Общественная проверка как форма общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития

Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления мероприятий общественного контроля в различных формах детально исследуются в работах В. В. Аксеновой, ^{[1, с. 18-23]} В. А. Галанова, ^{[2, с. 83-39]} Л. А. Спектор, ^{[3, с. 186-188]} Д. В. Дуковой, ^{[9, с. 86-90]} А. Д. Засовина, ^{[10, с. 862-866]} А. Х. Канкулова, ^{[12, с. 162-166]} А. М. Кононова, ^{[13, с. 18-21]} И. С. Митряева, ^{[14, с. 91-94]} М. Г. Поповой, ^{[15, с. 9-13]} И. В. Фроловой, ^{[16, с. 166-169]} Н. А. Чертовой, ^{[17, с. 41-44]} а также ряда иных авторов. Важнейшей из форм общественного контроля выступают общественные проверки, анализу которых посвящены работы, в частности, В. В. Гриба, ^{[8, с. 3-7]} П. А. Кабанова, ^{[11, с. 1101-1108]} а также некоторых иных ученых. Однако доля исследований, направленных на формализацию и анализ имеющихся проблем, связанных с реализацией мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок, а также разработку и обоснование мероприятий по их разрешению, относительно невелика, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования.

Методы и методологическая основа исследования.

Методологическую основу исследования составляют несколько научных методов, в частности: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический; метод исследования конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили: Конституция России; нормы международного и национального законодательства; материалы судебной практики, практики работы субъектов общественного контроля; источники научной правовой доктрины, посвященные анализу организации и осуществления в Российской Федерации общественного контроля.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации формализовала человека, а также его права и свободы, в качестве высшей ценности, обязав государство признавать, соблюдать и защищать их. Система конституционных принципов, а также вся система прав и свобод человека и гражданина, нуждаются в системе юридических гарантий их реализации, охраны и защиты, центральным элементом которой выступает общественный контроль, осуществляемый в стране в различных формах, предусмотренных законодательством. В частности, анализируя статью 18 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее также Закон), можно классифицировать формы общественного контроля на несколько групп:

Во-первых, основные формы общественного контроля, которые прямо поименованы в части 1 статьи 18 Закона (общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу). При этом законодатель оставляет список основных форм общественного контроля открытым, отмечая, что к ним могут быть отнесены и иные формы, но при условии, что они не противоречат Закону. Возникает вопрос: а какими нормативно-правовыми актами могут быть закреплены эти иные основные формы общественного контроля? С одной стороны, часть 1 статьи 2 Закона относит к правовой основе общественного контроля (помимо указанного Закона) иные федеральные законы, посвященные общественному контролю (например, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате в Российской Федерации»), соответствующие региональные законы и муниципальные нормативно-правовые акты. С другой стороны, часть 3 статьи 18 Закона прямо указывает, что порядок осуществления общественного контроля, предусмотренный частью 1 данной статьи, определяется Законом. Налицо правовая коллизия. Мы считаем, что основные формы общественного контроля должны закрепляться только на уровне федеральных законов.

Во-вторых, следующей группой форм общественного контроля выступают формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. При этом Закон прямо закрепляет две их основные разновидности: общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания. Данный перечень законодатель также сделал открытым, допуская возможность его дополнения иными формами взаимодействия указанных субъектов. При этом в Законе не сделано оговорки относительно того, что данные формы взаимодействия не должны противоречить самому Закону. Очевидно, что здесь также налицо правовая коллизия относительно того, какими нормативно-правовыми актами могут закреплять эти иные формы взаимодействия. Ее разрешение видится также в ограничении возможности закрепления иных форм взаимодействия какими-либо правовыми актами ниже уровня федеральных законов.

В-третьих, законодательство об общественном контроле (в частности, часть 2 статьи 18 Закона) закрепила возможность осуществления общественного контроля в сложносоставных формах, когда субъектами общественного контроля одновременно реализуется мероприятие общественного контроля в нескольких формах. При этом не ясно, может ли осуществляться мероприятие общественного контроля путем одновременного использования нескольких форм исключительно в рамках одной из двух вышеприведенных групп, либо допускается смешение основных форм общественного контроля с формами взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. С точки зрения содержания каждой из вышеперечисленных форм возможно осуществлять смешение форм лишь в рамках каждой из двух вышеперечисленных групп. Однако, если федеральным законодательством об общественном контроле будут закреплены какие-то новые формы первой и второй групп, то в зависимости от их содержания подобное смешение форм из разных групп будет возможно.

