Роль энергетического фактора в формировании и развитии ЕАЭС

Уелданов Салават Раисович аспирант, кафедра политологии и политической философии, Дипломатическая академия МИД России 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2, строение 1 Ueldanov Salavat Raisovich Postgraduate student, Department of Political Science and Political Philosophy, The Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 53/2 Ostozhenka str., building 1, Moscow, 119021, Russia slvtu@mail.ru

Введение

Процессы дальнейшего развития Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в условиях глобальных вызовов современности сегодня приобретают особое значение. Обеспечивая эффективное взаимодействие экономик государств-членов на многоуровневой основе, способствуя углублению экономических связей и повышению конкурентоспособности отдельных стран и региона в целом, ЕАЭС выступает не только основой стабильного и устойчивого экономического развития евразийского региона, но и в качестве «одного из полюсов формирующегося многополярного мира» ^[8].

Для исследователей интеграционных процессов приоритетными являются вопросы изучения основ интеграции, а также логики и механизмов ее дальнейшего развития, анализа устойчивости интеграционного объединения под влиянием факторов внешней среды.

В контексте изучения процессов эволюции Евразийского экономического союза, на наш взгляд, особого внимания заслуживает анализ взаимодействия государств в энергетической сфере. Это фактор, повлиявший не только на формирование интеграционного объединения, но и оказывающий существенное влияние на ход современных процессов евразийской интеграции.

В настоящей статье понятие «энергетический фактор» включает в себя степень ресурсной обеспеченности государств, уровень инфраструктурного развития их топливно-энергетических комплексов (включая технологическую, логистическую и информационную инфраструктуры), межгосударственное взаимодействие в целях реализации энергетической политики и обеспечения энергетической безопасности. Эти процессы и явления играют значительную роль в формировании системы взаимоотношений между странами Евразийского экономического союза. Их исследование позволяет оценить потенциал и возможности ЕАЭС, спрогнозировать возможные сценарии интеграционных процессов в условиях существующих и возникающих вызовов глобальной энергетики.

Энергетический фактор формирования евразийской интеграции

Анализ причин, способствующих формированию региональной интеграции, позволяет нам выявить фундаментальные ожидания участников интеграционного объединения в отношении результатов межгосударственного взаимодействия. Это необходимо для того, чтобы оценить дальнейшую логику развития, жизнеспособность процесса в контексте его соответствия базовым интересам, заложенным в саму основу сотрудничества.

Очевидно, что эти ожидания предполагают прежде всего реализацию задач внутреннего развития стран-участников, решение наиболее актуальных проблем государств и могут существенно различаться.

Основой евразийской модели интеграции является экономическое сотрудничество. Необходимости экономического взаимодействия государств как фундамента евразийской интеграции были посвящены тезисы президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, выступившего в 1994 году с памятной лекцией в Московском государственном университете им. М. Ломоносова. «Назрела необходимость в переходе на качественно новый уровень взаимоотношений наших стран на основе нового межгосударственного объединения, сформированного на принципах добровольности и равноправия. Таким объединением мог бы стать Евразийский союз. Он должен строиться на иных чем СНГ принципах, ибо основу нового объединения должны составить наднациональные органы, призванные решать две ключевые задачи: формирование единого экономического пространства и обеспечение совместной оборонной политики» ^[14], – подчеркнул Нурсултан Назарбаев в своем выступлении.

И если вопросы обороны и обеспечения региональной безопасности легли в основу Организации Договора о коллективной безопасности, то экономическое взаимодействие в целях повышения рыночной конкурентоспособности государств, их инвестиционной привлекательности, устранения барьеров и ограничений в торговле и т.д., стало ключевой целью Евразийского экономического союза.

Экономический характер евразийской интеграции проявляется как в формулировках Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного в 2014 году (в частности, в разделе, посвященном принципам и целям Союза), так и в логике построения институтов евразийской интеграции, а также в характере развития современных интеграционных процессов.

Концепция единого экономического пространства сформировала общее понимание приоритетных сфер сотрудничества, которые отражаются в идее формирования общих рынков в рамках финансового сектора, транспорта и энергетики, промышленности и агропромышленного комплекса, торговли.

Какова же роль энергетической сферы среди перечисленных и чем это объясняется?

