Развитие социального государства в Японии и оценка его эффективности

Подольский Вадим Андреевич кандидат политических наук доцент факультета политологии; Государственный академический университет гуманитарных наук 119049, Россия, г. Москва, Мароновский пер., 26 Podolskiy Vadim Andreevich PhD in Politics Associate Professor of the Faculty of Political Science; State Academic University of Humanities 26 Maronovsky Lane, Moscow, 119049, Russia deomniscibili@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена в Государственном академическом университете гуманитарных наук в рамках государственного задания Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (тема № FZNF-2023-0004 «Цифровизация и формирование современного информационного общества: когнитивные, экономические, политические и правовые аспекты»)

Acknowledgements: The article is prepared at the State Academic University for the Humanities as part of fulfillment of the State Assignment of the Ministry of Science and Higher Education of the Russian Federation (theme № FZNF-2023-0004 “Digitalisation and the development of the modern information society: cognitive, economic, political and legal aspects”)

Введение

Актуальность изучения истории, организации и эффективности японской системы социальной политики связана с тем, что в Японии в настоящее время в наиболее остром виде проявляются те проблемы, с которыми сталкивается большинство развитых государств: старение населения на фоне замедления экономики. Меры, принимаемые в Японии в последние десятилетия, могут служить источником ценных сведений для оценки целесообразности и перспективности программ по оптимизации социальных расходов, политического значения реформ, защиты от рисков.

В Японии во второй половине XX века было создано самое развитое в Азии социальное государство, которое в последние десятилетия сталкивается с серьёзными сложностями из-за демографических и экономических изменений. Японская экономика после периода бурного роста во второй половине XX века в XXI веке стагнирует. Если в 1995 году по номинальному ВВП японская экономика составляла 70% от американской ^{[19, p. 168]}, то в 2024 – менее 20% ^{[37, p. 74-75]}. Растёт доля пожилого населения, Япония опережает по этому показателю все страны мира – почти 30% граждан Японии старше 65 лет ^{[53, p. 16]}. Рождаемость снижается, естественный прирост в последнее десятилетие сменился естественной убылью, численность населения страны сокращается. Доля расходов Японии на пенсии, пособия и здравоохранение в ВВП выросла за последние 50 лет в 5 раз и ныне составляет почти 25% ^{[24, p. 134]}.

Социальная политика в Японии изучалась отечественными и зарубежными специалистами. Существуют обзоры основных характеристик социального государства в Японии ^[8]. Большое внимание уделяется влиянию старения населения на экономическую ситуацию в целом ^[3] и на систему социального обеспечения ^[7]. Рассматриваются программы социальной поддержки для пожилого населения ^[11]. Сравниваются демографические проблемы в России и Японии ^[1]. Изучаются демографические программы ^[28], их достижения и неудачи ^[6]. Сравнивается социальная политика в Японии и других странах Восточной Азии ^[44], а также в странах Европы ^[47]. Внимание исследователей привлекал опыт Японии по быстрому повышению уровня благосостояния вследствие эффективной социальной политики ^[29]. Изучается проблема бедности и неравенства в Японии ^[5], социальной мобильности ^[10] и сложившейся в стране социальной стратификации ^[9]. Оцениваются меры Японии по достижению устойчивости бюджета с помощью изменения налоговой политики и правил в сфере социальной политики ^[13]. Оценивается влияние культурных факторов на особенности японской социальной политики ^[2].

В типологии Эспинг-Андерсена японская система социальной политики расположена между двумя типами, либеральным и консервативным. Причисление Японии к либеральному режиму возможно из-за значительной роли частных инициатив в социальной сфере. Эспинг-Андерсен отмечает щедрые корпоративные программы социальной защиты и программы для государственных служащих, что позволяет отнести японскую систему к консервативному типу. Эспинг-Андерсен упоминает культурные факторы – восходящую к конфуцианским идеалам сыновнюю почтительность заботу о детях – как причину относительно меньшего масштаба социального государства в Японии по сравнению с западными странами ^{[17, p. 180-182]}.

В истории становления социального государства в Японии может быть выделено три значимых периода. Первый – в первой половине XX века, когда Япония внедряла перенятые в Германии страховые механизмы. Второй – создание всеобщих схем социального страхования в 1950-е и 1960-е. Третий – оптимизация и адаптация созданной системы в связи с экономическими вызовами и демографическими изменениями в конце XX-начале XXI века. Работа структурирована хронологически, с описанием ключевых реформ в каждый рассматриваемый период.

Методология.

Политическое значение социальных реформ оценивается на основании анализа взаимодействия органов власти и политических партий и общественных движений. Эффективность социального государства оценивается посредством соотнесения потребляемых системой ресурсов и доступности благ для граждан. Оцениваются количественные показатели функционирования социального государства в Японии – уровень замещения дохода пенсиями, доля бедных граждан среди пожилого населения, ожидаемая продолжительность жизни, «бремя болезней», доля прямых, то есть не покрываемых страховкой, платежей граждан за медицинские услуги. Используются данные Организации экономического сотрудничества и развития, данные Института показателей и оценки здоровья, Международной организации труда и других международных организаций и японских государственных структур.

Формирование страховых механизмов.

