных прокурорами нарушений трудовых прав несовершеннолетних, полученные данные сопоставлены со сведениями о количестве предъявленных по данным фактам прокурорами исковых заявлений, что позволило установить, что количество случаев обращения прокуроров в суд в защиту трудовых прав несовершеннолетних сравнительно невелико. Кроме того, в статье применены традиционные методы конкретного юридического исследования, в том числе – формально-юридического анализа, предполагающий оперирование научными понятиями, установление связей между ними, их классификацию, формулирование новых правил поведения, и метод анализа юридических ситуаций, норм права и понятий ^{[2, с. 97]}.

Деятельность прокуратуры по защите трудовых прав несовершеннолетних

Современное российское государство признает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина, создает гарантии их защиты. В этой сфере прокуратура Российской Федерации играет особую правозащитную роль. В Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) закреплены нормы, устанавливающие правозащитный характер деятельности органов прокуратуры.

Прокурорская деятельность является одним из наиболее эффективных правозащитных механизмов, в том числе – в сфере защиты трудовых прав граждан, не достигших совершеннолетия. Так, прокуроры осуществляют прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних, обеспечивают участие в рассмотрении судами трудовых споров, возбуждают в отношении нарушивших трудовое законодательство работодателей дела об административных правонарушениях ^{[3, с. 99]}, осуществляют правовое просвещение несовершеннолетних и молодежи ^{[4, с. 97]}, осуществляют иные виды прокурорской деятельности. Кроме того, на «постоянном контроле прокуроры держат обеспечение социальных, трудовых, жилищных прав детей-инвалидов, добиваясь создания условий для их социальной адаптации и вовлеченности в общественную жизнь» ^{[5, с. 75]}.

Безусловно, защита трудовых прав граждан входит в компетенцию и такого органа государственного контроля (надзора), как Государственная инспекция труда, деятельность которой прокурор подменять не вправе в соответствии с требованиями статьи 21 Закона о прокуратуре. Вместе с тем, в качестве одного из весомых оснований для проведения именно прокурорско-надзорной проверки традиционно считается получение прокурором информации о нарушении закона в условиях, когда на поднадзорной прокуратуре территории отсутствует территориальное (межрайонное) подразделение органа государственного контроля (надзора), в компетенцию которого входит проведение проверок по подобным нарушениям. Учитывая, что на территории Российской Федерации создано крайне незначительное количество территориальных (межрайонных) отделов Государственной инспекции труда, как правило, основным защитником трудовых прав граждан оказываются именно прокуроры городов (районов).

Полномочия прокурора и общие правила организации прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере установлены Законом о прокуратуре. Кроме того, детализации особенностей осуществления защиты прокурором трудовых прав несовершеннолетних посвящены «профильные» приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» и от 05.02.2024 № 98 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан».

Так, вышеназванными приказами прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав социально незащищенных категорий граждан, в том числе несовершеннолетних и молодежи, признан приоритетным направлением прокурорской деятельности, осуществляемым прокурорами на постоянной основе ^{[6, с. 191]}.

Нельзя не согласиться с оценкой О.И. Волницкой о том, что в России несовершеннолетние представляют собой не просто дешевую, а довольно часто и бесплатную рабочую силу, подвергаются при этом эксплуатации во многих сферах, причем порой незаконных ^{[7, с. 13]}.

Только за 2023 год прокурорами России выявлено более 14,5 тыс. нарушений трудовых прав несовершеннолетних, с целью устранения этих нарушений прокурорами внесено 3,9 тысяч представлений, принесено свыше 1,6 тыс. протестов, предостережены о недопустимости нарушений закона 348 должностных лиц. По инициативе прокуроров 3138 виновных лиц привлечены к дисциплинарной, 969 – к административной ответственности. С целью защиты трудовых прав несовершеннолетних направлено в суд 374 заявления ^[8]. Таким образом, органы прокуратуры наделены полномочиями по осуществлению защиты трудовых прав несовершеннолетних как в надзорном, так и в ненадзорном видах деятельности. Кроме того, как свидетельствует практика прокурорской деятельности прокуроры ведут проактивную деятельность, направленную на защиту трудовых прав несовершеннолетних на начальной стадии их возникновения.

