Общественный контроль в странах-участницах СНГ: основные проблемы и перспективы развития

Чешин Андрей Владимирович ORCID: 0009-0000-7572-3076 кандидат экономических наук доцент кафедры экономики и управления Орского гуманитарно-технологического института (филиала) ФГБОУ ВО "Оренбургский государственный университет" 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Associate Professor of the Department of Economics and Management at the Orsk Institute of Humanities and Technology (branch) of the Orenburg State University 15A Mira Street, Orsk, Orenburg Region, 462419, Russia niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor; Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук заведующий кафедрой; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет заведующий кафедрой; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University Head of the Department; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Современные проблемы и перспективы организации и функционирования института общественного контроля в странах-участницах Содружества Независимых Государств (далее также – СНГ) широко исследованы в работах Е. Г. Петренкo ^{[1, с. 3454-3463; 7, с. 76-79]} Э. Б. Буризода, ^{[3, с. 104-110]} В. Н. Вьюнова, ^[4] А. А. Борисовой, ^{[8, с. 78-91]} К. Т. Жунуспаева, ^{[9, с. 27-31]} М. Н. Зоирова, ^{[11, с. 144-148]} П. А. Корягина, ^{[12, с. 56-62]} Е. Д. Кулешовой, ^{[15, с. 86-89]} В. М. Редкоус, ^{[16, с. 93-95]} а также ряда иных авторов. Вопросы международного сотрудничества субъектов общественного контроля (субъектов гражданского общества) как самостоятельного (через создание международных ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля и субъектов гражданского общества), так и через посредничество органов публичной власти национальных государства, детально анализируются в произведениях Е. В. Бердниковой, ^{[2, с. 6-9]} В. В. Гончарoва, ^{[5, с. 94-99; 6, с. 80-91]} Т. Д. Завьяловой, ^{[10, с. 111-121]} О. В. Неженец, ^{[13, с. 230-235]} В. М. Пальченковой, ^{[14, с. 51-56]} а также некоторых других ученых. Однако доля работ, посвященных сравнительно-правовому исследованию основных проблем и перспектив развития института общественного контроля в странах – участницах СНГ, представляется недостаточной (особенно в силу того, что в последние годы данному институту гражданского общества придано новое дыхание в развитии). Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только выявление и анализ основных проблем, связанных с организацией и осуществлением института общественного контроля в странах - участницах СНГ, но и разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем с опорой на СНГ как международную правительственную организацию. Достижение указанной цели возможно путем решения ряда научно-исследовательских задач, в числе которых можно выделить следующие: а) обоснование важности института общественного контроля как для сохранения и развития государства и общества в странах-участницах СНГ, так и для придания нового стимула развития самому СНГ; б) выявление и анализ основных проблем, которые препятствуют развитию института общественного контроля в ключевых странах – участницах СНГ (Российской Федерации, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской Республике и Республике Узбекистан); в) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методология исследования. Эмпирическая основа исследования.

В работе использован ряд методов научного исследования, в частности: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили, с одной стороны, нормы национального законодательства об общественном контроле стран-участниц СНГ, с другой стороны, международно-правовые акты СНГ в данной сфере. Кроме того, в качестве эмпирической основы исследования выступают документы, связанные с практической деятельности субъектов общественного контроля стран-участниц СНГ, материалы научно-правовой доктрины общественного контроля.

Основной текст.

Страны-участницы СНГ в своих конституциях и законодательстве закрепили положения о том, что они являются демократическими, социальными, правовыми государствами с республиканской формой правления. Отмечается, что человек, его права и свободы выступают в качестве важнейшей ценности в государстве. Целям реализации, охраны и защиты прав и свобод человека, по сути, подчинена деятельность всей системы органов публичной власти в странах-участницах СНГ.

Однако, данные конституционные принципы народовластия и участия населения в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, без которых они, с одной стороны, не будут реализовываться, а с другой стороны, повышается риск узурпации власти в руках узкой группы лиц, чьи интересы не совпадают с интересами большинства населения.

Важнейшей разновидностью из указанных правовых гарантий является институт общественного контроля, посредством которого граждане стран-участниц СНГ (самостоятельно, либо в составе общественных объединений), могут контролировать деятельность органов публичной власти и иных органов и организаций, наделенных правом реализации отдельных публичных полномочий.