В доиндустриальную эпоху в Японии были известны механизмы общинной взаимопомощи, благотворительность от религиозных учреждений, благотворительные инициативы центральной власти в виде финансирования медицинских учреждений и защиты от голода ^{[45, p. 10]}. Возникновение первых систематических правил в сфере социального обеспечения Японии началось в XIX веке, в эпоху реставрации Мейдзи. Японские чиновники посещали Европу для изучения опыта модернизации. Наибольшее влияние на Японию оказал пример быстрого развития промышленности в Германии. Чиновники из Японии встречались с Отто фон Бисмарком и посещали лекции автора термина «социальное государство» Лоренца фон Штейна, у которого первый премьер-министр Японии Ито перенял идею «социальной монархии» как морального оправдания власти. Германскую модель японские чиновники предпочли французской, американской или британской, поскольку видели в Германии верность народа монарху, порядок и стабильность. Ито учредил Императорский, ныне Токийский, университет в 1886 году и «Общество государственной науки» для подготовки компетентных чиновников согласно учению фон Штейна о бюрократии ^{[49, p. 24-28]}. В 1890 году в Японии было введено всеобщее школьное образование, его продолжительность составляло 3 года, задачами образования было и содействие модернизации, и подготовка верных подданных императора. Императорский рескрипт об образовании, который был распространён по школам, призывал к сыновней почтительности и верности отечеству, согласно конфуцианским принципам. В 1907 году образование было расширено до 6 лет, в начале XX века почти полностью исчезла неграмотность среди взрослых ^{[48, p. 19-20]}.

В 1874 году в Японии из-за массовых волнений и выступлений против реформ Мейдзи был введен закон о помощи нуждающимся. Помощь была незначительной и была организована в рамках старой, феодальной административной системы ^{[30, p. 286]}. Средства выделялись местными властями, если местные власти не справлялись, то средства выделяла префектура, если не справлялась префектура – то центральное правительство. Число получателей было крайне небольшим ^{[29, p. 102]}. Помощь предоставлялась натурой и в виде субсидий на продукты питания, также организовывались общественные работы и переквалификация ^{[29, p. 22]}. В 1875 году были введены пенсии для военных, в 1884 – для чиновников ^{[45, p. 11]}. В 1890-е годы в стране стала обсуждаться проблема бедности в городах, и развитие мер социальной политики стало средством не допустить распространения социалистических движений, которые могли бы повредить устойчивости государства ^{[30, p. 286]}.

В 1911 году был принят фабричный закон, по которому работодатели должны были нести ответственность за производственные травмы сотрудников на предприятиях, на которых работало более 15 человек. В ходе конкуренции между промышленными предприятиями некоторые работодатели стали создавать программы поддержки сотрудников, чтобы не допускать перехода работников в другие компании. Развитие промышленного производства в Японии в начале XX века, как и ранее в Европе, негативно сказывалось на здоровье рабочих – ожидаемая продолжительность жизни в стране снизилась примерно на 5%, с 44 до 42 лет. В 1922 году, в качестве реакции на возникновение профсоюзов, был принят закон о медицинском страховании, по которому страховые кассы создавались предприятиями, охваченными фабричным законом 1911 года, или местными органами власти. Взносы в страховые кассы делали работники и работодатели, а также 10% субсидий поступало от правительства страны ^{[30, p. 287-288]}. Покрытие страховыми программами было небольшим, и к 1930-му году было охвачено только 5% рабочих.

В 1929 году был введен закон о помощи бедным. Система строго различала трудоспособных и нетрудоспособных. Средств общинной взаимопомощи и местных властей для поддержки нуждающихся по правилам 1874 года не хватало, и доля финансирования от центральных властей была увеличена с 10% до 50% ^{[29, p. 102]}. На уровне местного самоуправления возникла должность «районных уполномоченных», которые отвечали за сбор информации о бедных для того, чтобы выступать в качестве посредников между бедными и социальными службами, как частными, так и государственными. Они помогали бедным искать работу, получать медицинские услуги, отправлять детей в школу. Районные уполномоченные настаивали на расширении программ социальной поддержки. После введения нового закона о помощи в 1932 году число получателей помощи выросло почти в 8 раз, с 18 до 150 тысяч, что, впрочем, по-прежнему составляло крайне небольшую долю населения, менее 0,3%. Помощь по-прежнему не предоставлялась трудоспособным и была предназначена только для тех, кому не могли помочь семья или общинная взаимопомощь. Районные уполномоченные выполняли политическую и социальную функцию – их надзор за бедными был направлен на то, чтобы не допустить радикализации наименее обеспеченных слоёв общества. Уполномоченные выполняли также и воспитательные задачи – они призывали бедных не обращаться за помощью, а опираться на собственные силы ^{[30, p. 288-289]}. В 1937 году, под давлением общественных организаций, был введен закон о помощи вдовам и сиротам ^{[29, p. 215]}.