Так, в рамках межведомственного взаимодействия с целью организации трудовой занятости несовершеннолетних органами службы занятости прокурорами на местах прорабатываются вопросы о трудоустройстве подростков в государственные и муниципальные образовательные организации, а также на предприятия и организации различных форм собственности. С работодателями проводится предварительная работа, разъясняются условия участия организации занятости несовершеннолетних, особенности заключения трудовых договоров с подростками. В администрациях муниципальных образований проводятся заседания координационных комитетов содействия занятости, совещания с приглашением глав поселений, руководителей образовательных организаций, иных работодателей, на которых рассматриваются вопросы об организации временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Как следствие, численность несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, трудоустроенных в свободное от учебы время, ежегодно возрастает ^[9].

В то же время в ходе надзорного сопровождения мероприятий по трудоустройству несовершеннолетних прокурорами по результатам проверок выявляются многочисленные нарушения. Для устранения и профилактики выявляемых нарушений, с целью защиты прав несовершеннолетних на труд, используется весь спектр средств прокурорского реагирования.

Так, прежде всего, мерами прокурорского реагирования пресекаются факты ненадлежащей деятельности органов власти в сфере занятости несовершеннолетних, при этом особое внимание уделяется обеспечению трудовой занятости детей, состоящих на профилактических учетах, проживающих в семьях, находящихся в социально-опасном положении или в многодетных семьях ^{[10, с. 8–12]}. При проведении проверок в отношении органов местного самоуправления прокуроры понуждают обеспечивать надлежащее финансирование указанных мероприятий. Надзирая за центрами занятости населения, прокуроры также отслеживают наличие у них актуальной информации о квотированных рабочих местах для несовершеннолетних, направление центрами занятости населения обратившихся несовершеннолетних для трудоустройства в организации, для которых квотирование рабочих мест является обязанностью.

Кроме того, в целях защиты трудовых прав несовершеннолетних прокуроры проводят проверки и в отношении работодателей.

В рамках надзорной деятельности существенное внимание уделяется легализации трудовых отношений с несовершеннолетними. При установлении случаев привлечения к труду несовершеннолетних без оформления трудовых отношений, прокуроры в судебном порядке устанавливают факты трудовых отношений, взыскивают задолженность по заработной плате и обязательным платежам. Прокуроры также выявляют и реагируют на факты заключения трудовых договоров с несовершеннолетними в отсутствие полученного согласия от законных представителей и органов опеки и попечительства.

Прокурорами проводятся проверки исполнения регионального законодательства о квотировании рабочих мест для несовершеннолетних. При этом выявляются и пресекаются нарушения, возникающие в сфере квотирования рабочих мест для несовершеннолетних, которые могут выражаться как в полном бездействии работодателя и невыполнении обязанности по квотированию, так и в необоснованном отказе от трудоустройства в рамках квоты. Также по требованиям прокуроров устраняются нарушения, связанные с непредставлением работодателями информации о квотировании и заполнении рабочих мест, отсутствием контроля за этим со стороны центров занятости населения. Необходимо констатировать, что несмотря на принимаемые прокурорами меры, во многих регионах остаются нерешенными вопросы фактического трудоустройства несовершеннолетних на квотируемые рабочие места.

В прокурорской практике защиты трудовых прав несовершеннолетних значительный объем выявленных нарушений составляют незаконные условия трудовых договоров и локальных нормативных актов работодателей, регулирующих вопросы организации труда несовершеннолетних работников. Так, при заключении трудовых договоров с подростками не всегда регламентируются условия оплаты труда, трудовая функция и др. Имеются примеры принесения прокурорами протестов на несоответствующие законодательству локальные нормативные акты, устанавливающие Правила внутреннего трудового распорядка в организациях, выполняющих трудоустройство несовершеннолетних по квоте, однако не отражающие порядок расторжения трудового договора с работниками в возрасте до 18 лет по инициативе работодателя, запрета на направления их в служебные командировки, продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска несовершеннолетних с предоставлением в удобное для них время.