Появлению на постсоветском пространстве той модели интеграции, которая существует сегодня в форме ЕАЭС, предшествовал ряд различных форм сотрудничества государств. Такие этапы, как учреждение Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) в 2000-2001 г.г., его объединение с Центрально-Азиатским сотрудничеством (ЦАС) в 2005-м году, преобразование в Евразийский экономический союз в 2014-м году, сопровождались активным участием в данных процессах Казахстана, России, Кыргызской Республики. Отдельным направлением было межгосударственное взаимодействие Российской Федерации и Республики Беларусь («Договор о создании сообщества Беларуси и России», 1996 г.; «Договор о Союзе Беларуси и России», 1997 г.; «Декларация о дальнейшем единении Республики Беларусь и Российской Федерации», 1998 г.), результатом которого стало основание в 1999 году Союзного государства.

Такой состав участников интеграционных процессов в некоторой степени объясняется историческими реалиями, сложившимися после распада СССР и касающимися интересов государств в сфере энергетики. Обладая значительными запасами нефти и газа, Казахстан мог осуществлять транзит энергоресурсов только через Россию, оставаясь тем самым в зависимости от российского контроля над экспортными поставками, осуществляемого в форме тарифной политики. Укрепление двусторонних связей между Россией и Белоруссией, оказавшее значительное влияние и на процессы евразийской интеграции, было обусловлено в немалой степени причинами экономического характер, одной из которых была высокая взаимная интегрированность топливно-энергетического комплекса двух стран и зависимость белорусской экономики от российских энергоносителей ^[15]. Кыргызская Республика, обладавшая незначительными нефтегазовыми запасами с минимальными объемами добычи, оказалась в значительной зависимости от импорта энергоресурсов. Похожая ситуация наблюдалась в Армении, не имеющей запасов нефти и газа, а также перерабатывающих мощностей и присоединившейся к ЕАЭС в 2014-м году. Вопрос энергетической стабильности был подчеркнут в качестве одного из приоритетных в Стратегии национальной безопасности Республики Армения, при этом взаимодействие с Россией в данной сфере указано в качестве условия эффективной работы энергетического сектора ^[16].

Энергетическое взаимодействие государств становится неотъемлемой частью интеграционной повестки в рамках создания Евразийского таможенного союза, а в подписанной в 2011 году Декларации о евразийской экономической интеграции были раскрыты совместные международные инициативы ^[20].

Таким образом, ключевые выводы, которые мы можем сделать в отношении истоков формирования Евразийского экономического союза, определяющих саму сущность интеграционного объединения и логику его дальнейшего развития, следующие: а) в основе евразийской интеграции заложена потребность в прежде всего экономическом взаимодействии, представляющем взаимный интерес для ее участников; б) энергетика объективно являлась одной из наиболее приоритетных сфер экономического сотрудничества на постсоветском пространстве, в том числе и в рамках процессов евразийской интеграции.

Энергетический потенциал ЕАЭС в современных реалиях: сбалансированное неравенство

Выводы о ведущей роли энергетической составляющей в логике формирования и развития интеграционных процессов ЕАЭС в определенной степени подтверждает статистика, отражающая современный энергетический потенциал ЕАЭС и его место на глобальном рынке.

ЕАЭС обладает 20% мировых запасов природного газа и угля, 7% мировых запасов нефти и обеспечивает 4,7% мировой выработки электроэнергии ^[9].

На долю стран ЕАЭС приходится почти 16% мировой добычи природного газа и более 20% от его мирового экспорта (данные на 2021 год, в 2022 году этот показатель составил 13,7% вследствие значительного снижения российского экспорта). ЕАЭС обеспечивает около 14% мировой добычи сырой нефти и работу более чем 7% мировых нефтеперерабатывающих мощностей ^{[9; 19; 21]}.

Высокий ресурсный, добывающий, перерабатывающий и экспортный потенциал ЕАЭС, являясь неоспоримым преимуществом интеграционного объединения, одновременно имеет немаловажную особенность, которую необходимо учитывать при анализе процессов евразийской интеграции. Речь идет о страновом распределении этих показателей внутри самого интеграционного объединения. Основная доля энергетического потенциала приходится на Россию и Казахстан, причем на Россию - в гораздо большей степени. В 2021 году Российская Федерация обеспечивала почти 93% от общей добычи газа и чуть менее 86% нефтяной добычи, осуществляемой странами ЕАЭС, на долю Казахстана приходилось чуть более 7% добытого газа и 14% нефти, а показатели Беларуси и Кыргызстана составили около 0,03% и 0,3% соответственно. Доля России в общем газовом экспорте ЕАЭС в третьи страны составила 96,8%, оставшаяся часть приходится на Республику Казахстан. По распределению общего нефтяного экспорта ЕАЭС ситуация следующая: Россия – более 75%, Казахстан – почти 25%, доля Республики Беларусь – 0,6%. ^{[12; 11]}.