Государство в Японии рано начало создавать медицинские учреждения. В начале XX века на пожертвование от семьи императора были созданы госпитали, в которых бедным медицинские услуги предоставлялись бесплатно. Императорский фонд существует поныне и обеспечивает функционирование нескольких сотен медицинских учреждений ^{[30, p. 286]}. Но большинство медицинских учреждений в Японии по сей день частные. Из-за кризиса 1920-х годов покупательная способность жителей сельской местности снизилась, и многие врачи переехали в города. Из-за уменьшения доступности медицинской помощи ухудшился уровень здоровья населения, в связи с чем военные стали испытывать сложности с рекрутированием солдат. Из-за давления военных в 1937 году был принят закон о Национальном страховании, за реализацию которого отвечало Министерство здравоохранения и благосостояния, сформированное из подразделений Министерства внутренних дел. По этому закону была создана сеть медицинского страхования на базе органов местного самоуправления. После расширения покрытия закона в 1942 году почти для всего населения была обеспечена доступность медицинских услуг ^{[30, p. 289]}. Некоторые местные власти, в том числе в Токио, не создавали схемы медицинского страхования, а участие в этих схемах было добровольным, поэтому покрытие было неполным ^{[20, p. 191]}, но росло достаточно быстро и уже к концу 1940-х превысило 70% населения ^[54].

В 1936 году была введена выплата выходных пособий, призванных выполнять функции защиты от безработицы ^{[29, p. 22]}. Закон 1941 года создавал пенсии для сотрудников предприятий. При введении пенсии взносы составляли 11%, но затем были снижены до 3% ^{[45, p. 11]}. Смыслом введения страхования было предотвращение перехода сотрудников с одного места работы на другое. Выплаты полагались по старости, при инвалидности и на похороны ^{[23, p. 39-40]}.

Для улучшения системы подготовки кадров в 1943 году были введены государственные льготные займы для обучения в высших учебных заведениях для учащихся с низким доходом, но высокой академической успеваемостью ^{[50, p. 8]}. В 1947 продолжительность обязательного школьного образования была увеличена до 9 лет ^{[48, p. 23]}.

Из-за давления Японской социалистической партии в новую конституцию, вступившую в силу в 1947 году, было включено упоминание о благосостоянии населения ^{[30, p. 290]}. Согласно статье 25 конституции, все имели право на поддержание прожиточного минимума, а государство должно было содействовать расширению общего благосостояния, социальной защиты и общественного здоровья ^[4]. Традиционная этика семейной помощи была зафиксирована в статье 730 в гражданском кодексе в 1948 году, которая обязывала родственников заботиться друг о друге ^[21]. В 1947 году в Японии была введена страховка от безработицы, в 1949 году – помощь безработным в виде организации общественных работ ^{[29, p. 32]}.

В 1940-е районные уполномоченные были переименованы в «уполномоченных по благосостоянию». В 1946 году был принят закон об обеспечении прожиточного минимума, обновлявший правила закона 1929 года. Уполномоченные по благосостоянию принимали решения, предоставлять ли просителям помощь и в каком объеме. Они обычно предлагали выделение помощи в объеме ниже максимально возможного, считая, что щедрые выплаты подорвут стремление опираться на собственные силы. В 1950-е право на принятие решения о предоставлении помощи было передано чиновникам ^{[30, p. 299]}. Помощь предоставляется по запросу после проверки на нуждаемость. Объём помощи вычисляется посредством вычитания стоимости прожиточного минимума из дохода домохозяйства. Прожиточный минимум измеряется на основании 7 категорий расходов – трат на проживание, жильё, образование, медицинские услуги, расходов на детей, расходов, связанные с занятостью и расходов на похороны. Уровень помощи зависит от возраста, региона проживания просителя, числа членов домохозяйства, необходимых расходов на лечение ^{[45, p. 42]}.

Расширение программ социального страхования.

В середине XX века социальная политика в Японии стала переходить от вспомоществования к профилактике бедности и от выборочных программ ко всеобщим, но уровень социального обеспечения в Японии сохранил зависимость от занятости. Для больших корпораций характерна занятость сотрудников на протяжении всей жизни, доплаты за выслугу лет и корпоративные профсоюзы ^{[24, p. 141]}. В 1940-е обсуждалось создание централизованной системы здравоохранения, но врачи, а также многие политики, выступили против. В 1950-е годы в Японии сложилось четыре системы медицинского страхования. Крупные компании выступали в качестве страховщиков для своих постоянных сотрудников, наследуя те принципы страховых касс, которые сложились в 1920-е. Работники малых и средних предприятий были охвачены государственной страховкой, которой на национальном уровне управляло Министерство здравоохранения. Сотрудники государственных учреждений участвовали в ассоциациях взаимопомощи. Остальное население, включая самозанятых и безработных, были покрыты созданной в 1958 году системой Национального медицинского страхования, за которую отвечали местные власти. Япония в 1960-е годы вошла в число первых стран, достигших всеобщего покрытия медицинским страхованием ^{[30, p. 290-291]}. Порядок сбора взносов и доля платежей граждан за услуги существенно различались, но постепенно система стала работать по единым правилам, хотя некоторые различия между системами и даже между отдельными акторами внутри систем сохраняются до сих пор. С введением всеобщего страхового покрытия стали расти государственные расходы, а доля платежей граждан в расходах на медицинские услуги снизилась с почти 50% в 1950-е до примерно 15% в 1970-е ^{[56, p. 2]}.

