Ответственность государства за допущенное им массовое нарушение прав и свобод в форме причинения вреда: сравнительный анализ опыта Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации

Гогения Диана Зурабовна ORCID: 0009-0008-2576-7482 бакалавр; Юридический институт; Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Россия, г. Красногорск, бул. Строителей, влд. 4, к. 1 Gogeniia Diana Zurabovna Graduate student; Law Institute; Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba 117198, Russia, Krasnogorsk, blvd. Builders, vld. 4, room 1 dianahoheniia@ya.ru

Введение

В современной правовой доктрине вопрос принятия ответственности на себя государством стоит довольно остро, что обусловлено как спецификой статуса государства самого по себе в роли субъекта правоотношений, так и существованием принципа «суверенного иммунитета» государства ^[3]. Принцип суверенного иммунитета государства получил свое зарождение в английском праве, основываясь на том, что «Король не может поступить неправильно» ^[17]. Проявления данного принципа мы можем наблюдать практически во всех правовых системах, однако его суть заключается в том, что только само государство может взять на себя ответственность, ограничив свой иммунитет в добровольном порядке.

Российской Федерацией (далее – РФ) и Соединенными Штатами Америки (далее – США) был ратифицирован Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года (далее – Пакт). В п. а) ч. 3 ст. 2 Пакта содержится положение, в соответствии с которым государства, подписавшие его, берут на себя обязательство «обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве». Обоими государствами Пакт был принят с заявлениями, сделанными при подписании, однако они вышеуказанный пункт не затрагивали. Это один из совокупности фактов, которые указывают на то, что в анализируемых государствах вопрос о принятии на себя государством ответственности в ситуации нарушения прав находящихся под их юрисдикцией лиц стоит остро. Реализации данной ответственности корреспондирует существование такого конституционно-правового института, как возмещение государством допущенного им вреда ^[4].

Вопросы принятия государством на себя ответственности в научной литературе периодически поднимаются. Нельзя сказать, что данная тема не является предметом правовой дискуссии. В то же время внимание редко концентрируется на конституционно-правовой проблематике ответственности государства за допущенный им массовый вред. Вместе с тем можно выделить отдельные работы, посвященные некоторым аспектам данного явления, таких авторов, как Г. А. Гаджиева, И. А. Андреевой, Р.Р. Графа, Ю. Н. Андреева и др. Нельзя не отметить, что в 2010 году И. А. Андреевой была защищена диссертация на тему «Возмещение вреда как конституционно-правовой институт». Однако и в ней вопрос особенностей допущенного государством массового вреда рассматривается лишь фрагментарно.

Принцип возмещения государством вреда в Российской Федерации

Российской Федерацией была подписана Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утв. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 г.). В ее тексте поднимается вопрос необходимости внесения государствами в национальное законодательство норм, закрепляющих за «жертвами злоупотребления властью» (включая их близких родственников или иждивенцев) права на реституцию и (или) компенсацию причиненного им вреда ^[5].

Конституция РФ содержит нормы, соответствующие данному предписанию. Например, статья 53 гарантирует каждому право на «возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц», что является не подлежащим ограничению правом. А в ст. 52 за государством закрепляется обязанность обеспечивать «жертвам злоупотреблений властью» доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что по смыслу статьи 53 государство как публичный субъект берет на себя ответственность за действия, совершенные должностными лицами или государственными органами. Это означает, что они не являются стороной деликтного обязательства, а таковым становится государство. Анализируя сложившуюся правовую практику, мы предполагаем, что не вызывает вопросов факт того, что в Российской Федерации реализуется институт ответственности государства за допущенное им нарушение прав и свобод в форме возмещения вреда, чему корреспондирует существующая правовая основа для возмещения вреда, причиненного государством в результате нарушения прав и свобод ^[13].

