Становление института административного выдворения как элемента миграционной политики государства

Шумский Виктор Васильевич старший преподаватель кафедры управления и административной деятельности органов внутренних дел, Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина 308024, Россия, Белгородская область, г. Белгород, ул. Горького, 71 Shumskii Viktor Vasilyevich Senior lecturer of the Management and Administrative Activities Department, Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia 308024, Russia, Belgorod region, Belgorod, Gorky str., 71 viktor.shumskiy.68@mail.ru Ткаченко Владимир Васильевич кандидат экономических наук доцент кафедры управления и административной деятельности органов внутренних дел, Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина 308024, Россия, Белгородская область, г. Белгород, ул. Горького, 71 Tkachenko Vladimir Vasilyevich PhD in Economics Associate professor of the Management and Administrative Activities Department, Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia 71 Gorky Street, Belgorod, Belgorod region, 308024, Russia tkachenkovlad@yandex.ru Другие публикации этого автора

Колениченко Василий Васильевич старший преподаватель кафедры управления и административной деятельности органов внутренних дел, Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина 308024, Россия, Белгородская область, г. Белгород, ул. Горького, 71 Kolenichenko Vasilii Vasilyevich Senior lecturer of the Management and Administrative Activities Department, Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia 308024, Russia, Belgorod region, Belgorod, Gorky str., 71 koleni4enko77@mail.ru

Одним из действенных средств регулирования миграционных отношений в Российской Федерации является применение мер административного принуждения – принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии с содержанием в специальном учреждении. Данные меры назначаются в отношении иммигрантов, в том числе допустивших нарушения предписаний правовых норм, выразившиеся в несоблюдении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания или проживания на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания.

Применение указанных мер административного воздействия обусловлено необходимостью предупреждения и пресечения угроз социально-экономической стабильности и национальной безопасности Российского государства, охраны законности и правопорядка в стране, защиты прав и законных интересов российских граждан.

Реализация меры обеспечения – содержания в специальном учреждении, в данном контексте, является ключевым этапом, обеспечивающим соблюдение законности и правопорядка на территории Российской Федерации, посредством поддержания баланса интересов участников административно-правовых отношений.

В конце XIX в. в Российской империи применялось административное наказание в виде административного выдворения, однако, до 1917 г., вместо термина, определяющего «выдворение» в современной России, использовался термин «административная высылка». Анализ научной литературы и законодательства XIX в. показывает, что практики содержания лиц, подлежащих административной высылке, в учреждениях, специально создаваемых для этих целей, не было.

Административная высылка не определялась в законодательстве как мера наказания и являлась мерой превентивного характера. Она была мерой предупреждения и пресечения для тех предполагаемых преступлений, которые не были совершены определенными лицами, но которые могли быть совершены в недалеком будущем ^[9] Данная мера применялась на основании «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г.» (далее – Положение об охране), утвержденного 14 августа 1881 г. Комитетом министров, в соответствии с которым властные субъекты территориальных образований, объявленных особо охраняемыми, получали право применять высылку нежелательных им лиц, посредством передачи Министру внутренних дел мотивированного представления о необходимости высылки лица.

Решение об административной высылке в виде постановления принимало Особое совещание, образуемое при Министре внутренних дел. Такое совещание состояло из пяти человек: председателя, назначаемого из числа заместителей Министра и четырех членов – двух от Министерства внутренних дел и двух от Министерства юстиции. Решение Особого совещания утверждал Министр внутренних дел. Срок высылки, как правило, составлял три года. Однако примечание к ст. 33 указывало, что лица, подлежащие административной высылке, могли находиться под предварительным арестом «…впредь до разрешения вопроса о высылке их». Это позволяло содержать указанных лиц в условиях лишения свободы продолжительное время.

Положение об охране дополняло принятое 12 марта 1882 г. «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей» (далее – Положение о полицейском надзоре), которое определяло права и обязанности административно-высыльных. Такие лица не теряли своих прав, но находились под постоянным контролем органов полиции ^[11]. В соответствии со ст. 18 Положения о полицейском надзоре, полицейские в любое время могли посещать квартиры лиц, находящихся под надзором. Государство не гарантировало высыльным никаких прав. Обязательными для них законами были предписания местных и центральных властей.

В Российской империи административной высылке подлежало любое лицо по решению уполномоченного органа без установления его вины. Правовой статус таких лиц был не определен, в том числе государство не гарантировало реализацию каких-либо их прав. До непосредственной высылки лицо могло содержаться под арестом неопределенное время совместно с лицами, совершившими уголовно-наказуемые деяния. Режим содержания для всех был одинаков. Уполномоченные органы контролировали на протяжении всего срока административной высылки исполнение наказания ^[3]. Исходя из этого, можно провести параллель между режимом содержания лиц, подлежащих административной высылке в Российской империи и лиц, подлежащих принудительной форме административного выдворения в современной России. И в том, и в другом случае режим содержания административно-выдворяемых лиц схож с режимом содержания лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, что по нашему мнению категорически не допустимо, но в настоящее время по-иному не получится.