Темпы роста быстро развивающейся японской экономики составляли 9-10 % в год 1950-е и в 1960-е ^{[51, p. 4]}. Менее всего от бурного экономического роста в стране выигрывали пожилые граждане, среди этой категории было больше всего бедных и лиц с плохим состоянием здоровья. Несмотря на расширение социальных программ, в 1960-е популярность правящей Либерально-Демократической партии Японии стала падать, и во многих муниципалитетах ко власти приходила оппозиция, обещая улучшение системы здравоохранения. По инициативе местных властей в нескольких муниципалитетах медицинские услуги пожилым гражданам стали предоставляться бесплатно. В Токио подобная схема была реализована под давлением Социалистической партии ^{[30, p. 292-293]}.

В 1954 году были реформированы пенсии для работников предприятий, был полностью обновлён старый закон 1941 года ^[16]. Уровень ожидаемого замещения доходов возрос с 40% до 60%, но и ставка взносов выросла с 3% до 8% с 1950-х до 1970-х ^{[46, p. 1-2]}. Пенсионное страхование для сотрудников предприятий стало охватывать всех работников на предприятиях с более, чем пятью сотрудниками ^{[30, p. 293]}.

В 1959 году был принят закон о Национальной пенсии, вступивший в силу в 1961 году. Участие в национальной пенсии стало обязательным. Национальное пенсионное страхование стало предоставлять базовую пенсию для всех жителей страны, которые делали взносы как минимум 25 лет ^{[46, p. 2]}, ныне – 10 лет. Для получения полных выплат следовало делать взносы 40 лет ^{[25, p. 55]}. Взносы в национальную пенсию ежегодно устанавливаются государством в виде фиксированной суммы и ныне составляют около 17 000 йен в месяц (4% от средней зарплаты в стране) ^{[45, p. 13]}. Взносы на минимальную пенсию могут быть снижены частично или полностью для граждан с низкими доходами. Национальная пенсия относительно невелика и составляет примерно 1/6 от средней зарплаты ^{[25, p. 56]}, но при этом до 2004 года треть средств ^{[46, p. 8]} для выплат национальной пенсии поступало из бюджета, а с 2004 года – половина ^{[45, p. 16]}.

Адаптация и оптимизация мер социальной политики.

Рост экономики в Японии в 1970-е замедлился и составлял в среднем около 4% в год в 1970-е и в 1980-е ^{[51, p. 4]}. В 1995 экономика Японии достигла пика и с тех пор периоды роста сменяются спадом ^{[19, p. 168]}. Из-за снижения темпов роста экономики в Японии в 1970-е во время топливного кризиса возник вопрос об оптимизации системы социальной политики. Министерство здравоохранения и благосостояния, а также некоторые члены Либерально-демократической партии выступали за расширение социального государства, но министерство финансов и премьер-министр были против. При премьер-министре Охире, занимавшим должность с 1978 по 1980 год, была создана «фабрика мысли» для разработки японской модели социального государства, согласно которой ключевую роль в социальной поддержке играла бы семья. Государственные источники стали говорить об «английской болезни», связывая низкие показатели британской экономики во второй половине XX века с английской моделью государства всеобщего благосостояния, опекающего граждан от колыбели до могилы, которое требовало больших бюджетных расходов, в то время как ресурсы можно было бы направить на укрепление производственных возможностей ^{[30, p. 293]}.

В 1983 году было отменено бесплатное медицинское обслуживание для пожилых граждан. По новому закону о здравоохранении для пожилых, создавались страховые фонды для пенсионеров до 70 лет и старше 70 лет. Субсидии в эти фонды поступали из трёх основных схем медицинского страхования. Благодаря этому доля государства в субсидировании издержек на медицинские услуги для пожилых сократилась с 50% до 20%. Система здравоохранения была стабилизирована, но реформы стали предупреждением, что стоимость здравоохранения будет неизбежно расти по мере старения населения. Для финансирования расходов на социальную политику в 1989 году был введен налог с продаж в размере 3%, в 1997 году повышенный до 5% ^{[30, p. 293-294]}, в 2014 году – до 8% ^{[13, p. VI]}. Быстрый рост расходов на систему здравоохранения был связан со старением населения, которое начало проявлять себя в 90-е, но в Японии сохранялись многие льготы для того, чтобы доступность медицинских услуг для граждан не снижалась.

Прямые платежи за медицинские услуги не вносят те пациенты, которые получают социальные пособия для граждан с низким доходом. Существует верхние пределы расходов на медицинские услуги, выше которых расходы будет покрывать страховка, а не пациент. Пределы зависят от возраста, дохода и состояния здоровья пациента ^{[38, p. 45]}. Поэтому при номинальном уровне стандартной оплаты медицинских услуг в объёме 30% от стоимости услуг фактические платежи почти всегда оказываются ниже. Взносы на медицинскую страховку делятся между работником и работодателем и составляют в среднем 10% от зарплаты ^{[39, p. 428-429]}. Для снижения расходов в 1990-е была введена система регулирования цен на медицинские услуги советами по социальной защите в составе Министерства здравоохранения и благосостояния, благодаря чему темпы роста расходов на здравоохранения снизились, по разным оценкам, примерно на 1/6 ^{[38, p. 51]}.

