Формы и виды финансового контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Федченко Кристина Игоревна аспирант, кафедра правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82 Fedchenko Kristina Igorevna Postgraduate Student, Department of Legal Regulation of Economics and Finance, Institute of Public Administration and Management, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, Moscow, 82 Vernadsky Ave. k.fedchenko0223@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

Актуальность. Правое регулирование финансов находится в достаточно тесной связи с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Так, контрактную систему с финансово-правовой точки зрения можно рассматривать как совокупность тесно связанных друг с другом правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением публичных расходов в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством системы закупок товаров, работ и услуг за счет денежных фондов государства и муниципальных образований ^[1].

Таким образом, осуществление финансового контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд оказывается напрямую связано, с одной стороны, с обеспечением эффективности публичных расходов денежных фондов государства и муниципальных образований, а, с другой стороны, с надлежащим удовлетворением государственных и муниципальных нужд.

Оба отмеченных аспекта сегодня представляют особую важность, поскольку они напрямую связаны с обеспечением эффективности отечественной экономики в условиях беспрецедентного санкционного давления со стороны недружественных стран, а также с интенсификацией экономического роста в контексте «мобилизации» экономики.

Объектом исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в связи и по поводу осуществления финансового контроля в сфере закупок. Предметом исследования послужили положения действующего законодательства о контрактной системе и финансового законодательства, в которых находят свое закрепление нормы об осуществлении финансового контроля в сфере закупок. Дополнительным предметом исследования выступили материалы судебной практики и результаты опубликованных академических исследований.

Цель статьи состоит в том, чтобы с опорой на теоретические представления и общие законодательные положения о финансовом контроле, с одной стороны, и контроле в сфере закупок, с другой стороны, выявить ключевые виды и формы осуществления финансового контроля непосредственно в сфере закупок. Для достижения данной цели в статье последовательно анализируются: 1) ключевые доктринальные подходы к пониманию финансового контроля в сфере закупок, 2) особенности осуществления непосредственного (прямого) финансового контроля в сфере закупок; 3) особенности осуществления опосредованного (вторичного) финансового контроля в сфере закупок.

Методы исследования включают в себя общенаучные и специальные научные методы. Общенаучные методы исследования, примененные в статье, представлены: анализом, синтезом, индукцией, дедукцией, системным методом. Специальные научные методы включают в себя: формально-юридический метод, метод анализа судебной практики, метод системно-функционального анализа права, метод анализа доктринальных источников.

Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании авторского подхода к систематизации ключевых видов финансового контроля в сфере закупок.

Обзор литературы. Понятие и содержание финансового контроля в сфере закупок

Е.Ю. Грачева при анализе эволюции отечественного финансового законодательства в дореволюционный период отмечает, что изначально в последнем отсутствовало выделение самостоятельных видов контроля. В частности, не обособлялся и самостоятельный вид контроля за государственными закупками ^[2]. Аналогичным образом и сегодня, оценивая финансовый контроль в аспекте управления бюджетными затратами по удовлетворению государственных нужд, Т.А. Вершило указывает, что данная сфера государственного управления и деятельности по обеспечению законности не наделена достаточной автономией ^[3].

Таким образом, в современной отечественной финансово-правовой доктрине не сложилось устойчивое понимание финансового контроля в сфере закупок как самостоятельного вида государственного финансового контроля со своими задачами, целями, функциями и инструментарием. Среди прочего, не предоставляется и достаточная автономия контролю над государственной закупочной деятельностью как сферой, где осуществляется распоряжение бюджетными средствами и их расходование.

Тем не менее, в части законодательного регулирования финансового контроля над закупочной деятельностью сегодня действует Глава 5 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон № 44-ФЗ), которая прямо посвящена контролю в сфере закупок и, тем самым, выступает в качестве ключевой нормативной предпосылки для выделения (финансового) контроля в сфере закупок в качестве самостоятельной категории.

Обоснованность выделения финансового контроля в сфере закупок отмечается и в современных исследованиях. Так, в частности, В.А. Юдин, в качестве особых характеристик финансового контроля в сфере государственного управления, контроля и надзора в сфере публичных закупок выделяет следующие: организационная независимость; функциональная независимость; финансовая независимость. Как отмечает В.А. Юдин, данные свойства государственного управления в области государственных закупок обеспечивают решение таких задач, как прозрачность и достоверность результатов контрольных мероприятий. При этом такого рода регулирование должно обеспечивать отсутствие дублирования управленческих функций со стороны исполнительных органов ^{[4, c. 101]}.