Принцип суверенного иммунитета в США

Принцип суверенного иммунитета в своем первозданном виде основан на идее, реализованной в монархических государствах, в которых отсутствовала возможность предъявления обвинения суверену перед судом, зачастую описываемая фразой «король царствует, но не правит» ^[7], приписываемой Адольфу Тьеру ^[6]. Концепция данного принципа была перенесена в американские колонии, где стала основой для доктрины суверенного иммунитета штатов. Однако в настоящее время ряд американских правоведов полагает, что данный принцип противоречит не только законодательству США, но и основополагающим принципам, на которых зиждется государство — отказу от монархии и королевских прерогатив ^[17].

В США под суверенным иммунитетом понимается запрет частным лицам подавать в суд на суверенное государство и органов государственной власти штатов без их «согласия» ^[19]. Этот запрет в отношении муниципалитетов не признается ^[11]. Это проявляется в существовании ограничений к возможности предъявления исков к данным субъектам (например, без получения согласия со стороны США на предъявление иска, он не будет принят к рассмотрению, так как именно согласие является предварительным условием для юрисдикции ^[12]), что с учетом особенностей американской правовой системы является практически единственным путем получения возмещения в случае факта нарушения прав вследствие деятельности вышеуказанных субъектов или лиц, действующих от их имени.

В тексте Конституции США и поправок к ней не содержится ни упоминаний принципа суверенного иммунитета, ни иных институтов, которые являлись бы его реализацией. Даже сторонники нон-оригиналистской концепции толкования текста основного закона США не считают, что данный принцип соответствует ее содержанию ^[14].

Вопрос существования правовой доктрины суверенного иммунитета был разрешен Верховным Судом США. В деле Алден против Мэна (1991) ^[10] Судом, взявшим на себя роль «толкователя» Конституции: было установлено, что суверенный иммунитет вытекает не из сути, а из структуры оригинального текста Конституции. Решение было подтверждено Судом в ряде других дел, например, в деле США против Митчелла (1983) ^[12].

Вопрос о том, как именно государство должно нести ответственность за «причиненный им вред» остается предметом дискуссий в США. Факт принятия на себя ответственности государством там воспринимается буквально: существует всего несколько федеральных законов, которые позволяют подать иск к государству о получении компенсации за допущенное государством нарушение прав и свобод в форме причиненного вреда ^[8]. Как примеры таких законодательных актов можно назвать Закон Такера (The Tucker Act, 1887), Федеральный закон О деликтных исках (далее – FTCA), так как они вводят право на предъявление исков к государству при наличии определенных обстоятельств, четко регламентированных в тексте.

Существующие в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки механизмы возмещения вреда

Исследователи указывают, что на текущем этапе для российской правовой системы характерно наличие двух независимых механизмов возмещения вреда государством – это частноправовой (регулярный) и публично-правовой (чрезвычайный) ^[20]. При описании частноправового зачастую ссылаются на его отличительные особенности, среди которых регулярность, индивидуальность и общая нормативность. Данный механизм по большей части применим в случаях, когда претензия основана на обстоятельствах причинения вреда со стороны государства, его органов или должностных лиц; используется претензионный порядок получения компенсации, не основанный на каком-то специализированном акте; государство признает факт причинения вреда постфактум. В случае характеристики публично-правового механизма правоведы указывают на его казуальность, общую определенность и присущий ему социальный характер. Его применение сводят к ситуациям, в которых государство изначально принимает на себя обязательства по возмещению вреда вследствие какого-то обстоятельства, например, путем принятия специализированного акта, определяющего конкретный компенсаторный механизм ^[2]. Второй механизм зачастую применяется в ситуациях допущенного массового вреда, когда государство принимает на себя ответственность за неисполнение обязательств по осуществлению позитивного управления.