Для граждан старше 75 лет с 2008 года действует отдельная схема финансирования медицинских услуг ^{[13, p. 137]}. Наименее обеспеченные граждане не платят взносы ^{[7, с. 113]}. Взносы на Национальную медицинскую страховку снижаются в зависимости от дохода на 20%, 50% и 70% ^{[13, p. 122]}. Также существует снижение уровня расходов на прямую оплаты медицинских услуг – граждане старше 70 и 75 оплачивают 20% и 10% от стоимости медицинских услуг соответственно, но те пожилые граждане, которые располагают высокими доходами, платят стандартные 30% ^{[7, с. 113]}.

В 2000 году была введена система страхования для финансирования долгосрочного ухода для граждан старше 65 лет или для граждан 40-64 лет с инвалидностью. Страховые взносы платят все граждане старше 40 лет. В 2008 году была создана отдельная программа для граждан старше 75 лет, которая на 50% финансируется государством, на 10% взносами пожилых граждан, которые вычитаются из их пенсий, и на 40% трансфертами из других страховых программ. Пожилые граждане с низким доходом оплачивают 10% от стоимости услуг долгосрочного ухода, прочие пожилые граждане – 30% ^{[30, p. 295-296]}.

В 1994 году было принято решение о постепенном повышении пенсионного возраста с 60 до 65 лет до 2030 года ^{[40, p. 93]}. Также продолжали расти взносы. В 1985 ставка взносов в пенсионные фонды для сотрудников предприятий составляла около 12%, в 1995 – 14% ^{[40, p. 74]}. Ныне взносы в пенсионную систему для сотрудников предприятий составляют 9% для работников и 9% для работодателей ^{[39, p. 428-429]}. В 2000-е годы вопрос пенсий приобрёл политическое значение и стал одной из основных тем для дебатов на выборах 2003 года ^{[30, p. 296]}. В 2004 году был введён механизм макроэкономической индексации пенсионных выплат, который опирался на учёт продолжительности жизни и изменение числа лиц, платящих взносы ^{[35, p. 41]}. В 2007 году Демократическая партия сообщила, что в общей сложности 50 миллионов записей о состоянии пенсионных счетов не были интегрированы в общую систему из-за накопившихся ошибок работодателей, работников и учреждений. Из-за проблем с пенсиями Либерально-демократическая партия показала низкие результаты, и премьер Абе ушёл в отставку. Демократическая партия шла на выборы 2009 года с программой повышения минимальной гарантированной пенсии, интеграции некорректных данных о пенсионных счетах, а также объединения систем медицинского страхования. Эти проекты были весьма популярны, но были слабо спланированы и не были внедрены ^{[30, p. 296-297]}. В 2015 для снижения административных расходов были объединены пенсии сотрудников предприятий, работников, получающих зарплату из бюджета, и учителей ^{[25, p. 52]}.

В 2016 году Либерально-демократическая партия вновь обратилась к теме пенсий, и, несмотря на протесты оппозиционных партий, особенно Коммунистической партии, были изменены принципы подсчёта пенсионных выплат ^{[30, p. 297-298]}. Механизм макроэкономической индексации 2004 года ранее не применялся в годы отрицательной инфляции. Поэтому было введено правило, по которому пенсии снижались в случае снижения цен и зарплат ^{[35, p. 41]}.

Около 1/5 населения пользуется частными пенсионными программами, их популярность растёт, а в 2018 году был принят закон, по которому малые и средние предприятия могут доплачивать средства на индивидуальные пенсионные счета своих сотрудников ^{[25, p. 78]}.

Помощь для малоимущих, не связанную со страховыми взносами, получает около 1,5% населения страны, эта доля снижалась до 1995 года, но с тех пор растёт. Получатели, в основном – это пожилые граждане, а также семьи с инвалидами. Помощь предоставляется ограниченное время, но запросы могут посылаться повторно. Более, чем половине получателей, помощь оказывается 5 лет и более ^{[45, p. 43-45]}.

Социальная политика не была приоритетом программы премьера Абэ по развитию экономики Японии 2010-х годов, получившей название «Абэномика». Программа включала в себя «три стрелы» – смягчение монетарной политики, введение гибкой налоговой политики, реструктуризация экономики с фокусом на конкуренцию. Но в своей речи от 28 января 2019 года на заседании 198-й сессии парламента, в которой Абе обосновывал продолжение проекта, он говорил о нацеленности «Абэномики» на укрепление «социальной защиты для всех поколений» ^[42]. Согласно программе, увеличение налога с продаж c 8 до 10% в 2019 году было направлено не на снижение долга Японии, а на повышение качества социальных услуг для пожилых граждан и для детей ^{[30, p. 285]}.

С 1940-х по 1980-е уровень рождаемости в Японии постепенно снижался от 2,5 до 1,5 миллиона в год вследствие государственных программ по планированию семьи и сокращению рождаемости. В 1980-е уровень рождаемости упал ниже уровня воспроизводства ^[28]. Число рождений в Японии в настоящее время сократилось до уровней более низких, чем когда-либо в XX-XXI веках, менее 800 000 детей в год ^{[31, p. 74]}.