Вышеизложенное позволяет заключить, что особенностью правового регулирования рассматриваемых отношений в Российской империи было наличие единого вида исследуемого нами наказания – применение принудительной формы административной высылки с временным содержанием в тюрьмах (если требовалось дополнительное время для осуществления высылки). При этом высылке подлежали все категории лиц, в том числе иммигранты, при наличии предположений о возможном совершении в будущем данными лицами правонарушений. Указанные обстоятельства свидетельствуют о преимущественном применении уполномоченными субъектами административного усмотрения при принятии властных решений, являющегося условием «правоприменительного произвола».

Рассматривая особенности правового регулирования применения высылки в Советской России, следует указать, что 10 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК «Об административной высылке», согласно которому «в целях изоляции лиц на срок более двух месяцев, причастных к контрреволюционным выступлениям, если имеется возможность не прибегать к аресту», устанавливалась высылка за границу в административном порядке, а также высылка в определенные местности РСФСР. При этом побег с места высылки или с пути следования к нему карался по суду согласно ст. 95 Уголовного кодекса – лишением свободы на срок не меньше одного года.

В 1939 г. народным комиссаром внутренних дел СССР был издан приказ от 1 июня 1939 г. № 0143 «Об административной ссылке и высылке». К данному приказу прилагалась инструкция «О порядке исполнения решений особого совещания при НКВД СССР и осуществления гласного надзора за ссыльными и высланными». Согласно этой инструкции административная высылка производилась, как правило, одиночным порядком. В случае уклонения от добровольного следования к месту жительства, лицо, с санкции прокурора, подлежало аресту и следовало к месту жительства этапом, то есть под стражей. Лицам, не имеющим гражданства, вручались особые удостоверения.

Таким образом, в Советской и современной России, в отличие от Российской империи – административная высылка осуществлялась в двух формах: самостоятельно и принудительно. В настоящее время, мерой обеспечения исполнения решения о наказании в виде принудительного выдворения за пределы страны (в случае уклонения от самостоятельного выезда), является содержание в специальном учреждении. В Советской России данной мерой являлся арест, с содержанием в постоянно действующих и временно создаваемых тюрьмах. Временные тюрьмы создавались, как правило, в связи с переполненностью постоянных из-за большого количества лиц, подлежащих высылке. Это явилось одной из предпосылок образования обособленных учреждений для содержания выдворяемых лиц.

В связи с распадом Советского Союза, бывшие республики, входящие в состав СССР, стали независимыми государствами. Граждане некогда союзных республик получили статус «иммигрант». В связи с многочисленными фактами нарушения законодательства Российской Федерации иммигрантами, в России были созданы специальные учреждения для иммигрантов-правонарушителей, подлежащих высылке (выдворению за пределы страны и депортации).

Первые специальные учреждения, создавались в целях реализации решения суда об административном выдворении. В отношении иммигранта, который уклонялся от самостоятельного убытия за пределы России на территорию государства, гражданином которого он является, принималось решение о принудительной высылке. В связи с необходимостью дополнительного времени на сбор, оформление необходимой для высылки документации, приобретения проездных билетов, иммигрант помещался в специальное учреждение.

В последующие годы субъектами Российской Федерации принимались законы о порядке создания подобных учреждений. К числу таких субъектов России можно отнести Приморский край - закон Приморского края от 1 февраля 2005 г. № 291-К3 «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению», Московскую область – закон Московской области от 12 декабря 2008 г. № 203/2008-ОЗ «О порядке создания в Московской области специальных учреждений для содержания по решению суда иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации».

Следует отметить, что изначально специальные учреждения создавались в порядке, установленном на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, а не на федеральном уровне.

Подводя итог рассмотрению исторических аспектов становления и развития института административной высылки иммигрантов за пределы страны с временным содержанием в специальных учреждениях, можно сделать следующий вывод: Социально-экономические и политические изменения, произошедшие в рассматриваемый нами период времени, оказали влияние на развитие демократизации общества, проявляющегося в уважении и соблюдении прав и свобод человека в современной России, и обусловили становление правовых норм, регулирующих организацию и деятельность специальных учреждений.

Одной из основных юридических категорий, образующих фундамент для построения системы правового регулирования общественных отношений, выступает правотворчество, в ходе которого решаются общественные и государственно-значимые задачи. В процессе правотворчества согласуются общественные и политические интересы с учетом идеологии ^[6].

Деятельность специальных учреждений осуществляется в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

До определенного времени приказ ФМС России от 26 сентября 2014 г. № 534 «Об утверждении Типовых требований к проектированию, техническому оснащению и оборудованию специальных учреждений Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, предназначенных для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» являлся действующим, не смотря на то, что Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 ФМС России упразднена, а ее функции и полномочия переданы МВД России.

Основываясь на научных положениях С. П. Булавина74, А. В. Мицкевич75, А. А. Иванова76, С. В. Калашникова77, исследовавших актуальные вопросы государственного гарантирования прав и свобод физических лиц, полагаем, что под гарантиями прав и свобод иммигрантов, содержащихся в специальных учреждениях, следует понимать совокупность урегулированных нормами права (определяющими их правовой статус) юридических средств охраны и защиты прав и свобод субъектов общественных отношений (одной из сторон которых являются выдворяемые лица), а также административных мер, направленных на обеспечение законности в условиях правового режима специального учреждения ^{[1, 8, 4, 5]}.