К примеру, по результатам рассмотрения протестов прокурора Кировского района г. Иркутска в Правила внутреннего трудового распорядка ГАУК «Иркутский академический драматический театр им. Н.П. Охлопкова» и ГАУК ИО «Театр юного зрителя им. А. Вампилова» внесены соответствующие изменения.

Прокуроры также реагируют путем внесения представлений в адрес недобросовестных руководителей предприятий на факты трудоустройства несовершеннолетних в отсутствие предварительного медицинского осмотра, пресекают случаи нарушения сроков выплаты заработной платы, привлечения несовершеннолетних к труду в выходные и праздничные дни, а также в ночное время.

Так, Усть-Илимским межрайонным прокурором установлен факт невыплаты заработной платы несовершеннолетнему. После его увольнения расчет с ним не произведен, заработная плата в полном объеме не выплачена. При этом трудовой договор не заключался. По результатам вмешательства прокурора ребенку в полном объеме выплачена задолженность по заработной плате в размере 4 800 рублей.

Привлечение к ответственности
по требованиям прокуроров

По каждому выявляемому прокурорами в действиях работодателей факту нарушений требований трудового законодательства виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности.

Думается, что возможный способ решения проблем, связанных с несоблюдением трудовых прав лиц, не достигших совершеннолетнего возраста, – установление в статье 5.27 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации специального состава административного правонарушения, предусматривающего более строгую административную ответственность работодателя за нарушение трудовых прав несовершеннолетних. В результате такого изменения закона у прокуроров появился бы в арсенале еще один действенный способ защиты трудовых прав подростков и привлечения недобросовестных работодателей к административной ответственности.

В качестве основных причин установления более строгой административной ответственности следует назвать следующие: 1 – случаи нарушения трудовых прав несовершеннолетних необходимо в принципе искоренять в полном объеме, поскольку лица в возрасте до 18 лет являются наиболее незащищенными, зависимыми субъектами общественных отношений; 2 – нарушение трудовых прав несовершеннолетнего может сказаться на дальнейшей трудовой деятельности такого лица, в том числе – у другого работодателя; 3 – первичное привлечение работодателя к административной ответственности за нарушение трудовых прав несовершеннолетнего должно отбивать желание допускать аналогичные нарушения в будущем, особенно в тех случаях, когда несовершеннолетний продолжает свою трудовую деятельность у этого же работодателя.

Таким образом, полагаем, что введение дополнительной административной ответственности за совершение такого правонарушения оказало бы положительное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений в целом, поскольку дети являются важнейшим приоритетом государственной политики Российской Федерации ^{[11, с. 16]}

Проблемы осуществления прокурорской деятельности
по защите трудовых прав несовершеннолетних

В ходе проведения исследования применен метод статистического анализа данных о количестве выявленных прокурорами нарушений трудовых прав несовершеннолетних, полученные данные сопоставлены со сведениями о количестве предъявленных по данным фактам прокурорами исковых заявлений, что позволило установить, что количество случаев обращения прокуроров в суд в защиту трудовых прав несовершеннолетних сравнительно невелико. Полагаем, это отчасти связано с ошибочным толкованием отдельными прокурорами статьи 45 ГПК РФ, полагающими, что в защиту трудовых прав несовершеннолетних граждан прокуроры могут обращаться исключительно при наличии заявления от такого лица. Вместе с тем, правоприменительная практика свидетельствует о том, что именно несовершеннолетние работники зачастую даже не предполагают, что их трудовые права нарушаются, не знают о том, что одним из наиболее эффективных способов восстановления нарушенных трудовых прав является именно обращение в прокуратуру Российской Федерации. Сказывается и то, что нередко граждане в возрасте до 18 лет относятся к нарушениям своих трудовых прав безразлично до тех пор, пока такие нарушения не приведут к более ощутимым для них последствиям, как-то незаконному лишению заработной платы или увольнению. Следует отметить, что нарушения трудовых прав в целом характеризуются своей латентностью, и, поэтому создание дополнительных барьеров для выявления и устранения прокурором таких нарушений представляется совершенно необоснованным. Речь, в частности, идет о случаях, когда прокурор выявляет, что несовершеннолетний трудится у работодателя без надлежащего оформления, однако трудовые отношения с ним возникли на основании фактического допущения (статья 67 ТК РФ), следовательно, и у несовершеннолетнего возникли трудовые права с начала осуществления им с ведома или по поручению работодателя трудовой функции. При этом порой несовершеннолетний не желает писать заявление на имя прокурора о нарушении его трудовых прав из страха перед работодателем или полагая, что такое нарушение ни на что не влияет. Однако отсутствие такого заявления не означает и не может означать, что прокурор должен в связи с этим бездействовать, поскольку защита прав (в том числе, трудовых прав) несовершеннолетнего существенным образом отличается от защиты прав совершеннолетнего, полностью дееспособного лица.