Различия в ресурсном потенциале между членами интеграционного объединения лежат в основе ряда актуальных проблем, влияющих на современное состояние и перспективы развития ЕАЭС. Более того, как показывает анализ, именно те проблемы, которые обусловлены энергетическим дисбалансом внутри Союза, составляют особую категорию и представляют наибольшую сложность, нуждаясь в системном подходе к своему решению.

Одна из таких проблем, логически обусловленных «энергетической асимметрией» внутри Союза – это различия стратегических интересов стран-участников ЕАЭС в отношении интеграции. Утверждению в 2021 году решением Высшего Евразийского экономического совета «Стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года» предшествовал длительный процесс устранения множества разногласий и оживленных дебатов по ряду вопросов, наиболее существенные из которых касались именно сферы энергетики, а противоречия по тарифообразованию в сфере транспортировки газа остались открытыми даже после утверждения вышеуказанной Стратегии ^{[13; 5; 4]}.

Логически объяснимы различия во взглядах участников ЕАЭС на вопросы энергоэффективности, а также развития традиционных и альтернативных источников энергии. Для государств, в достаточной степени обеспеченных ресурсами, вопросы энергоэффективности экономики и развития возобновляемых источников энергии не столь актуальны как для стран-импортеров, которые стремятся оптимизировать энергопотребление и диверсифицировать свои источники энергоснабжения, в том числе за счет возобновляемых источников энергии.

Можно предположить о наличии некоторого элемента дискуссионности, к примеру, между мнением директора Департамента энергетики Евразийской экономической комиссии В.А. Закревского о необходимости активизации сотрудничества в сфере возобновляемых источников энергии» ^[2] и более осторожной в этом вопросе позицией Министра энергетики РФ Н.Г. Шульгинова: «Некоторые страны поняли ошибочность своей амбициозной политики развития ВИЭ и то, что надо вкладывать средства в развитие традиционных энергоресурсов. Мне кажется, у нас здесь нет координации между развитием технологий и движением к низкоуглеродному будущему» ^[18].

Справедливости ради стоит отметить, что Договор о Евразийском экономическом союзе не ограничивает возможности государств в выборе приоритетного направления развития энергетики. Иными словами, участники ЕАЭС сами определяют структуру своего энергетического профиля с учетом приоритетов энергетической безопасности и экономической эффективности ^[1]. На текущем этапе данный подход, безусловно, снимает необходимость согласования позиций и устранения противоречий государств по данному вопросу. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективах возможна ситуация, когда дисбаланс энергетического потенциала участников ЕАЭС, избравших свои (существенно различающиеся) пути развития традиционных и альтернативных источников энергии, только увеличится.

Фактор энергетического и ресурсного дисбаланса, безусловно, не может не затрагивать и динамику процессов формирования общих энергетических рынков ЕАЭС.

Один из ключевых вопросов в рамках обсуждения общего рынка газа – тариф на прокачку газа на общем рынке. «Газопотребляющие государства-члены (Армения, Беларусь, Кыргызстан) ратуют за то, чтобы тарифы на услуги по транспортировке газа на общем рынке не превышали аналогичные внутренние тарифы для субъектов внутреннего рынка газа. Они заинтересованы в том, чтобы стоимость транспортировки формировалась на прозрачных и недискриминационных условиях, создавала равные конкурентные условия для всех участников общих рынков. При этом газодобывающие государства-члены (Россия и Казахстан) отстаивают сохранение своего суверенитета на внутренних рынках, выступают за раздельное формирование тарифов для внутреннего и общего рынка газа», - говорит В.А. Закревский, подчеркивая принципиальный характер этих вопросов, требующих «согласованные решения на высоком уровне» ^[1].

В целом же, по мнению исследователей, в вопросах тарифной политики, ценообразования на энергоресурсы и прочих аспектов сугубо экономических взаимоотношений между странами, имеют место ожидания готовности нести Россией некоторые издержки энергетической интеграции в целях обеспечения выгод и преференций другим экономикам ЕАЭС [20: 165]. Этому способствует исторически сложившийся и во многом основанный на советском прошлом образ России как политического центра интеграции и экономического донора. В некоторой степени практическая реализация данного предположения подтверждается статистикой, демонстрирующей низкий экономический эффект от интеграционного сотрудничества для России в виде темпа прироста ВВП в сравнении с другими членами ЕАЭС ^[7].