В настоящее время правовое положение специального учреждения, как юридического лица, обусловлено действием приказа МВД России от 29 ноября 2022 г. № 911 «Об утверждении Типового положения о Центре временного содержания иностранных граждан территориального органа МВД России на региональном и районном уровнях».

Соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов иммигрантов, в отношении которых принято решение о временном содержании в специальном учреждении, является важнейшей процессуальной гарантией, ограничение которой ставит под сомнение законность всего производства по делу об административном правонарушении и может повлечь нарушение международных обязательств государства по обеспечению прав человека и гражданина ^[7].

Субъектами обеспечения соблюдения режимных правил являются должностные лица специальных учреждений, осуществляющие публично- властные полномочия, в том числе по применению административно-правовых методов и мер (убеждение: внушение, стимулирование; принуждение: предупреждение, пресечение, наказание, процессуальное обеспечение) административного и дисциплинарного воздействия ^[10].

Одним из основополагающих правовых актов, применительно к деятельности специального учреждения, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт имеет свой предмет правового регулирования в виде отношений между иммигрантами и субъектами государственного управления, складывающихся в процессе пребывания (проживания) иммигрантов в Российской Федерации и осуществления ими любого вида деятельности, обуславливающих их правовой статус. В предмет правового регулирования, данного нормативного правового акта, также входит деятельность представителей органов государственной власти по созданию условий и определению порядка содержания иммигрантов в специальных учреждениях.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. предусматривает дальнейшее расширение контактов с системами институтов иностранных государств, реализующих административные наказания, в том числе в сфере миграции, международными неправительственными организациями, научно-исследовательскими, образовательными и научными центрами Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Европейского союза, государств – участников Содружества Независимых Государств и стран дальнего зарубежья ^[2].

Согласно статистике, в 2022 году российские суды первой инстанции вынесли 85 тысяч решений об административном выдворении иностранных граждан. Каждое третье решение о выдворении принимается в Москве.

В настоящее время деятельность по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства приняла массовый характер. Согласно аналитической справки о результатах деятельности подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России за январь-октябрь 2023 года на фоне сокращения по итогам третьего квартала 2023 года на 5,6% (212 тыс.) числа проверок соблюдения миграционного законодательства количество административных протоколов, составленных по выявленным фактам нарушений, за 10 месяцев 2023 года возросло на 2,8% (643,4 тыс.). Удалено за пределы Российской Федерации порядка 70 тыс. иностранных граждан, на основании решений органов внутренних дел не разрешен въезд в Российскую Федерацию 138 тыс. иностранных граждан (+18,6 %).

Проблемы на сегодняшний день в Центрах временного содержания иностранных граждан (на примере Центра временного содержания иностранных граждан в Белгородской области) можно обозначить следующие:

- нехватка аттестованного личного состава для сопровождения иностранных граждан, согласно штатному расписанию;

- отсутствие специального автотранспорта для перевозки иностранных граждан, так как вопросов возникает очень много, это и доставка в больницу, суды и депортация и т.д.;

- несение службы по охране Центров временного содержания иностранных граждан организовано сотрудниками полиции совместно с гражданскими лицами, которые в основном пенсионеры и неспособны в случае необходимости оказать достойное реагирование на сопротивление и т.д.;

- неясность ситуации с выдворением: кто должен исполнять решение суда ФССП или МВД, сейчас на практике выдворением занимаются судебные приставы, а депортацией сотрудники МВД;

- периодически возникают проблемы с продолжительностью содержания иностранных граждан, лиц без гражданства, связанные с долгим документальным подтверждением принадлежности к гражданству (подданству) зарубежных государств.

В связи с обозначенными проблемами для успешной деятельности Центров временного содержания иностранных граждан необходимо предусмотреть следующее:

- увеличить штатную численность личного состава;

- обеспечить сотрудников специальным автотранспортом в необходимом объеме для решения;

- сократить или вообще не привлекать гражданских лиц по охране Центров временного содержания иностранных граждан

- разграничить деятельность Министерства внутренних дел и Федеральной службы судебных приставов с тем, чтобы именно эта служба фактически занималась выдворением и депортацией, то есть сопровождала иностранных граждан от Центров временного содержания иностранных граждан до мест официального выдворения;

- минимизировать продолжительность содержания иностранных граждан в Центрах, в том числе, исключив волокиту и затягивание документального подтверждения принадлежности к гражданству (подданству) других государств.

Следует подчеркнуть, что все эти проблемы необходимо решать комплексно. На основании изложенного, считаем, что специальное учреждение представляет собой, находящееся в ведении МВД России и обладающее административной правосубъектностью, специализированное режимное правоохранительное учреждение, создаваемое в целях исполнения требований законодательства в части: реализации исполнения административного выдворения за пределы страны, депортации или реадмиссии; изоляции от общества иммигрантов, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии.