Границы общественного финансового контроля в Российской Федерации: к постановке проблемы

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследуются в работах М. П. Бублий, ^{[2, с. 14-18]} А. А. Борисовой, ^{[3, с. 81-90]} А. Д. Малютина, ^{[8, с. 194-196]} В. В. Гриба, ^{[12, с. 38-44; 15, с. 35-41; 17, с. 42-46]} Ф. И. Долгих, ^{[19, с. 13-18]} А. А. Кармолицкого, ^{[20, с. 37-48]} И. В. Ковалевой, ^{[21, с. 121-125]} Л. А. Латышевой, ^{[22, с. 67-72]} Т. Н. Михеевой, ^{[23, с. 73-78]} В. В. Нагайцева, ^{[24, с. 113-129]} О. В. Пищулина, ^{[27, с. 108-110]} И. В. Тепляшина, ^{[30, с. 8-12]} А. Ю. Топорова, ^{[31, с. 77-80]} М. С. Хачатрян, ^{[32, с. 24-30]} И. М. Япрынцева, ^{[34, с. 34-38]} а также ряда иных авторов. Огромное внимание в произведениях С. Ю. Пояркова, ^{[1, с. 86-98; 28, с. 60-83]} О. В. Грищенко, ^{[5, с. 21-29]} А. А. Борисовой, ^{[6, с. 21-32; 26, с. 74-85]} В. В. Гриба ^{[13, с. 20-26; 14, с. 2-5]} А. А. Пухова, ^{[29, с. 90-98]} З. С. Якупова, ^{[33, с. 550-556]} уделено проблематике функционирования общественного контроля в сфере финансовых правоотношений. Однако продолжает оставаться дискуссионным и слабо разработанным в российской научной и учебной литературе вопрос определения границ общественного финансового контроля в Российской Федерации, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только формализация и анализ основных проблем, которые препятствуют определению оптимальных границ общественного контроля в финансовой сфере, но и разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем. В качестве основных научных задач данного исследования выступают: а) обоснование роли и значения института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в России; б) обоснование необходимости постановки перед научной общественностью проблемы, касающейся определения границ общественного контроля в финансовой сфере; в) изучение рисков, как связанных с недостаточным и поверхностным осуществлением общественного контроля в данной сфере, так и с чрезмерным воздействием субъектов общественного контроля на деятельность вышеназванных его объектов; г) формализация и анализ основных проблем, которые препятствуют определению границ общественного финансового контроль; д) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методологическая основа исследования.

Методологическую основу исследования составляют несколько научных методов, в частности: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический; метод исследования конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили: Конституция России; нормы международного и национального законодательства; материалы судебной практики, практики работы субъектов общественного контроля; источники научной правовой доктрины, посвященные анализу организации и осуществления в Российской Федерации общественного контроля.

Основной текст.

Сохранение и развитие любого современного демократического государства напрямую зависит от уровня поддержки аппарата его публичной власти со стороны населения страны, чьи права, свободы и законные интересы выступают в качестве важнейшей ценности и цели функционирования всего механизма публичной власти. Российская Федерация не является исключением. Ее Конституция 1993 года закрепила статус многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия. При этом, права и свободы человека и гражданина в России выступают в качестве высшей ценности государства, а их реализации, охране и защите посвящена деятельность любых органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако, система прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в Российской Федерации нуждаются в системе юридических гарантий, которые обеспечивают их реализацию, охрану и защиту. Без них права, свободы и законные интересы носят скорее декларативный, чем обязательный, характер. В указанную систему юридических гарантий входят: система сдержек и противовесов, не позволяющая какому-либо органу публичной власти узурпировать всю полноту публичной власти в стране; конституционный запрет под угрозой привлечения к правовой ответственности осуществлять захват и удержание властных полномочий вне процедур, предусмотренных Конституцией страны и действующим законодательством; система органов конституционного контроля и надзора, важнейшими из которых выступает институт Президента России (как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина), Конституционный Суд Российской Федерации (высший, а ныне и единственный, орган конституционного правосудия в России); система многочисленных институтов гражданского общества, ключевым из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане России имеют возможность осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.

Общественный контроль в Российской Федерации был инкорпорирован на законодательном уровне сравнительно недавно (в частности, с принятием Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»). Но ему предшествовала многолетняя и в целом позитивная история функционирования института народного контроля власти в СССР и РСФСР (как его союзной республики). Данный институт гражданского общества, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[9, с. 127-130; 10, с. 199-202]} отличала значительная эффективность, особенно в части контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций (например, результативно проводилась борьба с хищениями социалистической собственностью, нарушениями трудового законодательства и т.п.). Эффект, например, в виде установленных хищений социалистической собственности, исчислялся миллиардами советских рублей.

В настоящий момент общественный контроль в России осуществляется в отношении различных категорий объектов, охватывая различные сферы публичного управления, а также виды общественных отношений.

В числе ключевых разновидностей общественных отношений и сфер публичного управления, охваченных общественным контролем, выступают финансы.

Чем же так важна финансовая деятельность в Российской Федерации?

Во-первых, после развала СССР наша страна перешла к свободной рыночной экономике. Все хозяйствующие субъекты в России в соответствии с Конституцией страны и гражданским законодательством равноправны. Частные хозяйствующие субъекты (в частности, коммерческие организации) ведут свою предпринимательскую деятельность на свой страх и риск, выступая при этом плательщиками налогов, акцизов, штрафов, пени и иных обязательных платежей в бюджеты и публичные внебюджетные фонды различных уровней. В этой связи, большую роль в обеспечении их сохранения и развития играет сфера финансовых отношений, участниками которой выступает любое юридическое лицо.

Во-вторых, деятельность органов публичной власти, а также функционирование многочисленных государственных и муниципальных организаций (в частности, государственных и муниципальных учреждений, предприятий), невозможны без соответствующего финансирования из средств бюджетов или внебюджетных публичных фондов какого-либо уровня, либо их собственных средств, полученных в результате их хозяйственной деятельности. При этом, указанные структуры также выступают в роли плательщиков обязательных платежей в бюджеты и публичные внебюджетные фонды различных уровней. Указанные общественные отношения регулируются финансовым законодательством и являются важнейшей разновидностью общественных отношений для данных субъектов.

В-третьих, физические лица также выступают важнейшими участниками финансовых отношений (например, являясь плательщиками обязательных платежей в бюджеты и публичные внебюджетные фонды различных уровней).

В-четвертых, финансовые отношения охватывают и сферу взаимодействия федерального центра, регионов, муниципальных образований, например, при предоставлении субвенций, субсидий, дотаций, а также иных форм финансовой поддержки от одного субъекта указанных правоотношений другому.

В-пятых, Российская Федерация выступает активным участником международных финансовых отношений как с другими государствами, международными правительственными и неправительственными организациями, так и с физическими и юридическими лицами.

Таким образом, сфера финансовых отношений выступает ключевой разновидностью правоотношений, без оптимального функционирования которых невозможно сохранение и развитие Российской Федерации.

Представляется очевидным, что финансовые отношения, а также деятельность органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных объектов, наделенных законодательством правом реализации отдельных публичных полномочий, в финансовой сфере, выступают важнейшей разновидностью объектов общественного контроля.

В этой связи, важнейшей разновидностью общественного контроля является общественный финансовый контроль, под которым следует понимать организацию и проведение мероприятий общественного контроля финансовой и связанной с ней иных видов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Однако общественный финансовый контроль должен осуществляться в определенных границах. Чем это обусловлено?

Во-первых, финансовая деятельность любого органа публичной власти, а также любого частного хозяйствующего субъекта (юридического или физического лица), содержит достаточно большое количество информации, составляющей коммерческую и иную охраняемую законом тайну. В связи с этим, представляется, что деятельность субъектов общественного финансового контроля не должна нарушать законодательство о коммерческой и иной охраняемой законом тайне.

Во-вторых, общественный финансовый контроль должен быть обоснованным, то есть осуществляться на определённых законных основаниях, либо, как минимум, не противоречить нормам действующего законодательства. Тем более, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 6 прямо запретил необоснованное вмешательство субъектов общественного контроля в деятельность объектов общественного контроля, а также оказание ими неправомерного воздействия на указанные органы и организации (в виде отдельного принципа общественного контроля).

При этом, вышеназванный Федеральный закон в данной статье прямо запретил вмешательство в сферу деятельности политических партий (для субъектов общественного контроля). Эта формулировка, на наш взгляд, требует корректировки и уточнения. Что понимать под сферой деятельности политических партий? Ряд авторов уже ранее справедливо отмечали, что не вся сфера деятельности политических партий должна быть выведенной из общественного контроля. ^{[19, с. 13-18]} В частности, финансовая деятельность политических партий, мы считаем, напротив, должна быть объектом пристального внимания гражданского общества. Ведь, например, политические партии, представленные в Государственной Думе, получают бюджетное финансирование! И процесс расходования указанных средств должен быть предметом тщательного контроля не только со стороны контрольных органов публичной власти, но и субъектов общественного контроля. Это требует внесения изменений как в вышеназванный Федеральный закон, так и в законодательство о политических партиях (например, в указанных нормативно-правовых актах следует закрепить право субъектов общественного контроля осуществлять контроль за финансовой деятельностью политических партий, хотя бы – в части расходования денежных средств, получаемых из бюджета).

В-третьих, общественный финансовый контроль не должен создавать препятствия как в целом для хозяйственной деятельности проверяемых объектов, так и для их финансовой деятельности.

Однако, общественный финансовый контроль не должен нарушать финансовые отношения, которые не противоречат действующему законодательству.

Этим и обусловлена необходимость введения в терминологический оборот в законодательство об общественном контроле понятия «границ общественного контроля».

Что следует под ними понимать?

Границы общественного контроля, на наш взгляд, это пространственные, временные и функциональные пределы воздействия субъектов общественного контроля на его объекты с целью контроля их деятельности, актов и решений.

Границы общественного финансового контроля, в свою очередь, преследуют две равнозначные цели.

С одной стороны, благодаря определению оптимальных границ общественного финансового контроля сводятся к минимуму риски необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность его объектов.

С другой стороны, любые пределы в организации и осуществлении мероприятий общественного финансового контроля не должны создавать препятствий для достижения целей и задач данного института общественного контроля, о которых идет речь в законодательстве (в частности, в статье 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»).

Благодаря этому общественный финансовый контроль будет осуществлять в оптимально эффективном режиме.

Однако, определению оптимальных границ общественного финансового контроля препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, крупнейшей проблемой выступает то обстоятельство, что институт общественного контроля в Российской Федерации не закреплен в Конституции страны. Как справедливо отмечает ряд авторов, это существенно снижает роль и значимость данного института гражданского общества в глазах как рядовых граждан, так и представителей органов публичной власти. ^{[16, с. 33-44]} Решение данной проблемы видится, на наш взгляд, в дополнении текста Конституции России отдельными статьями, посвященными институту общественного контроля, в которых необходимо закрепить его принципы, цели и задачи, перечень объектов и субъектов (либо идентифицирующих их признаков), механизм взаимодействия с органами публичной власти.

Во-вторых, серьезной проблемой, на наш взгляд, выступает и то обстоятельство, что в законодательстве об общественном контроле, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[7, с. 186-188]} не закреплено понятие «система общественного контроля», что не позволяет определить пределы его осуществления (пространственные, по кругу объектов, функциональные). Это порождает, в частности, как указывает ряд авторов, дискуссии относительно пределов осуществления общественного контроля в отношении тех или иных объектов. ^{[18, с. 34-36]} Решение данной проблемы возможно путем закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» понятия системы общественного контроля, под которой следует понимать, с одной стороны, совокупность его субъектов, создаваемых и действующих на определенной территории и в отношении определенного круга объектов общественного контроля, основной или преимущественной целью деятельности которых выступает организация и осуществление мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, нормативно-правовых актов, посредством которых закрепляются правовые основы организации и деятельности указанных субъектов, а также механизм организации и проведения ими вышеназванных мероприятий.