Еще одна проблема, которая логически присуща всем моделям региональной интеграции, заключается в понимании того, что экономические трудности в одной стране ожидаемо будут иметь негативные последствия для других стран. В случае ЕАЭС данная проблема усугубляется доминирующим положением России в энергетическом пространстве, поэтому именно к ней будет прикован фокус внимания других стран: любой спад российской экономики, к примеру, в результате санкционного давления, может оказать существенное негативное влияние на рынок в целом.

Идеологическая основа евразийской интеграции на смену энергетической

Существует целый комплекс проблемных вопросов энергетической интеграции, которые также относятся к числу актуальных. К примеру, нормативно-правовое и техническое обеспечение биржевой торговли энергоресурсами, механизмы интеграции в правовое пространство ЕАЭС действующих двусторонних межправительственных соглашений между участниками Союза на поставку энергоресурсов. Отличительной чертой такого рода вопросов является то, что они во многом являются предметом «юридической техники», объясняются особенностями нормативного правового регулирования отраслей топливно-энергетического комплекса в каждом конкретном государстве. И могут быть урегулированы усилиями государств по гармонизации и унификации законодательства в рамках диалога на площадках ЕАЭС. Назовем эту категорию «проблемами организационно-технического характера»: их урегулирование в рамках диалога стран-участников Союза не представляет принципиальной сложности, они не затрагивают стратегические интересы государств.

Перечисленные нами ранее проблемы, обусловленные энергетическим неравенством, доминирующим положением отдельных государств на энергетическом рынке, относятся к совершенно иной категории.

Лежащие в их основе исторические и природно-географические факторы (назовем их субстанциальными) не могут быть изменены решением и волей участников интеграционного объединения. А значит и предложения по их «техническому урегулированию» в форме, например, внесения изменений в нормативные правовые акты Союза, сами по себе не являются их решением, представляя собой лишь предмет дискуссии. Например, в диссертации Назаровой А.У., посвященной вопросам международно-правового регулирования энергетического сотрудничества ЕАЭС, отсутствие принципов сотрудничества в сфере ВИЭ и энергоэффективности (упомянутых нами выше) трактуется как пробел в законодательстве, после чего делается вывод о необходимости дополнения Договора о ЕАЭС пунктом, закрепляющим принципы энергоэффективности и ресурсосбережения, а также подписания специального Протокола о сотрудничестве в области возобновляемых источников энергии Евразийского экономического союза в качестве отдельного приложения к Договору о ЕАЭС ^[10].

Исследователи НИУ ВШЭ и Университета Генуи в своей работе, посвященной проблемам энергетического неравенства стран ЕАЭС, выделяют две группы стран. К первой категории отнесены Россия и Казахстан, обладающие значительными запасами ископаемых видов топлива и генерирующие 85% от общего объема энергоресурсов Союза. Страны из второй категории - Беларусь, Кыргызстан и Армения, не обладающие столь значительным ресурсным потенциалом, заинтересованы в развитии возобновляемой энергетики (особенно в Армении). Обозначив разный вектор интересов (который мы уже упоминали ранее в категории наиболее сложных проблем евразийской интеграции), авторы исследования делают вывод о том, что для расширения партнерства в сфере энергоэффективности и альтернативной энергетики необходимы поправки к Договору о ЕАЭС и стимулирование совместных научных разработок ^[17].

Не оспаривая теоретическую необходимость такого рода форм и результатов взаимодействия, все же необходимо отметить, что практически поправки к Договору о ЕАЭС, совместная научная работа по откровенно спорным областям в настоящее время труднореализуемы по причинам, обозначенным выше.

Для решения такого рода проблем и достижения консенсуса между участниками интеграционного объединения необходим новый подход, связанный с определенной трансформацией ЕАЭС, которая бы позволила участникам Союза устранять противоречия и принимать решения, базируясь на долгосрочной стратегии и общих ценностях нового порядка, не ограничиваясь исключительно калькуляцией экономических выгод.

На наш взгляд, основой такого подхода применительно к ЕАЭС должна стать, прежде всего, общность стратегических интересов членов Союза, признанная политической волей его участников и оформленная в виде высшей идеи и ценностей интеграционного объединения. Можно рассматривать это как форму идеологии евразийской интеграции, способную обеспечить приоритет общих стратегических целей над краткосрочными, узконациональными интересами исключительно экономического характера.

Данное предположение коррелирует с выводами члена Коллегии (министра) по интеграции и макроэкономике Евразийской экономической комиссии С.Ю. Глазьева и директора Центра геополитической экспертизы Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации И.Ф. Кефели, отраженными в статье, посвященной анализу формирования идеологии евразийской интеграции: «Согласно Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 г., его целью является «стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов…», а также «всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики». Эти цели сугубо инструментально-формальные, не имеющие идеологического содержания. А отсутствие официальной идеологии Союза в современных условиях всегда означает идеологию либертарианскую, автоматически отражающую идеал денежного мешка» ^[3].

