Финансирование субъектов общественного контроля в России: проблемы и перспективы

Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Чешин Андрей Владимирович ORCID: 0009-0000-7572-3076 кандидат экономических наук доцент; факультет среднего профессионального образования; Орский гуманитарно-технологический институт (филиал); Оренбургский государственный университет 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Associate Professor; Faculty of Secondary Vocational Education; Orsk Institute of Humanities and Technology (branch), Orenburg State University 462419, Russia, Orenburg region, Orsk, Mira, 15A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и функционирования общественного контроля в России широко исследованы в работах О. В. Грищенко, ^{[3, с. 127-130]} Л. А. Спектор, ^{[4, с. 194-196]} А. Д. Малютина, ^{[5, с. 196-200]} С. М. Зубарева, ^{[7, с. 72-93]} Н. С. Лисиной, ^{[9, с. 32-40]} Т. М. Лопатиной, ^{[10, с. 49-52]} Т. Н. Михеевой, ^{[11, с. 177-183]} О. Г. Савицкой, ^{[14, с. 36-39]} А. А. Спиридонова, ^{[13, с. 33-45]} И. В. Тепляшина, ^{[15, с. 43-47]} а также ряда иных авторов. Особое внимание Ю. В. Агибалов, ^{[2, с. 57-73]} В. В. Гриб, ^{[6, с. 2-6]} М. А. Кессиди, ^{[8, с. 119-122]} А. Л. Петелин, ^{[12, с. 59-63]} Г. Н. Чеботарев, ^{[16, с. 26-34]} а также некоторые иные ученые уделяют анализу современных проблем, которые препятствуют эффективной работе данного института гражданского общества в стране. В этой связи особую актуальность приобретают исследования, посвященные анализу своеобразной «ахиллесовой пяты», препятствующей оптимальной работе любого института гражданского общества, - проблемам, связанным с финансированием данных институтов гражданского общества. В этом плане институт общественного контроля не является исключением. Целью настоящего научного исследования выступает разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению проблем, препятствующих оптимальной организации и осуществлению процессов финансирования субъектов общественного контроля в Российской Федерации.

Методика и методология исследования.

В ходе написания настоящей научной статьи был использован ряд общих и частных научных методов исследования, в том числе: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили, в частности, нормы действующего законодательства об общественном контроле, материалы, связанные с практической деятельностью субъектов общественного контроля.

Основной текст.

Существование и развитие любого современного общества и государства во многом зависит от уровня развития институтов гражданского общества, которые, с одной стороны, обеспечивают стабильность всей системы общественных отношений, предупреждая и купируя конфликтные ситуации в обществе, а с другой стороны, выступают своеобразным фундаментом для аппарата публичной власти в стране, одновременно контролируя соблюдение, охрану и защиту им всей системы конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в государстве.

В Российской Федерации система гражданского общества находится в стадии формировании. Это обусловлено тем, что после развала СССР многие институты гражданского общества в стране либо прекратили свое существование (например, всевластная КПСС, комсомольские организации), либо их влияние в обществе существенно сократилось (в частности, профсоюзных организаций, численность членов которых упала в несколько раз). Новые институты гражданского общества формируются постепенно. При этом, наиболее известным из указанных институтов является институт общественного контроля.

Чем же так важен институт общественного контроля в сравнении с другими института гражданского общества?

Во-первых, данный институт гражданского общества является наиболее многочисленным. Его субъекты пронизывают все уровни административно-территориального устройства Российской Федерации. В организации и проведении мероприятий общественного контроля участвует несколько сотен тысяч человек ежегодно. При этом, если не считать работников государственных и муниципальных учреждений, в форме которых созданы аппараты общественных палат и советов различного уровня, осуществляющие организационно-правовое, материально-техническое обеспечение процессов организации деятельности данных разновидностей субъектов общественного контроля, практически все представители субъектов общественного контроля выполняют свои функции на общественных началах (безвозмездно).

Во-вторых, субъекты общественного контроля наделены рядом полномочий, содействие реализации которых вменено в обязанность органов публичной власти и иных объектов общественного контроля (например, в части предоставления информации).

В-третьих, на финансирование деятельности субъектов общественного контроля публичными бюджетами всех уровней предусмотрены значительные суммы финансирования.

Эффективная организация и функционирование любого института гражданского общества в Российской Федерации во многом зависит от его финансирования. Чем это обусловлено?

Во-первых, формирование и функционирование постоянно действующих субъектов общественного контроля (в частности, Общественной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных общественных палат и советов, общественных советов при федеральных, региональных и местных органах публичной власти) немыслимо без наличия аппаратов указанных субъектов общественного контроля, которые функционируют в России, как правило, в форме государственных и муниципальных учреждений. Данные учреждения имеют свой бюджет, которые охватывает все направления организации и жизнедеятельности как самих учреждений, так и субъектов общественного контроля, деятельность которых они обеспечивают (расходы на заработную плату, электронно-вычислительную технику, оборудование, расходные материалы, аренду помещений и т.п.).