Почему же данный институт гражданского общества так привлекателен в странах-участницах СНГ?

Во-первых, все данные государства являются республиками бывшего СССР, в период существования которого функционировал институт народного контроля власти, от которого и берут начало процессы создания и деятельности субъектов общественного контроля власти в стран-участницах СНГ современности.

Во-вторых, страны-участницы СНГ в процессе построения системы законодательства опирались и опираются на опыт СССР и Российской Федерации, что обуславливает схожесть их правовых систем (в том числе – в части регулирования института общественного контроля).

В-третьих, население стран-участниц СНГ отличает схожесть правового мировоззрения, правовой культуры и правового самосознания.

Однако, процессы организации и функционирования общественного контроля в странах-участницах СНГ сопряжены с многочисленными проблемами.

В рамках данного исследования постараемся выделить основные проблемы, которые препятствуют организации и функционированию общественного контроля в ключевых странах - участницах СНГ (Республике Беларусь, Российской Федерации, Республике Казахстан, Республике Узбекистан, Кыргызской Республике).

Организация и осуществление общественного контроля в Республике Беларусь сопряжены с рядом важных проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, данный институт гражданского общества не упоминается и не детализируется в Конституции Республики Беларусь.

Во-вторых, в Республике Беларусь нет отдельного Закона об общественном контроле.

В-третьих, хотя термин «общественный контроль» активно используется в юридической терминологии в Республике Беларусь, но в законодательстве нет единого подхода в определении данного понятия.

В-четвертых, хотя данный термин предусмотрен в отдельных законах общей направленности, например, в Законе Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц», активно упоминается в отдельных отраслевых законах, например, в Законе Республики Беларусь «О здравоохранении», однако он не отражен не во всех отраслях законодательства Республики Беларусь.

В-пятых, институт общественного контроля активно предусматривался в актах главы государства, например, в Директиве Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения», Указе Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», но нет единого акта главы государства по данному вопросу.

В-шестых, общественный контроль активно упоминается в нормативно-правовых актах Правительства Республики Беларусь, например, в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 16.03.2005 № 285 «О некоторых вопросах организации работы с книгой замечаний и предложений и внесении изменений и дополнения в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь», но также нет единого отдельного нормативно-правового акта данного уровня по вопросу общественного контроля.

В-седьмых, институт общественного контроля детализирован в отдельных отраслевых подзаконных нормативно-правовых актах, например, Приказе Министерства здравоохранения Республики Беларусь №1469 от 20.12.2017 «О сотрудничестве с медицинскими, фармацевтическими общественными объединениями», но не отражен во всех отраслях, а также отсутствует унификация и универсализация в процессах реализации данного института гражданского общества на указанном уровне правовой системы.

В-восьмых, возможность организации и осуществления мероприятий общественного контроля активно предусматривается в Республике Беларусь в уставах общественных объединений, например, медицинских. В них отдельно выделена функция данных объединений в части организации и проведения мероприятий общественного контроля в конкретных сферах, но не во всех.

В-девятых, в Беларуси хорошо развит общественный контроль в лице профсоюзов (где он является одновременно и тематическим, и общей направленности мероприятием), однако в законодательстве о профсоюзах слабо детализированы полномочия и не описаны принципы, формы, методы, виды общих контрольных мероприятий (не сугубо связанных с отстаиванием трудовых прав и законных интересов работников).

В-одиннадцатых, в Беларуси имеется «конкурент» субъектам общественного контроля в лице органов госконтроля, сведенных в единую систему, что ослабляет влияние данного института гражданского общества в глазах населения.

В-двенадцатых, в Республике Беларусь имеется слабая материальная база у субъектов общественного контроля (за исключением, пожалуй, только системы профсоюзных организаций).

В-тринадцатых, в Беларуси слабо используются современные цифровые технологии при организации и проведении мероприятий общественного контроля.

В-четырнадцатых, в Республике Беларусь в уголовном и административном законодательстве не предусмотрено специальных правовых составов, предусматривающих ответственность виновных лиц за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В-пятнадцатых, в Беларуси налицо наличие у субъектов общественного контроля слабых реальных полномочий (по сравнению с органами государственного контроля Республики Беларусь и органами народного контроля БССР в советское время).