Общественные проверки в Российской Федерации являются наиболее распространенной формой общественного контроля, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, данная форма общественного контроля является наиболее привычной как для граждан страны, так и для должностных лиц объектов общественного контроля. Как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[4, с. 194-196]} во многом это обусловлено тем, что во времена СССР в рамках института народного контроля власти его осуществление проводилось преимущественно в форме проверок (до 70% мероприятий народного контроля в 80-е годы проводилось в форме проверок).

Во-вторых, общественные проверки являются наиболее эффективной разновидностью форм общественного контроля, ^{[5, с. 127-130; 6, с. 199-202]} так как в их рамках возможны сбор и анализ информации, проверка фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности объектов общественного контроля, а также деятельности, затрагивающей права, свободы, законные интересы, охраняемые Законом.

В-третьих, общественные проверки проводятся, как правило, с выездом представителей субъектов общественного контроля на территорию объекта общественного контроля, следовательно, представители субъектов общественного контроля имеют возможность комплексно оценить масштаб нарушений как законодательства, так и вышеупомянутых прав, свобод и законных интересов.

В-четвертых, порядок, условия и основания проведения общественных проверок являются наиболее разработанными в отечественной научной правовой доктрине общественного контроля (в сравнении как с другими основными формами общественного контроля, так и с формами взаимодействия субъектов и объектов общественного контроля).

В-пятых, законодательство об общественном контроле закрепляет достаточно широкий перечень субъектов, которые могут инициировать проведение общественных проверок. В числе указанных субъектов находятся как органы публичной власти, например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как орган парламентского контроля, так и сами субъекты общественного контроля (Общественная палата Российской Федерации).

В-шестых, результаты проведенной общественной проверки тщательно документируются путем составления итогового документа (акта). При этом, Закон тщательно детализирует составные элементы (содержание) данного документа.

В-седьмых, результаты проведенной общественной проверки, включая итоговый документ (акт), подлежат обнародованию, в частности, путем размещения в информационно-коммуникационной сети «Интернет», что делает эту форму общественного контроля максимально открытой для граждан страны и общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Однако, организация и осуществление общественного контроля в Российской Федерации в форме общественных проверок связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, существенной проблемой, затрудняющей организацию и проведение общественного контроля в форме общественных проверок, выступает отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации. Законодательство об общественном контроле представлено только уровнем федеральных законов. Однако Закон не содержит никаких ограничений возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении органов публичной власти. Таким образом, общественный контроль возможно проводить в отношении деятельности, актов и решений даже тех органов публичной власти, чей статус поименован на уровне Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов (например, в отношении Конституционного Суда Российской Федерации), либо только в Конституции (Президента Российской Федерации). Налицо правовая ситуация, что субъекты общественного контроля, упомянутые лишь в федеральных законах, уполномочены осуществлять общественный контроль в отношении органов власти, чей статус определен несоизмеримо выше! В этой связи не понятны основания для подобных мероприятий общественного контроля (например, в форме общественных проверок), условия и порядок их осуществления, пределы осуществления подобных мероприятий общественного контроля, а также многие иные вопросы. Разрешение данной проблемы видится в закреплении института общественного контроля в Конституции Российской Федерации, в которой следует детализировать понятие, основные принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, перечень его объектов и субъектов, либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков, механизм взаимодействия объектов и субъектов общественного контроля, взаимную их ответственность, пределы и основания проведения его мероприятий.