Во-вторых, создание самих субъектов общественного контроля также требует расходования значительных денежных ресурсов. Например, если проанализировать достаточно сложный механизм создания Общественной палаты Российской Федерации, то видно, что ее формирование опосредованно многочисленными процедурами, проведение которых возможно при затратах определенных материальных ресурсов.

В-третьих, организация и проведение каждого мероприятия общественного контроля также чрезвычайно затратная статья расходов субъектов общественного контроля. В данные расходы включены и затраты на проезд членов и представителей субъектов общественного контроля к месту проведения мероприятий общественного контроля (а многие регионы и даже муниципалитеты в России занимают значительную площадь по территории), расходы на привлеченных специалистов и экспертов и т.п. Более того, в соответствии с федеральными законами от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации, от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» члены субъектов общественного контроля имеют право на возмещение расходов, связанных с данным видом деятельности.

В-четвертых, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, качественная организация и проведение мероприятий общественного контроля требует использования современных цифровых технологий, оборудования, программного обеспечения для ЭВМ, которые необходимо оперативно закупать, обновлять в режиме реального времени. ^{[1, с. 3454-3463]} Как справедливо указывает ряд исследователей, в ближайшем будущем значительную часть расходов субъектов общественного контроля будут составлять расходы на оборудование и программное обеспечение их деятельности. ^{[7, с. 72-93; 9, с. 32-40]} С этим доводом трудно не согласиться. Либо субъекты общественного контроля будут обеспечены надлежащим оборудованием и программным обеспечением, современными цифровыми технологиями (включая технологии искусственного интеллекта), либо эффективной проверки объекта общественного контроля осуществить будет невозможно. В отдельных случаях без указанного оборудования и программного обеспечения сам факт возможности проведения общественного контроля можно поставить под сомнение. Например, не ясно, каким образом субъекты общественного без указанных технологий и оборудования смогут осуществить мероприятия общественного контроля в отношении, в частности, электронного дистанционного голосования на выборах и референдумах любых уровней в стране.

В-пятых, субъекты общественного контроля осуществляют целый ряд видов деятельности, не связанных с организацией и проведением мероприятий общественного контроля, но на которые также необходимы определенные денежные и материальные ресурсы. В частности, субъекты общественного контроля вправе входить в составы ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля, членство в которых требует, например, уплаты членских взносов, расходов на командировки к месту проведения заседаний руководящих органов данных ассоциаций и союзов. Кроме того, субъектами общественного контроля могут и должны проводиться научно-практические исследования в области гражданского контроля, анализировать отечественный и зарубежный опыт в данной сфере, что требует проведения научных конференций, симпозиумов (в том числе – очных), выпуск сборников по результатам проведения данных мероприятий.

Рассмотрим источники финансирования субъектов общественного контроля.

В числе основных источников финансирования субъектов общественного контроля можно выделить следующие:

Во-первых, наиболее крупным источников финансирования субъектов общественного контроля по объему денежных средств выступают публичные бюджеты (федеральный бюджет, региональные и местные бюджеты). По нашим исследованиям данный источник составляет от 0-20 % (профсоюзы) до 100% бюджета субъекта общественного контроля. В них предусмотрены расходы как на функционирование государственных и муниципальных учреждений, являющихся аппаратами вышеназванных субъектов общественного контроля, так и иные строки расходов, связанных с организацией и функционированием гражданского общества в Российской Федерации. Кроме того, если речь идет о общественных советах, например, при федеральных органах исполнительной власти, то проведение их заседаний, научная, публикационная деятельность, возмещение расходов членов указанных субъектов общественного контроля, связанных с организацией и проведением мероприятий общественного контроля, финансируется из строк федерального бюджета, посвященных финансированию данных органов публичной власти. По нашим расчётам в 2023 году только публикационная, просветительская и издательская деятельность субъектов общественного контроля была проведена на сумму, превышающую 1 млрд. рублей.

Во-вторых, достаточно крупным источником финансирования отдельных видов субъектов общественного контроля выступают их собственные денежные средства. Речь идет, в частности, о профсоюзных организациях, финансирование которых складывается из членских взносов членов данных профсоюзных организаций, доходов от их хозяйственной деятельности, иных источников, не запрещенных действующим законодательством. В отдельных юридических лицах (например, крупных акционерных обществах) осуществляется дополнительное финансирование профсоюзных организаций за счет средств данных юридических лиц. Таким образом, ряд субъектов общественного контроля (в частности, профсоюзы) не получают финансирования из бюджетных средств, либо данное финансирование не является преимущественной строкой в доходной части их годовых бюджетов.

В-третьих, существенным источником финансирования субъектов общественного контроля - физических лиц (совершеннолетних граждан страны) являются собственные денежные средства данных физических лиц (например, общественных инспекторов по охране окружающей среды). При этом вопрос оснований и пределов возмещения им расходов, связанных с организацией и проведением мероприятий общественного контроля, носит дискуссионный характер (в связи с тем, что подзаконные акты, связанные с порядком их деятельности приняты сравнительно недавно и не детализируют данных вопросов).