В деле FDIC против Мейера (1994) ^[21] Верховный Суд США постановил, что «Соединенные Штаты не привлекли себя к ответственности в соответствии с [FTCA] по искам о конституционном правонарушении». Ответственность за конституционно-правовые нарушения лежит на самих субъектах правонарушения, и только к ним может быть предъявлен иск. FTCA также относит форму ответственности к гражданско-правовой ^[19]. Таким образом, анализируя данное положение и описанные нами выше способы, можно прийти к выводу, что в США также существует разделение на частноправовой и публично-правовой механизмы возмещения вреда.

Допущенный государством «массовый вред»: сравнительный анализ института в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки

Разница между допущенным государством «частном» и массовом вреде заключается в том, что последний предполагает гораздо больший круг как субъектов причиненного вреда, так и большие масштабы ответственности. Как в Российской Федерации, так и в США государство берет на себя ответственность вследствие причиненного действиями или бездействиями государственных органов или должностных лиц вреда, что приводит к тому, что он становится «допущенным государством», так как последним было осуществлено недостаточное или неверное публичное управление. Однако в ситуациях, когда такой вред направлен на значительное число субъектов, государство как гарант прав и свобод граждан должно взять на себя ответственность за допущенное их нарушение. Зачастую необходимость в принятии особого механизма по возмещению именно массового вреда обусловлена тем, что обстоятельства сложившейся ситуации и существующие возможности получения компенсации не соответствуют друг другу, а также в том, что зачастую массовый характер нарушения требует не только возмещения материального вреда, а также и восстановления нарушенных прав ^[9]. Поэтому государства как субъекты, заинтересованные в защите интересов неопределенного круга лиц, что естественно вытекает из принципа приоритета прав человека над государством и его деятельностью, создают механизмы возмещения вреда для определенных ситуаций массовых нарушений.

Несмотря на то что ситуации с принятием государства на себя ответственности в США и Российской Федерации имеют различный характер, именно механизмы возмещения вследствие допущенного государством массового вреда зачастую принимают один и тот же облик: принятие «компенсаторных актов», устанавливающих механизмы получения компенсации, условия их реализации и круг субъектов, имеющих право на их реализацию.

Подобные акты принимаются в контексте различных ситуаций. Например, когда урон был неправильно оценен, как в случае с ядерными испытаниями на полигоне в Неваде, впоследствии чего был появился Закон о компенсации за радиационное облучение (далее – RECA) ^[15]. С 1990 года на основании RECA выплатили пособия на сумму более 2,5 миллиардов долларов более чем 39 000 заявителям. В других случаях подобные законы могут быть приняты как устранение правового пробела, как это произошло с Законом Такера для индейцев ^[1]. Необходимость его принятия была обоснована отсутствием у индейцев источника материального права, на основе которого можно было бы подать иск по Закону Такера, так как в соответствии с законодательством до принятия нового закона они могли воспользоваться только доктриной открытия ^[16]. Оба закона были приняты в ситуации, когда вследствие деятельности органов, действующих от имени государства, был допущен вред неограниченному количеству лиц.

Ситуация в США обстоит таким образом, что подобные акты принимаются после того, как будет подано значительное число индивидуальных исков или коллективных, которые не смогут быть приняты для рассмотрения из-за отсутствия источника материального права для их принятия. Значимую роль в развитии такого регулирования играет Конгресс США, который также задействован и в реализации компенсаторных механизмов: до распространения практики принятия «компенсаторных актов» Конгрессом принималось частное законодательство о выплатах, как, например, в ситуации с внесудебным урегулированием коллективного иска пострадавших от программы исследования сифилиса, финансируемой федеральным правительством в Таскиджи («USPHS Syphilis Study at Tuskegee») ^[18]. Но зачастую после внесудебного урегулирования существующее федеральное законодательство изменялось таким образом, чтобы впредь не допустить таких ситуаций.