Во-вторых, крупной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок выступает то обстоятельство, что законодательство об общественном контроле недостаточно детализировало полномочия субъектов общественного контроля при проведении общественных проверок. Так, статья 21 Закона (Права и обязанности общественного инспектора) в части 1 содержит отсылочную норму, согласно которой объем прав и обязанностей инспектора устанавливается законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления. Лишь несколько полномочий оговорены прямо: право получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки; право подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке; возможность высказывать особое мнение в итоговом документе. При этом непонятно, где, например, найти законодательный акт, который устанавливает порядок проведения общественной проверки в отношении деятельности, актов и решений Президента Российской Федерации? Его нет! Кроме того, целый ряд объектов общественного контроля статьей 2 Закона вообще выведен из предмета его ведения под предлогом того, что эти вопросы будут урегулированы отдельными федеральными законами, большинство из которых на сегодняшний день не принято. В этой связи, представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации провести ревизию своеобразных «белых пятен» в федеральном законодательстве об общественном контроле. По всем объектам общественного контроля, выведенным из предмета ведения Закона, следует разработать предложения по включению в соответствующие федеральные законы изменений и дополнений, касающихся имплементированию в них института общественного контроля. Данные предложения следует направить в Федеральное Собрание Российской Федерации для того, чтобы оно выступило инициатором оптимизации в данной сфере законодательства об общественном контроле.

В-третьих, существенной проблемой, затрудняющей организацию и проведение общественного контроля в форме общественных проверок, выступает отсутствие у субъектов общественного контроля набора реальных полномочий для эффективной его реализации в форме общественных проверок. Закрепленные в статье 10 Закона общие полномочия субъектов, а также указанные в статье 21 специальные права их представителей (общественных инспекторов) при проведении общественных проверок, по сути, никаких реальных полномочий не содержат. Все упомянутые права носят информационный, вспомогательный характер. Максимум, что субъект общественного контроля может обратиться в вышестоящий орган публичной власти (уполномоченный вести контроль или надзор в отношении проверяемого объекта общественного контроля), в правоохранительные органы или в суд. Это обстоятельство невыгодно отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти, в рамках которого органы народного контроля власти могли даже приостанавливать работу проверяемых объектов, налагать на их должностных лиц штрафы и т.д. Решение данной проблемы видится в дополнении системы вышеупомянутых общих и специальных полномочий субъектов общественного контроля (их представителей) набором реальных полномочий, в которые можно включить, например, возможность наложения мер административной ответственности.

В-четвертых, крупной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок выступает то обстоятельство, что законодательство об общественном контроле закрепило, на наш взгляд, недостаточное число субъектов, которые могут инициировать проведение общественных проверок в безусловном порядке. Так, статья 20 Закона ограничила круг субъектов кругом органов публичной власти со специальными полномочиями (в частности, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации), Общественной палатой России. Региональные общественные палаты и общественные палаты (советы) муниципальных образований, а также иные субъекты общественного контроля, могут инициировать проведение общественных проверок, если это прямо предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом, не ясно, а что понимает законодатель под законодательством Российской Федерации? Федеральные законы и федеральные конституционные законы, либо любые федеральные нормативно-правовые акты? Либо в понятие включены и соответствующие региональные нормативно-правовые акты и муниципальные нормативно-правовые акты в сфере общественного контроля? Решение данной проблемы видится, на наш взгляд, в дополнении числа субъектов, которые могут инициировать проведение общественных проверок в безусловном порядке, всеми субъектами общественного контроля, упомянутыми в статье 9 Закона, а также Счетной палатой РФ, региональными и муниципальными контрольно-счетными органами власти, общероссийскими политическими партиями (их центральными руководящими органами), а также иными организационно-правовыми формами общественных объединений общероссийского уровня (по согласованию с Общественной палатой Российской Федерации).

В-пятых, существенной проблемой, затрудняющей организацию и проведение общественного контроля в форме общественных проверок, выступает отсутствие в УК РФ и КоАП РФ правовых составов, предусматривающих уголовно-правовую и административно-правовую ответственность должностных лиц объектов общественного контроля, а также третьих лиц, за действия, направленные на воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, проводящих его мероприятия (особенно – в форме общественных проверок).

Эта проблема особенна актуальна в свете анализа частей 3 и 4 статьи 21 Закона, грозящих общественному инспектору карой в виде невозможности его дальнейшего участия в мероприятиях общественного контроля, если он, например, опасаясь давления на него, не сообщит о фактах давления организатору общественной проверки! А если ему угрожали убийством его и его семьи? И угрозы были реальны (например, проверка проводилась в отношении правоохранительного органа)? Решение этого вопроса видится в закреплении в УК РФ и КоАП РФ соответствующих составов, предусматривающих меры ответственности за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, например, общественных инспекторов. При этом, в случае, если в отношении общественных инспекторов применялось давление в виде угроз убийством, то меры уголовного наказания должны быть вплоть до пожизненного лишения свободы.