Необходимости формирования более широкого общего интеграционного пространства, не ограниченного лишь экономическими аспектами, были посвящены тезисы Президента России В.В. Путина, озвученные им на заседании Высшего Евразийского экономического совета: «Хотел бы также обозначить новое и, как представляется, многообещающее направление нашей работы: предложил бы добавить к известным четырём свободам (передвижения товаров, услуг, финансов и человеческого капитала в рамках Евразэс) пятую – свободу знаний, которая реализовывалась бы на основе общих принципов и стандартов образования, здравоохранения и государственного управления. Это будет способствовать формированию и развитию общего культурного пространства и, если позволите, общей евразийской идеологии» ^[6].

Началом формирования такого рода общей стратегии, должно стать взвешенное, имеющее далеко идущие последствия политическое решение государств, основанное на оценке готовности участников Союза мыслить категориями общих интересов, целей и ценностей, рассматривать себя как часть единого глобального проекта. Решение, сосредоточенное на долгосрочном развитии, повышении глобальной конкурентоспособности ЕАЭС, обеспечении экономической безопасности его участников. Решение, базирующееся на готовности интеграционного объединения противостоять внешнему давлению, оказываемому на какого-либо из участников, общими усилиями, а не посредством нивелирования рисков исключительно для своих собственных экономик.

Таким образом, условием трансформации ЕАЭС на современном этапе является ситуация, когда: а) дальнейшее развитие интеграции зависит от решения проблем именно в той экономической сфере, которая послужила основой интеграционного объединения и остается одной из приоритетных в процессе его функционирования; б) эти проблемы вызваны субстанциальными (историческими, природно-географическими) факторами, изменить которые волей и договоренностями сторон не представляется возможным (к примеру, дисбаланс энергоресурсов).

Разумеется, особое положение среди факторов трансформации ЕАЭС, выхода интеграционного объединения на новый «уровень мышления», занимают те глобальные вызовы и внешнее давление, с которыми сегодня сталкивается Союз и отдельные его члены, проходя беспрецедентную проверку устойчивости интеграции в современных условиях. Но все же в рамках существующей экономической парадигмы Союза, энергетический фактор – также немаловажная дискуссионная зона наиболее острых вопросов, затрагивающих долгосрочные интересы государств ЕАЭС и имеющих значительное влияние не только на их экономику, но и на политическую систему, в том числе в виде общественных ожиданий от принимаемых решений. Конструктивное обсуждение этих вопросов возможно при наличии сформированной государствами позиции относительно общей, идеологически подкрепленной и разделяемой всеми стратегии. В противном случае доминирующим интеграционным процессом будет не опережающее социально-экономическое развитие вследствие усиления производственной кооперации, разработки и реализации масштабных инвестиционных программ и проектов, а неизбежные затяжные дискуссии по обсуждению объемных протоколов разногласий, в рамках которых главные аргументы сторон будут исходить исключительно из скрупулезной экономической калькуляции каждого обсуждаемого аспекта.

Заключение

Выступив в свое время одним из основных факторов формирования евразийской интеграции, сегодня энергетика во многом определяет характер основополагающих процессов ее развития. Высокий ресурсный потенциал ЕАЭС, значимая роль топливно-энергетического комплекса в экономике членов Союза, исторически сложившаяся взаимная интегрированность отношений в области энергетики и экономических связей, являются движущей силой интеграционного процесса.

И в тоже же время именно в сфере энергетического взаимодействия проявляются проблемы субстанциального характера: различия в стратегических интересах участников в отношении ЕАЭС; недостаточная согласованность позиций в отношении собственного энергетического развития (к примеру, приоритизация традиционных и альтернативных источников энергии); различные и в некоторой степени противоречащие друг другу ожидания от формируемых общих энергетических рынков; дисбаланс уровней возлагаемой ответственности за общую стабильность интеграционного объединения.

В основе этих проблем – исторические и природно-географические факторы, которые, очевидно, не могут быть изменены решением и волей участников интеграционного объединения. Однако от решения этих проблем зависит не только динамика развития Союза, но и его жизнеспособность. И механизмов экономического расчета, даже самой скрупулезной калькуляции здесь недостаточно.

Таким образом, энергетический фактор представляется одним из «катализаторов» дальнейшей трансформации ЕАЭС из сугубо экономического союза в интеграционное объединение иного уровня – подкрепленного общей идеологией и ценностями.