Попытки развернуть тенденцию по снижению рождаемости японские власти предпринимали уже в 1990-е. В 1994 году был запущен 5-летний проект по обеспечению ухода за детьми под названием «Основные направления мер поддержки будущего воспитания детей». Для реализации плана государство увеличивало число детских садов. В 1999 году была введена «Базовая политика по развитию контрмер против снижения рождаемости», в рамках которой сохранялась поддержка детских садов, а также уделялось внимание мерам в сфере здравоохранения, занятости и образования. В XXI веке также принимались подобные программы, и вместимость детских садов выросла на 25%, с 2 миллионов мест в 2000 году до 2,5 в настоящее время ^[28]. В 2019 году государство сделало детские сады для детей от 3-х до 5-ти лет бесплатными ^{[31, p. 79]}. Доля детей, посещающих детские сады, выросло почти в два раза ^[28] и на сегодня почти все дети старше 3-х лет посещают детские сады ^{[32, p. 177]}.

Для компаний, которые поддерживали своих сотрудников, воспитывающих детей, вводились налоговые льготы. С 1992 года работодатели обязаны предоставлять своим сотрудникам отпуск по уходу за детьми продолжительностью до года, в некоторых случаях, когда дети не попадают в детские сады, отпуск может быть продлён до двух лет. Также для тех сотрудников, чьи дети не достигли 3-х лет, предоставляется сокращённый рабочий день ^[28]. В Японии существуют ежемесячные выплаты в размере 15 000 йен (4% от средней зарплаты) для детей младше 3-х лет и 10 000 йен (около 2,5% от средней зарплаты) для детей от 3-х до 15-ти лет ^{[31, p. 79]}. Если для взрослых страховка в среднем покрывает 70% от стоимости полученных медицинских услуг, то для детей – 80% до 6-ти лет ^{[20, p. 197]}.

По итогам исследований, включающих социологические опросы, среди основных предпосылок снижения рождаемости были выявлены такие причины, как высокие расходы на воспитание детей, поздний возраст вступления в брак из-за изменений на рынке труда и увеличения числа работающих женщин, невозможность сочетать уход за детьми с работой. Несмотря на множество программ поддержки рождаемости, спад рождаемости в Японии не прекратился, как и в других странах, в частности, в Корее ^[28].

Для Японии, как и для других стран Восточной Азии, характерны высокие ожидания от образования как средства социальной мобильности, что восходит к традициям конфуцианской учёности и продвижения по службе с помощью экзаменов. Рост массового спроса на образование начался в 1950-е, в 1962 году было создано общественное движение в поддержку расширения доступности образования в старших классах ^{[48, p. 27]}. В 2010 при правлении Демократической партии обучение в старших классах школы стало бесплатным для государственных школ, а обучение в частных школах стали софинансировать префектуры ^{[50, p. 4]}. Система образования в Японии – одна из лучших в мире, что демонстрируют высокие результаты учащихся из Японии в международном рейтинге оценки учащихся Организации экономического сотрудничества и развития (PISA) ^[41]. Во второй половине XX века быстро росло и количество высших образовательных учреждений, и доля граждан с высшим образованием, увеличившаяся с 10% в 1960-е до 40% к 1980-м ^{[48, p. 27]}. C 1980-х в стране действует единый экзамен для поступления в высшие образовательные учреждения, но многие университеты проводят дополнительные испытания ^{[48, p. 36]}. Высшее образование в Японии платное, на сегодня его стоимость составляет в среднем около 500 000 йен в год, или около одной месячной зарплаты, но доступны льготные займы ^{[32, p. 332]}.

В Японии сильно развито волонтёрство, что позволяет снижать расходы на социальные программы. В стране десятки тысяч волонтёрских организаций и сотни тысяч волонтёров. Служба уполномоченных по благосостоянию встроена в систему государственной бюрократии, но её сотрудники – волонтёры. Уполномоченные по благосостоянию и другие волонтёры, работающие с государственными программами, утверждаются Министерством здравоохранения и благосостояния и местными властями. Они помогают пожилым, бедным, инвалидам, семьям с одним родителем ^{[30, p. 299-300]}.

Преимущества и недостатки социального государства в Японии, сравнение с другими государствами.

SWOT-анализ, то есть сопоставление сильных и слабых сторон, возможностей и угроз для японского социального государства, показывает следующие результаты.

К сильным сторонам японского социального государства могут быть отнесены общий высокий уровень развития здравоохранения, долгосрочного ухода, пенсионного обеспечения и полнота покрытия населения системами социального страхования.

Слабые стороны японского социального государства – организационная раздробленность и сосуществование фактически разных страховых схем в рамках номинально единой системы, из-за чего возрастают административные издержки, возникают необходимость государственного софинансирования программ или сбои в системах, влекущие негативные политические последствия, как в случае с пенсионным скандалом 2007 года.

Возможности для развития японского социального государства – продолжение идущей в последние десятилетия интеграции систем социального страхования, содействие частным инициативам, расширение поддержки распространённого в Японии волонтёрства и традиций семейной и местной взаимопомощи, которые в настоящее время выступают в качестве существенных факторов, укрепляющих устойчивость социального государства.

Главные угрозы, с которыми сталкивается социальное государство – это старение населения, снижение рождаемости, а также существенный объём накопленного государством долга, снижающий возможности по наращиванию расходов в социальной сфере.