Для российской правовой системы также характерна практика принятия специализированных актов, направленных на возмещение допущенного государством массового вреда. Например, Законы РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», а также и нормативно-правовые акты, как, например, Постановление Правительства РФ «Об оказании помощи лицам, ставшим жертвами террористического акта в г. Буденновске Ставропольского края». Общей чертой данных актов является то, что они указывают на необходимость осуществления компенсационного механизма, но зачастую не содержат конкретизированного порядка его реализации. Также для российского законодательства характерно включение положений о том, что право на компенсацию будет предоставлено и государство возьмет на себя ответственность: например, в ст. 57 ФЗ «Об использовании атомной энергии» указывается на то, что «Правительство Российской Федерации обеспечивает выплату сумм по возмещению убытков и вреда, которые причинены радиационным воздействием и ответственность за которые несет эксплуатирующая организация в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности».

Вопрос внедрения института возмещения массового экологического вреда государством в Российской Федерации

В действующем российском законодательстве не содержатся универсально-регламентированные механизмы возмещения для экологического вреда, что является, по нашему мнению, необходимым, так как именно он является наиболее распространенным видом массового вреда. Согласно большинству положений ФЗ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», например, п. 1 ст. 78, компенсация вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушения природоохранного законодательства, может быть осуществлена либо добровольно, либо по решению суда, что по большей части указывает на возмещение физическими или юридическими лицами. В связи с этим считаем необходимым конкретизировать экологическое законодательство путем введения указания о необходимости введения порядка компенсаторных механизмов, реализуемых за счет государства, или об их введении в случае возникновения конкретных ситуаций, так как, с одной стороны, на государстве зачастую лежит ответственность в ситуациях с причинением вреда окружающей среде в связи с ситуациями бездействия его органов, а с другой стороны, в случае невозможности финансирования возмещения вреда ответственным частноправовым субъектом, вопрос о том, кто будет отвечать, повисает в воздухе.

Например, в США действует Закон о компенсации за ущерб, причиненный нефтью (Oil Pollution Act, 1990). В соответствии с ним, в случае, когда ответственная за ущерб сторона не в состоянии ликвидировать разлив или же уходит от ответственности, средства поступают из целевого фонда, финансируемого за счет налога на нефть.

Положения, конкретизирующие существующий компенсаторный порядок, могли бы включать следующие аспекты:

- о целях участия государства в компенсаторном механизме при причинении такого вреда;

- об определении размеров ущерба, в случае, когда ответственность будет переходить на государство;

- перечень обстоятельства, при которых ущерб возмещается и лицами, и государством;

- перечень источников финансирования;

- и иные положения, которые смогут создать базу для постепенного совершенствования института возмещения вреда за допущенный государством массовый вред.

Заключительные положения

Институт возмещения вреда государством за допущенный им массовый вред как в США, так и в Российской Федерации до сих пор не является универсально регламентированным. Это проявляется уже в том, что до настоящего времени на нормативном уровне не выработаны единые определения допущенного государством массового вреда. Данное обстоятельство связано с рядом очевидных проблем: разнообразие конкретных проявлений массового вреда, характера причинно-следственной связи между действиями (бездействием) государства и негативным эффектом у различных субъектов, спецификой доступных адекватных компенсаторных механизмов, а также и бюджетными ограничениями.

Сложившаяся практика реализации данного института в исследуемых правопорядках имеет схожую логику: существуют различия в формах признания государством ответственности, но именно механизм ее реализации, как правило, сводится к одному – принятию специальных нормативных актов, устанавливающих конкретизированные компенсаторные механизмы.

В то же время социальная значимость массового вреда позволяет говорить о необходимости установления порядков, конкретизирующих существующие положения о его компенсации в контексте возложения ответственности именно на государство. Направлением решения проблемы может стать закрепление универсальных неиндивидуализированных механизмов возмещения вреда (как судебных, так и внесудебных). При этом ключевым вопросом при соответствующем регулировании является механизм определения случаев принятия государством на себя ответственности в ситуации, когда его органы и должностные лица не являются непосредственными причинителями массового вреда, но при этом соответствующий субъект не в состоянии такой вред возместить.