Целью осуществления финансового контроля в сфере закупок является соблюдение процесса исполнения и составления бюджетов бюджетной системы РФ, а также достоверности учета и эффективности осуществляемых расходов при осуществлении закупок. Тем самым, целью финансового контроля в рамках контрактной системы выступает общая цель финансового контроля, под которой Е.Ю. Грачева понимает «соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач» ^{[5, c. 114]}.

Соответственно, характер реализации задач государственного контроля над финансовой деятельностью публичных образований в особенности проявляет себя в части бюджетного регулирования исполнения государственных и муниципальных контрактных обязательств. В связи с этим Е. А. Истомина обоснованно определяет финансовый контроль в сфере закупок как «совокупность экономических отношений, возникающих между контрольным органом, с одной стороны, и субъектом государственных закупок – с другой, по поводу обеспечения эффективности использования бюджетных финансовых ресурсов, соблюдения их целевого характера использования, а также экономии» ^{[6, c. 82]}.

При этом Е. А. Истоминой финансовый контроль государственных закупок выделяется в качестве элемента более общей системы контроля государственных закупок в целом ^{[6, c. 83]}, что видится нам вполне оправданным, учитывая административно-контрольную деятельность Федеральном антимонопольной службы Российской Федерации (далее – ФАС России), которая осуществляет финансовый контроль в сфере закупок лишь опосредованно (т.н. вторичный финансовый контроль).

Таким образом, финансовый контроль в сфере закупок представляет собой одновременно как направление общего финансового контроля (непосредственный финансовый контроль в сфере закупок), так и направление общего контроля в сфере закупок (опосредованный финансовый контроль в сфере закупок).

Непосредственный финансовый контроль в сфере закупок

Органом, осуществляющим непосредственный финансовый контроль в сфере публичных закупок, на федеральном уровне является Федеральное казначейство. Также к субъектам непосредственного финансового контроля в сфере закупок (исходя из положений п. 2 ч. 1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ) могут быть отнесены финансовые органы субъектов Российской Федерации (на региональном уровне) и муниципальных образований (на муниципальном уровне), органы управления государственными внебюджетными фондами.

Первый вид непосредственного финансового контроля осуществляется Федеральным казначейством (а также иными органами, указанными в п. 2 ч. 1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ) в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, в рамках реализации правоприменительных функций по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов.

В соответствии с положениями ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ Федеральное казначейство (и иные указанные органы) осуществляет контроль над: 1) непревышением объема финансового обеспечения, включенного в планы-графики, над объемом финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденным и доведенным до заказчика; 2) соответствием информации об идентификационных кодах закупок и непревышением объема финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащихся в информации и документах, не подлежащих размещению в ЕИС. Порядок осуществления контроля в соответствии с ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ определяется специальным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2020 № 1193 (ред. от 31.10.2022) «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частями 5 и 5.1 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Данное направление контрольной деятельности Федерального казначейства (и иных отмеченных органов) в сфере закупок для государственных нужд условно может быть отнесено к текущему ^[7] непосредственному финансовому контролю. В рамках осуществления данного контроля Федеральное казначейство проводит проверки планов-графиков, извещений о закупках, протоколов определения поставщиков, условий проектов контрактов на предмет непревышения цены контракта над объемом финансового обеспечения, доведенного для осуществления закупок и соответствия идентификационных кодов закупок.

Осуществление текущего непосредственного финансового контроля реализуется на основе использования Единой информационной системы в сфере закупок. В целом, соответствующий вид контроля практически полностью оцифрован (исключением здесь является осуществление контроля в отношении отдельных видов закупок товаров, работ и услуг у единственного поставщика – п.п. 4, 5, 23, 42, 44, 45, 46 и 52 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). В рамках реализации соответствующих контрольных полномочий Федерального казначейства (и иных органов текущего непосредственного финансового контроля) на заказчиков возлагается обязанность направлять в личные кабинеты контролера в ЕИС информацию и документы, являющиеся предметом контроля в соответствии с положениями ст. 99 Закона № 44-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 06.08.2020 № 1193.

Кроме того, с определенной долей условности к текущему финансовому контролю также могут быть отнесены полномочия Федерального казначейства по ведению реестра контрактов, заключенных заказчиками (ч. 1 ст. 103 Закона № 44-ФЗ). Ведение данных реестров также представляет собой форму учета и контроля в контрактной системе.

Второй вид непосредственного финансового контроля реализуется Федеральным казначейством в соответствии с ч. 8 и ч. 9 ст. 99 Закона № 44-ФЗ в рамках системы внутреннего государственного финансового контроля.

Также соответствующая контрольная деятельность реализуется иными органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которые в пределах своей компетенции осуществляют контроль над соблюдением требований: нормирования в рамках контрактной системы, определения НМЦК, исполнения контрактов, изменения условий контрактов, соответствия реализации закупки целям ее осуществления и т.д. Соответствующий контроль осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством, и в качестве своей цели направлен на обеспечение законности составления и исполнения расходных статей бюджетов в сфере закупок.