В-шестых, крупной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок выступает то обстоятельство, что законодательство об общественном контроле не закрепляет единообразного понимания порядка организации и проведения общественной проверки. Решение данной проблемы видится в закреплении указанного порядка непосредственно в Законе, так как формализовать данный порядок в отраслевом законодательстве во всех сферах, где могут осуществляться общественные проверки, не рационально. Данные нормативно-правовые акты могут лишь дополнять, детализировать основы указанного порядка, закрепленного централизованно.

В-седьмых, существенной проблемой, затрудняющей организацию и проведение общественного контроля в форме общественных проверок, выступает слабая материально-техническая, организационно-финансовая база субъектов общественного контроля. Особенно это касается регионального и муниципального уровня (что легко объяснимо дотационным характером большинства региональных и муниципальных бюджетов в стране). Решение данной проблемы видится в принятии Правительством Российской Федерации системы федеральных программ, посвященным укреплению указанной базы субъектов общественного контроля. Но, как мы отмечали ранее, данные финансовые влияния должны быть увязаны с поэтапным процессом повышения эффективности и результативности работы субъектов общественного контроля со стороны Правительства страны. ^{[5, с. 127-130; 6, с. 199-202]}

В-восьмых, крупной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок выступает то обстоятельство, что в Российской Федерации слабо используется положительный зарубежный опыт организации и проведения проверок институтами гражданского общества. Особенно это касается применения современных информационно-коммуникационных технологий. ^{[7, с. 196-200]} Решение данной проблемы видится в поручении Общественной палате изучить и адаптировать данный опыт с тем, чтобы потом разработать систему соответствующих поправок в законодательство об общественном контроле.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Институт общественного контроля в Российской Федерации выступает важнейшей юридической гарантией не только системы конституционных принципов, но и всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. Наиболее распространенной формой общественного контроля являются общественные проверки, оптимальное развитие которых сопряжено с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие: отсутствие закрепления института общественного контроля в Конституции Российской Федерации; недостаточную детализацию полномочий субъектов общественного контроля и его полномочий при осуществлении общественного контроля в вышеназванной форме; отсутствие у указанных субъектов набора реальных полномочий для эффективной реализации данной формы общественного контроля; отсутствие в УК РФ и КоАП РФ правовых составов, предусматривающих уголовно-правовую и административно-правовую ответственность должностных лиц объектов общественного контроля, а также третьих лиц, за действия, направленные на препятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, проводящих его мероприятия (особенно – в форме общественных проверок); недостаточное число субъектов, которые могут инициировать проведение общественных проверок; отсутствие единообразного понимания порядка организации и проведения общественной проверки; недостаточный уровень технического, организационного, финансового, материального и иного обеспечения деятельности субъектов общественного контроля; слабое использование положительного иностранного опыта проведения мероприятий общественного контроля в указанной форме.

3. Разрешение указанных проблем требует разработки и реализации системы мероприятий: инкорпорирования института общественного контроля в Конституцию России; расширения полномочий субъектов общественного контроля при подготовке и реализации мероприятий общественного контроля в форме общественных проверок; дополнения числа субъектов, которые могут инициировать проведение общественных проверок в безусловном порядке, всеми субъектами общественного контроля, упомянутыми в статье 9 Закона, а также Счетной палатой РФ, региональными и муниципальными контрольно-счетными органами власти, общероссийскими политическими партиями (их центральными руководящими органами), а также иными организационно-правовыми формами общественных объединений общероссийского уровня (по согласованию с Общественной палатой Российской Федерации); закрепления в Законе единообразного порядка организации и проведения общественной проверки для всех разновидностей субъектов общественного контроля; закрепления возможности продления субъектами общественного контроля (при условии согласования с Общественной палатой Российской Федерации) предельных сроков проведения общественной проверки (сверх 30 дней, установленных п. 5 статьи 20 Закона); закрепления в УК РФ и КоАП РФ уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, проводящих его мероприятия (особенно - в форме общественных проверок); укрепления их материально-технической, организационной и имущественной базы; использования положительного зарубежного опыта функционирования общественных проверок; закрепления возможности проведения общественных проверок в интерактивном режиме с использований современных информационно-коммуникационных технологий.