Кроме того, в финансовом законодательстве и в законодательстве об общественном контроле следует закрепить определение понятия «общественный финансовый контроль», например, в формулировке, которую мы ранее привели в тексте настоящей научной статьи.

В-третьих, важной проблемой выступает отсутствие разработки понятие и пределов границ общественного финансового контроля в научной правовой доктрине. Решение данной проблемы видится в инициировании Общественной палатой страны принятия Правительством страны комплекса федеральных программ, в рамках которых будут профинансированы из федерального бюджета соответствующие научно-практические исследования.

В-четвертых, существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что в России слабо изучен положительный зарубежный опыт в определении границ общественного финансового контроля. В частности, весьма уникален в этом плане, как мы отмечали ранее, опыт Республики Беларусь. ^{[25, с. 63-77]} В данной стране совместными усилиями органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь и субъектов общественного контроля проводится практически в режиме реального времени, например, контроль целевого расходования финансов (из бюджетов и внебюджетных публичных фондов) органами власти и хозяйствующими субъектами.

В-шестых, весомой проблемой выступает и слабое использование, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, субъектами общественного контроля в своей деятельности современных цифровых технологий и технологий искусственного интеллекта. ^{[4, с. 170-178; 11, с. 196-200]} Применительно к общественному финансовому контролю это особенно актуально, так как субъектам общественного финансового контроля приходится оперировать огромными массивами цифровых данных в финансовой сфере. Без разработки и применения различных алгоритмов при организации и проведении мероприятий общественного финансового контроля данная деятельность будет носить явно поверхностный характер, не вскрывая глубинных нарушений финансового законодательства. Решение данной проблемы видится, с одной стороны, в надлежащем техническом и программном обеспечении работы субъектов общественного контроля (что требует увеличения бюджетного финансирования), а с другой стороны, в разработке механизма контроля эффективности организации и деятельности субъектов общественного финансового контроля (с масштабированием наиболее успешных алгоритмов контроля подобной эффективности в пределах страны, региона, муниципального образования).

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Институт общественного контроля в Российской Федерации в настоящее время выступает в роли независимой правовой гарантии реализации, охраны и защиты всей системы прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц.

2. Важнейшей разновидностью общественного контроля выступает общественный финансовый контроль, под которым мы понимаем контроль финансовой и связанной с ней иной деятельностью субъектов хозяйствования, на которых распространяется действие финансового законодательства.

3. Осуществление общественного финансового контроля в отношении его объектов должно осуществлять в определенных границах, которые представляют собой пространственные, временные и функциональные пределы воздействия субъектов общественного контроля на его объекты с целью контроля их деятельности, актов и решений.

4. Определение границ общественного финансового контроля продиктовано необходимостью минимизации рисков необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность его объектов при одновременном обеспечении оптимальной эффективности данного института гражданского общества.

5. В качестве основных проблем, препятствующих определению границ общественного финансового контроля, выступают: игнорирование данного института Конституцией страны; отсутствие его детализации в финансовом законодательстве; отсутствие закрепления системы общественного контроля, а также понятия «финансовый общественный контроль» в законодательстве об общественном контроле; отсутствие разработки понятие и пределов границ общественного финансового контроля в научной правовой доктрине; слабое использование зарубежного опыта и современных цифровых технологий в данной сфере.

6. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить следующие: инкорпорирование института общественного контроля в Конституцию Российской Федерации, а понятий «система общественного контроля», «общественный финансовый контроль», в действующее законодательство с определением границ его реализации; реализацию системы мероприятий по стимулированию данных научно-теоретических разработок в отечественной научной правовой доктрине общественного контроля, посвященных определению границ общественного финансового контроля; принятие Правительством Российской Федерации при содействии Общественной палаты Российской Федерации ряда федеральных программ, посвященных развитию института общественного финансового контроля (с учетом положительного зарубежного опыта, а также современных цифровых технологий и технологий искусственного интеллекта).