Дело в том, что в силу требований статьи 37 ГПК РФ гражданская процессуальная дееспособность возникает в полном объеме только у граждан, достигших 18-летнего возраста ^{[12, с. 81]}. Таким образом, несовершеннолетний самостоятельно без содействия законного представителя в суд обратиться и не может, а в случаях, когда законный представитель занимает пассивную позицию или намеренно не желает защищать трудовые права несовершеннолетнего, единственным лицом, которое имеет право обратиться в суд в защиту трудовых прав несовершеннолетнего гражданина, в соответствии со статьей 45 ГПК РФ оказывается именно прокурор.

Следует отметить, что зачастую привлечение работодателями к труду несовершеннолетних сопровождается такими нарушениями, как непроведение в отношении них обязательного медицинского осмотра, априори недопустимое в соответствии с законом установление испытательного срока, зачастую сопровождающееся снижением заработной платы на период испытания, привлечение несовершеннолетних к тяжелому, вредному или опасному труду, использование детского труда в сферах, где это недопустимо (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, материалами эротического содержания) и прочее. Безусловно, при выявлении таких случаев прокурор не может, и не должен ждать просьбы о помощи от несовершеннолетнего, и поэтому обязан инициативно отстаивать интересы ребенка ^{[13, с. 200]}.

При этом зачастую обращение работника с жалобой на нарушение трудовых прав именно в прокуратуру позволяет наиболее эффективно и оперативно защитить нарушенное право. Это происходит потому, что прокурор имеет право самостоятельно провести проверку по поступившему обращению, применить меры прокурорского реагирования, требуя устранения возникшего нарушения, но, кроме того, прокурор имеет право на основании статьи 45 ГПК РФ обратиться в суд. Участвуя в рассмотрении трудового спора судом, прокурор действует профессионально и беспристрастно, основываясь на требованиях закона и складывающейся судебной практики, отстаивает интересы гражданина на безвозмездной основе. Отметим также, что в настоящее время Государственная инспекция труда полномочиями по обращению в суд в защиту трудовых прав граждан не обладает.

Таким образом, полагаем, что в настоящее время существует необходимость дополнения новыми требованиями ряда приказов Генерального прокурора Российской Федерации, а именно от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов»; от 05.02.2024 № 98 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»; от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве». Предлагается дополнить эти приказы положением о том, что при выявлении прокурором существенных нарушений трудовых прав несовершеннолетних, требующих обращения в суд, прокурору следует предъявлять исковое заявление в интересах несовершеннолетнего во всех случаях, вне зависимости от наличия обращения от него в органы прокуратуры.

Заключение

Подводя итоги проведенному при написании данной статьи научному исследованию, следует отметить, что в настоящее время прокурорская деятельность по защите трудовых прав несовершеннолетних отличается обширной практикой, многообразием форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения, системностью воздействия на лиц, нарушивших требования трудового законодательства.

Вместе с тем, в тексте работы уделено особое внимание необходимости переориентирования сложившейся прокурорской практики по защите в судебном порядке трудовых прав несовершеннолетних. Сформулировано отличающееся научной новизной предложение о необходимости внесения изменений в ряд организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации в целях разъяснения наличия в соответствии со статьей 45 ГПК РФ законных оснований для обращения прокурора в суд для защиты трудовых прав несовершеннолетнего лица вне зависимости от наличия обращения от него в органы прокуратуры.

Кроме того, в статье сформулированы предложения по установлению специальной административной ответственности за нарушение трудовых прав несовершеннолетних.