В-четвертых, в качестве отдельного источника финансирования субъектов общественного контроля можно выделить пожертвования на их деятельность от физических и юридических лиц. Однако вопросы допустимости, оснований и пределов подобных пожертвований носят также дискуссионный характер. Очевидно, что если в качестве лиц, направляющих подобное финансирование, выступают иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, международные правительственные или неправительственные организации, лица, признанные в соответствии с законодательством Российской Федерации иностранными агентами, то подобное финансирование не допустимо. Так как сам факт его осуществления влечет за собой ряд негативных последствий, в том числе, в виде признания данного субъекта общественного контроля (например, профсоюзной организации) иностранным агентом.

Заключение.

Оптимальная организация и осуществление процессов финансирования различных субъектов общественного контроля в Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, существенной проблемой в финансировании субъектов общественного контроля выступает нехватка указанного финансирования. Данная проблема обусловлена, с одной стороны, общей нехваткой денежных средств на финансирование организации и деятельности субъектов гражданского общества из публичных бюджетов, а с другой стороны, дотационным характером доходной части большинства региональных и местных бюджетов, которые не имеют должного объема доходов для полноценного финансирования процессов организации и деятельности субъектов общественного контроля. Не секрет, что по данной причине в ряде небольших муниципальных образований низового уровня до сих пор не созданы общественные советы при данных муниципальных образованиях. Финансирование на это у данных муниципальных образований просто нет. Так как все имеющиеся денежные средства направляются на финансирование тех статей расходов, которые обязательны в соответствии с действующим законодательством. Решение данной проблемы видится в росте целевых дотаций из федерального бюджета (в муниципальные и региональные), которые должны направляться именно на создание и функционирование субъектов общественного контроля данных видов. Как вариант, можно пойти по пути разработки и принятия Правительством Российской Федерации системы федеральных программ, направленных на развитие финансово-экономической, материально-технической, организационно-правовой базы организации и деятельности субъектов общественного контроля. То есть, финансирование в этом случае будет носить целевой и предметный характер.

Во-вторых, крупной проблемой выступает в вопросах финансирования субъектов общественного контроля и то обстоятельство, насколько эффективно и результативно расходуются денежные средства, выделяемые субъектам общественного контроля на их деятельность, а также проведение мероприятий общественного контроля. Мы в своих исследованиях разработали и обосновали, с одной стороны, систему критериев оценки эффективности и результативности деятельности субъектов общественного контроля с точки зрения, прежде всего, экономических показателей, а с другой стороны, систему предложений по оптимизации законодательства об общественном контроле, реализация которых позволит выявить наиболее эффективные формы и виды мероприятий общественного контроля (с последующим их масштабированием на всю территорию Российской Федерации). ^{[3, с. 127-130]} Таким образом, частично проблему с недофинансированием процессов организации и функционирования субъектов общественного контроля можно решить путем активизации процессов повышения экономической эффективности и результативности их деятельности.

В-третьих, важной и нерешенной на сегодняшний день проблемой в финансировании субъектов общественного контроля выступает и возможность (необходимость) финансирования данной деятельности из средств физических и юридических лиц. На наш взгляд, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует закрепить систему источников финансирования субъектов общественного контроля, указав, в каких случаях, в отношении каких видов субъектов общественного контроля, в каких объемах и на каких основаниях может осуществляться финансирование организации и деятельности данных субъектов из средств физических и юридических лиц. В законодательстве следует прямо указать, из каких источников данное финансирование запрещено, либо даже влечет за собой привлечение указанных лиц к административной, либо уголовной ответственности (например, финансирование данной деятельности лицами, признанными иностранными агентами).

В тоже время, мы считаем возможным и необходимым организацию финансирования субъектов общественного контроля осуществлять на основе государственно-частного партнерства, когда юридические лица, желающие осуществлять подобное финансирование, заключают соответствующие договоры с органами публичной власти. Данное финансирование не должно никак влиять на работу субъектов общественного контроля и не может осуществляться юридическими лицами, которые выступают потенциальными объектами общественного контроля у тех субъектов общественного контроля, которым направляется указанное финансирование.

В-четвертых, определенной проблемой в финансировании субъектов общественного контроля выступает и отсутствие материальной мотивации в их деятельности. В частности, следует предусмотреть возможность дополнительного финансирования субъектов общественного контроля, которые выявили нарушения действующего законодательства, выразившиеся в хищении бюджетных средств, либо их нецелевом использовании (например, в ходе общественного контроля государственных и муниципальных закупок). Часть суммы денежных средств, выявленных в ходе подобных мероприятий общественного контроля, взысканных с виновных лиц, должны направляться в качестве дополнительного финансирования указанных субъектов общественного контроля.