Уровень развития и эффективность функционирования социального государства в Японии может быть продемонстрирована в сравнении с другими странами. Политика обеспечения благосостояния граждан государством, согласно одной из ранних типологий Виленски и Лебо, может быть институционализированной или осуществляться по остаточному принципу ^{[52, p. 138]}. Институционализированная социальная политика предполагает развитую систему обеспечения, которая содействует гражданам в большинстве жизненных ситуаций – помогает в воспитании детей, защищает при безработице, при болезни и утрате трудоспособности, в старости, помогает с расходами на похороны. Социальная политика, осуществляемая по остаточному принципу, означает, что государство может предоставлять минимальную поддержку наиболее нуждающимся и ожидается, что граждане будут опираться на собственные силы, в том числе участвовать в схемах взаимопомощи, или получать помощь от членов семьи. Институционализированное социальное государство в настоящее время, помимо Японии, существует в странах Европейского союза, в государствах, входивших в СССР, в Британии и её бывших колониях, то есть в США, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, в Корее, в Китае и в нескольких других небольших развитых государствах, как Израиль и Сингапур. В этих государствах на совокупность социальных задач расходуется 20-30% ВВП либо за счёт перераспределения с помощью налогов, либо за счёт установленных государством механизмов страхования. В остальных странах Азии, а также странах Латинской Америки и Африки, преобладает остаточный подход к социальной политике, отчасти из-за дефицита ресурсов, отчасти из-за неразвитости институтов и преобладания старых схем взаимопомощи, отчасти из-за невысокой доли пожилого населения. Уровень социальных расходов в этих государствах составляет менее 20% ВВП, чаще – менее 10% ВВП, и социальные программы обычно не предполагают всеобщего покрытия. В число таких программ входит содействие государства частным пенсионным счетам, как в Мексике ^{[27, p. 125]}, и корпоративным пенсионным фондам, как в Бразилии ^{[14, p. 156]}. Также существуют схемы помощи наиболее нуждающимся, в денежном виде, как в Индонезии ^{[15, p. 367]}, или в натуральном виде, как в Индии ^{[43, p. 60]}. Характерный для Северной Африки и ближнего востока тип социальной поддержки – субсидирование стоимости товаров и услуг. В арабских странах в 1950-1970-е годы сложился своеобразный «общественный договор», по которому власти приобретали лояльность населения с помощью щедрых социальных программ, финансируемых за счёт выручки от продажи ресурсов. Схема была создана в Египте и Сирии, но из-за исчерпания месторождений углеводородов и роста населения самые щедрые схемы смогли сохранить только те государства региона, которые были наиболее обеспечены ресурсами, и в которых численность населения была относительно небольшой – ОАЭ, Катар и Саудовская Аравия. В этих странах по-прежнему сохранились и расширяются программы перераспределения, благодаря которым гражданам – но не мигрантам, составляющим существенную долю населения в Саудовской Аравии и большинство в ОАЭ и Катаре – доступны здравоохранение, субсидируемые рабочие места, пенсионное обеспечение и программы помощи для лиц с низким доходом ^{[26, p. 35-37]}. В последние годы возникают и всеобъемлющие схемы, например, в Турции в 2006 году была консолидирована система пенсионного обеспечения ^{[55, p. 55]}, в 2012 году – медицинского страхования ^{[55, p. 65]}. Япония совмещает многие преимущества, характерные для стран с остаточной системой социальной поддержки, а именно развитую взаимопомощь и интеграцию частных и государственных схем, с преимуществами государств с институционализированной социальной политикой, а именно функциональную пенсионную систему и систему медицинского страхования. Японский «общественный договор» в контексте социального обеспечения отчасти напоминает патерналистскую этику арабских государств, обещавших гражданам блага в обмен на лояльность, но существенно отличается. Во-первых, в Японии отсутствует природная рента из-за дефицита полезных ископаемых, и, следовательно, невозможно перераспределение экспортной выручки. Во-вторых, в качестве адресата лояльности в Японии с самого начала выстраивания социальной политики были корпорации, а не только власти. В-третьих, в Японии достаточно рано сложились страховые системы, предполагающие не вертикальное, а горизонтальное перераспределение. С соседними по региону государствами – Республикой Корея и Китаем – Японию роднит конфуцианская этика, вследствие чего многие авторы говорили о «конфуцианской» модели социального государства ^[22], быстрая модернизации с увеличением благосостояния населения вследствие роста экономики и высоким уровнем занятости, и большая роль корпоративных страховых схем. Японское социальное государство на данный момент опережает Корею и Китай и по уровню расходов, и по качеству и охвату программ, но другие государства быстро приближаются к Японии, особенно Корея. Для большинства стран Европы и России характерно большее, чем в Японии количество социальных программ для разных категорий граждан и программ субсидирования стоимости услуг для населения или адресных выплат. Социальные расходы в этих странах сопоставимы с японскими или превышают их, как во Франции, Германии и скандинавских странах ^[35], в том числе из-за более щедрых семейных пособий. Американская модель социального государства по классификации Эспинг-Андерсена представляет собой образец либерального государства ^{[17, p. 179]} и, в основном, существенно отличается от японской. Общие для Японии и США аспекты – минимальная система помощи наиболее нуждающимся и принцип «наименьшей приемлемости», согласно которому любая работа выгоднее, чем получение пособий, а также большая роль частного сектора в социальной сфере и стимулирование занятости населения. Отличия – в административной модели, в США региональные власти и субъекты, отвечающие за функционирование системы здравоохранения и пенсионного обеспечения, имеют больше автономии, следствием чего становится большее разнообразие правил, а также в роли налоговых льгот как ключевого механизма социальной политики в США ^{[12, p. 95]} и малозначимого элемента социального государства в Японии.