Организация и осуществление общественного контроля в Российской Федерации также сопряжены с рядом важных проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, данный институт гражданского общества не упоминается в Конституции страны.

Во-вторых, хотя в России имеется отдельный Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но в нем огромный пласт объектов выведен из предмета ведения данного Федерального закона (статья 2) под предлогом принятия отдельных федеральных законов по ним (большинство из которых не принято на сегодняшний день).

В-третьих, в России не унифицировано региональное законодательство в отдельных субъектах Российской Федерации.

В-четвертых, в Российской Федерации не во всех муниципальных образованиях созданы муниципальные общественные палаты и советы (особенно это касается «новых» субъектов Российской Федерации – Запорожской области, Херсонской области, ЛНР, ДНР).

В-пятых, субъекты общественного контроля в России обладают слабой материальной базой.

В-шестых, данными субъектами в своей деятельности слабо используются современные цифровые технологии.

В-седьмых, в России не предусмотрено мер дополнительной ответственности (уголовной и административно-правовой) за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В-восьмых, в Российской Федерации слабые реальные полномочия субъектов общественного контроля (по сравнению с полномочиями органов народного контроля РСФСР в советское время).

В-десятых, в России слабо используется положительный зарубежный и советский опыт организации и функционирования институтов общественного контроля (контроля субъектов гражданского общества).

Организация и осуществление общественного контроля в Республике Казахстан также сопряжены с рядом важных проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, данный институт гражданского общества не отмечен в Конституции Республики Казахстан.

Во-вторых, хотя в Казахстане имеется самый «молодой» на территории СНГ Закон Республики Казахстан от 02.10.2023 № 30-VIII ЗРК «Об общественном контроле», однако пока не наработана реальная практика его использования (поэтому не понятна степень его эффективности).

В-третьих, в Республике Казахстан в законодательстве об общественном контроля прямо выведены из категории объектов общественного контроля органы представительной (законодательной) и судебной власти, а также государственные органы и государственные организации, отнесенные к категории особорежимных, режимных объектов (то есть налицо неполное покрытие общественным контролем органов власти и иных органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочия).

В-четвертых, из категории объектов общественного контроля, регулируемых вышеназванным Законом Республики Казахстан, выведены целые области общественных отношений (например, выборы и референдумы).

В-пятых, в Казахстане традиционно слабая материальная база у субъектов общественного контроля.

В-шестых, ими слабо используются современные цифровые технологии (включая технологии искусственного интеллекта).

В-седьмых, в Казахстане нет ответственности (уголовной и административно-правовой) за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля (она не выделена отдельно в статьях уголовного и административного законодательства).

В-восьмых, в Республике Казахстан слабые реальные полномочия субъектов (по сравнению органами народного контроля Казахской ССР в советское время).

В-девятых, в стране слабо используется положительный зарубежный и советский опыт.

Организация и осуществление общественного контроля в Республике Узбекистан также сопряжены с рядом важных проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, данный общественный и правовой институт не детализирован в Конституции Республики Узбекистан.

Во-вторых, хотя в стране имеется Закон Республики Узбекистан от 12.04.2018 № ЗРУ-474 «Об общественном контроле» (один из самых молодых в СНГ), но пока еще слабо наработана практика его применения.

В-третьих, из предмета ведения данного Закона в статье 2 выведен ряд объектов (в частности, осуществление общественного контроля в сфере подготовки и проведения референдумов, выборов, а также обороны, общественной безопасности и правопорядка, оперативно-розыскной деятельности, дознания, предварительного следствия, судопроизводства, исполнения наказаний регламентируется отдельными актами законодательства).

В-четвертых, в статье 3 данного Закона, на наш взгляд, искусственно ограничен состав субъектов общественного контроля (обозначены граждане, органы самоуправления граждан, а также негосударственные некоммерческие организации, средства массовой информации, зарегистрированные в установленном законодательством порядке).

В-пятых, искусственно в статье 4 ограничен объектный состав общественного контроля, с одной стороны, ему подвержена только деятельность государственных органов и их должностных лиц (а не любых органов и организаций, реализующих публичные полномочия), а с другой стороны, не вся деятельность, а только отдельные ее разновидности, прямо указанные в данной статье Закона Республики Узбекистан (в частности, по учету общественных интересов, общественного мнения в принимаемых нормативно-правовых актах, решениях, а также в государственных, отраслевых и территориальных программах развития; по обеспечению исполнения требований законодательства в сфере защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц, интересов общества; по выполнению возложенных на них задач и функций, затрагивающих социальные и общественные интересы; по оказанию государственных услуг; по реализации соглашений, договоров, проектов и программ, осуществляемых в рамках социального партнерства).

В-шестых, в Узбекистане у субъектов общественного контроля наиболее слабая материальная база среди стран-участниц СНГ (аналогичная ситуация только в Таджикистане).

В-седьмых, в стране субъектами общественного контроля слабо используются современные цифровые технологии.

В-восьмых, в Узбекистане не предусмотрена уголовная и административно-правовая ответственность за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В-девятых, в стране слабые реальные полномочия субъектов (по сравнению органами народного контроля Узбекской ССР в советское время).

В-десятых, в Узбекистане слабо используется положительный зарубежный и советский опыт организации и функционирования субъектов общественного контроля (субъектов народного контроля власти, субъектов гражданского общества.

Организация и осуществление общественного контроля в Кыргызской Республике также сопряжены с рядом важных проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, институт общественного контроля не упоминается в Конституции Кыргызстана.

Во-вторых, в стране отсутствует отдельный единый Закон об общественном контроле в Республике, хотя отдельные формы и виды мероприятий общественного контроля предусматривались отдельными законами Республики, в частности, Законом Кыргызской Республики от 24.07.2009 № 248 «Об общественном здравоохранении».

В третьих, в Кыргызстане нет единого подхода в определении понятия общественного контроля, его принципов, методов, форм и видов мероприятий, оснований и пределов применения, нет понимания единого перечня объектов и субъектов.

В-четвертых, в стране слабо развита национальная правовая доктрина общественного контроля.

В-пятых, в Кыргызстане слабая материальная база у субъектов общественного контроля.

В-шестых, ими слабо используются современные цифровые технологии при организации и проведении контрольных мероприятий.

В-седьмых, в стране не предусматривается уголовная и административно-правовая ответственность за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В-восьмых, в Кыргызстане имеются слабые реальные полномочия субъектов (по сравнению органами народного контроля Киргизской ССР в советское время).

В-девятых, в стране. слабо используется положительный зарубежный и советский опыт.

Каковы же основные перспективы развития общественного контроля в странах СНГ через призму решения вышеназванных проблем, препятствующих успешной организации и функционированию данного общественно-правового института?

Во-первых, следует на уровне СНГ разработать и принять единый нормативно-правовой акт, посвященный правовым основам общественного контроля в СНГ, например, в виде Соглашения «Об основных направлениях сотрудничества стран-участниц СНГ в области развития института общественного контроля». В данном Соглашении следует определить необходимость: а) закрепления данного института в национальных конституциях; б) принятия национальных законов об общественном контроле; в) создания и развития международных союзов и ассоциаций субъектов общественного контроля стран-участниц СНГ (в частности, Ассоциации субъектов общественного контроля стран-участниц СНГ); г) закрепления в национальном уголовном и административно-процессуальном законодательстве системы мер правовой ответственности за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля; д) рекомендации странам-участницам СНГ наделить субъекты общественного контроля в национальном законодательстве определенным минимальным объемом полномочий.

Во-вторых, на уровне СНГ следует разработать модельный национальный закон «Об основах общественного контроля», который позволит, с одной стороны, странам-участницам СНГ с более скромными возможностями в области юридической техники принять единый детализированный нормативно-правовой акт в области общественного контроля, а с другой стороны, унифицировать и универсализировать законодательство об общественном контроле в рамках всего СНГ.

В-третьих, следует разработать на уровне СНГ систему программ по материально-техническому и организационно-правовому развитию данного института в странах-участницах СНГ. Так, опираясь на организационно-правовую и материально-техническую помощь Российской Федерации и Республики Казахстан (как лидеров-локомотивов СНГ), остальные страны-участницы СНГ смогут семимильными шагами развивать данный институт гражданского общества.

В-четвертых, необходимо провести анализ практики организации и функционирования данного института гражданского общества в странах-участницах СНГ для выявления наиболее эффективных и результативных форм, а также методов и видов мероприятий общественного контроля, с целью их адаптации и внедрения во всех странах-участницах СНГ. К данному процессу следует привлечь Общественную палату Российской Федерации (как наиболее многочисленного по составу субъекта общественного контроля национального уровня среди стран-участниц СНГ), а также международные союзы и ассоциации субъектов общественного контроля в рамках СНГ (включая перспективные, которые только предстоит создать).

В-пятых, следует провести анализ практики организации и функционирования института народного контроля власти в СССР, а также в республиках, входивших в состав СССР, для выявления наиболее эффективных и результативных форм, а также методов и видов мероприятий народного контроля власти, с целью их адаптации и внедрения во всех странах-участницах СНГ. К данному процессу следует привлечь Общественную палату Российской Федерации (как наиболее многочисленного по составу субъекта общественного контроля национального уровня среди стран-участниц СНГ), а также вышеупомянутые международные союзы и ассоциации субъектов общественного контроля в рамках СНГ.

В-шестых, следует активизировать процессы сотрудничества субъектов общественного контроля стран-участниц СНГ с международными субъектами общественного контроля (субъектами гражданского общества), в частности, с международными ассоциациями и союзами субъектов общественного контроля (субъектов гражданского общества).

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Институт общественного контроля в странах-участницах СНГ выступает, с одной стороны, в качестве важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия населения в управлении делами государства, а с другой стороны, в роли ключевого института гражданского общества.

2. Организация и осуществление института общественного контроля в странах – участницах СНГ сопряжены с многочисленными проблемами, наиболее типовыми из которых выступают: а) отсутствие закрепления данного института гражданского общества в конституциях стран-участниц СНГ; б) выведение из предмета ведения субъектов общественного контроля целого ряда органов публичной власти и видов общественных отношений; в) слабая их материально-техническая база; г) недостаточные их полномочия; слабое использование положительного зарубежного и советского опыта функционирования институтов гражданского общества в данной сфере; д) отсутствие специализированных составов в уголовном и административно-правовом законодательстве, которые позволяют привлечь к ответственности лиц, препятствующих законной деятельности представителей субъектов общественного контроля; е) низкий уровень детализации форм, методов, принципов, видов мероприятий общественного контроля в зависимости от сфер реализации.

3. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации на уровне СНГ и на уровне национальных государств системы мероприятий, в числе которых можно выделить следующие: а) принятие на уровне СНГ международно-правового акта, посвященного правовым основам общественного контроля в СНГ, например, в виде Соглашения «Об основных направлениях сотрудничества стран-участниц СНГ в области развития института общественного контроля»; б) принятие на уровне СНГ модельного национального закона «Об основах общественного контроля» (который страны с недостаточно высоким уровнем юридической техники могут брать за основу при разработке и принятии национальных законов об общественного контроле); в) принятие на уровне СНГ системы программ по материально-техническому и организационно-правовому развитию данного института в странах-участницах СНГ (с финансированием данных программ из фондов СНГ, либо путем предоставления дотаций странам-реципиентам от стран-доноров в рамках СНГ); г) проведение анализа практики организации и функционирования данного института гражданского общества в странах-участницах СНГ для выявления наиболее эффективных и результативных форм, а также методов и видов мероприятий общественного контроля, с целью их адаптации и внедрения во всех странах-участницах СНГ; д) проведение анализа аналогичной практики советского периода функционирования института народного контроля власти в СССР (и его союзных республиках), а также положительной практики организации и функционирования института контроля гражданского общества в странах дальнего зарубежья (с целью выявления наиболее эффективных и результативных их форм, методов и видов мероприятий, с последующей адаптацией и внедрением во всех странах-участницах СНГ); е) активизация сотрудничества субъектов общественного контроля стран-участниц СНГ с международными субъектами общественного контроля (субъектами гражданского общества).