Несмотря на вызовы, связанные со старением населения, система здравоохранения в Японии показывает высокую эффективность и существенно опережает США. В отличие от США, все граждане Японии имеют медицинскую страховку, качество здоровья населения в Японии выше, чем в США, а японское здравоохранение потребляет меньше ресурсов, чем американское, хотя уровень расходов быстро увеличивается. Если в 1990-е расходы на здравоохранение в Японии составляли около 6% ВВП против 7,5% в среднем среди развитых стран и 13% в США ^{[33, p. 71]}, то в настоящее время они составляют 11,5% ВВП против 9% в среднем среди ОЭСР и 16,5% в США ^{[34, p. 155]}. Почти половина расходов системы здравоохранения осуществляется из страховых взносов граждан, более трети – из государственных субсидий, и 1/6 – из прямых платежей граждан ^{[20, p. 191]}, что ниже среднего среди стран ОЭСР значения в 1/5 ^{[34, p. 155]}. Ожидаемая продолжительность жизни в Японии составляла на 2024 год 84 года ^{[53, p. 16]}, по этому показателю страна опережала все крупные государства. «Бремя болезней», то есть число лет, утраченных из-за болезни, на 100 000 человек, в Японии также самое низкое среди больших государств и составляет 16 тысяч против 20 в среднем по Европе, 26 в США и 37 в России ^[18].

Сравнение эффективности пенсионных систем по такому критерию как уровень бедности граждан старше 65 лет по сравнению со средним уровнем бедности всего населения показывает, что пенсионная система в Японии несколько уступает европейским, но сопоставима с американской. В Японии около 20% граждан старше 65 лет располагают доходом ниже 50% от медианного по стране, в то время как средний уровень бедности для всего населения составляет 15% ^{[36, p. 199]}. Это означает, что пенсии не позволяют возмещать доходы, которые граждане получали во время трудовой деятельности. Коэффициент замещения, то есть отношения пенсий к зарплатам, в Японии составляет около 30-40% против средних для развитых стран 50% ^{[36, p. 151]}. Доля пенсий в ВВП Японии сопоставима со средними для развитых стран показателями и составляет 12% ^{[36, p. 213]}.

Заключение

Особенностью Японии с первых лет введения систематической социальной политики было сочетание заметной роли государственного перераспределения и опоры на страховые взносы. Уже самые ранние меры предполагали совместное участие органов муниципальной, региональной и центральной власти, а также частных игроков. Единые принципы направляли активность множества участников. Также, начиная с ранних мер социальной поддержки, часть программ получала субсидии государства, впоследствии использовалось перераспределение между более устойчивыми программами и программами, в которых спрос на услуги и выплаты превышал поступления взносов, как в случае с программами долгосрочного ухода для самых пожилых граждан. Подобное распределение расходов позволяло сохранять и расширять покрытие программ при снижении бремени на отдельных участников систем.

Существенную роль в становлении социального государства в Японии сыграло давление групп интересов, политических партий и административно-бюрократических группировок. На формирование японской системы социальной политики большое влияние оказали культурные традиции страны, благодаря которым существенная часть нагрузки, связанной с помощью нуждающимся, ложится на их родственников и волонтёров.

В последние десятилетия в стране было проведено множество реформ, призванных адаптировать сложившуюся систему к новым демографическим и экономическим условиям. С одной стороны, государство пыталось снизить нагрузку на бюджет, связанную с финансированием некоторых программ. Повышались страховые взносы для финансирования пенсионного обеспечения и системы здравоохранения. Была введена и расширена система страхования для финансирования долгосрочного ухода. Был увеличен пенсионный возраст с 60 до 65 лет. С другой стороны, по некоторым направлениям, в первую очередь, связанным с решением проблемы спада рождаемости, расходы целенаправленно увеличивались. Создавались программы поддержки семей с детьми, государство вкладывало существенные ресурсы в увеличение доступности дошкольного образования, а также сделало бесплатным обучение в старших классах школы.

Несмотря на серьёзные вызовы, с которыми оно сталкивается, и серьёзный рост рисков для устойчивости бюджетов из-за увеличения расходов, социальное государство в Японии – одно из наиболее эффективных в мире по совокупности показателей. Система потребляет столько же ресурсов, как и социальные государства в странах Европы, или меньше, а результативность японских программ – охват населения программами и доступность благ для населения – сопоставима с европейскими. По качеству организации и эффективности здравоохранения Япония – мировой лидер, что проявляется как в самой высокой в мире высокой продолжительности жизни, самом низком «бременем болезней», и более низкой, чем в других развитых странах, долей прямых платежей граждан за медицинские услуги. Пенсионная система в Японии несколько отстаёт от европейских, что отражается в более высоком уровне бедности среди пожилого населения, чем в среднем по стране. Демографические программы не привели к увеличению рождаемости, но эта проблема характерна не только для Японии. Японский опыт по оптимизации расходов с сохранением социальных программ представляет большую ценность для других государств, хотя ряд успехов Японии в сфере социальной политики связан с местной культурой и особенностями, сложившимися в годы быстрой экономической модернизации в XX веке.