Данный вид непосредственного финансового контроля в рамках контрактной системы, реализуемый Федеральным казначейством (и иными органами внутреннего финансового контроля), может быть условно обозначено как последующий. Основной формой осуществления последующего непосредственного финансового контроля являются плановые и внеплановые выездные и камеральные проверки, что указывает на то, что контроль осуществляется ex post.

Он осуществляется в отношении соблюдения требований нормирования, обоснования начальной (минимальной) цены контракта и исполнения контрактов, которые заключаются федеральными заказчиками и региональными/муниципальными заказчиками с использованием средств федерального бюджета. Кроме того, в рамках данного вида непосредственного финансового контроля также обеспечивается проверка соответствия использования поставленных товаров целям закупок.

Таким образом, в совокупности текущая и последующая формы непосредственного финансового контроля, реализуемые Федеральным казначейством (и иными органами, указанными в соответствующих частях ст. 99 Закона № 44-ФЗ), подлежат применению на всех этапах закупочной деятельности ^[8]:

1. В рамках планирования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд казначейский контроль осуществляется в порядке ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которым органы Федерального казначейства (и иные уполномоченные органы), осуществляя казначейское обслуживание заказчика, контролируют соблюдение им объемов денежных средств, указанных в планах-графиках закупок, объемам бюджетных средств, доведенных до заказчика.

2. На этапе осуществления закупок осуществляется как текущий, так и последующий контроль. Контроль в порядке ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ осуществляется Федеральным казначейством также в порядке казначейского обслуживания федеральных заказчиков и региональных/муниципальных заказчиков, совершающих закупки за счет средств федерального бюджета (например, в части контроля непревышения максимального размера аванса, указанного в извещении о проведении закупки, приглашении принять участие в закупке или в проекте контракта, направленного поставщику без использования ЕИС – абз. «д» п. 11 Постановление Правительства РФ от 06.08.2020 № 1193). На основании ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ на этапе осуществления закупок осуществляется контроль над непревышением НМЦК, а также над соблюдением правил нормирования, установленных в ст. 19 Закона № 44-ФЗ.

3. На этапе исполнения контракта текущий контроль (в порядке ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ) со стороны Федерального казначейства осуществляется в отношении информации, которая содержится в реестре контрактов, содержащих государственную тайну (Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1084 (ред. от 09.12.2022) «О порядке ведения реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну»). Но основной формой контроля на этапе исполнения контракта является последующий контроль, в рамках которого Федеральным казначейством обеспечивается проведение плановых и внеплановых проверок: исполнения контракта; соблюдения его условий; изменения условий контракта; приемки товаров, работ и услуг; применения мер имущественной договорной ответственности; своевременности исполнения денежных обязательств и соответствия использования поставленных товаров целям закупок (п.п. 5, 6 ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).

Опосредованный (вторичный) финансовый контроль в сфере закупок

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере закупок, а также контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа является Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России) (Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 (ред. от 14.04.2017) «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). На уровне субъектов соответствующие контрольные органы учреждаются в соответствии с региональным законодательством (п. 3.1. ст. 99 Закона № 44-ФЗ) (см., например, Постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 193-ПП «О создании Главного контрольного управления города Москвы»).

Осуществляя контрольные функции в сфере государственных закупок, ФАС России, а также региональные контрольные органы в сфере закупок проверяют деятельность заказчиков, их контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов (учреждений), специализированных организаций, а также операторов электронных площадок (в т.ч. специализированных) с точки зрения соответствия их действий требованиям законодательства о закупках для государственных нужд.

При этом ФАС России (а также наделенные контрольными полномочиями в сфере закупок региональные органы государственной власти), обеспечивая контроль над соблюдением требований законодательства о контрактной системе, неизбежно осуществляет и контроль над соблюдением положений бюджетного законодательства (требования которого должны соблюдать подконтрольные ФАС России государственные заказчики). Так, в частности, устраняя случаи сговоров при проведении торгов, ФАС России непосредственно препятствует увеличению объемов бюджетных расходов в рамках конкретного контракта, обеспечивая реальную конкуренцию между потенциальными поставщиками ^[9]. Аналогичным образом напрямую с финансово-правовыми отношениями оказывается связана ситуация аннулирования итогов торгов, проведенных с нарушением требований законодательства о контрактной системе, в результате которой государственные заказчики должны формировать новые заявки на закупку товаров, работ и услуг на измененных условиях ^{[4, c. 77]}.

В контексте подобной роли ФАС России (а также наделенных контрольными полномочиями в сфере закупок региональных органов государственной власти) возникает закономерный вопрос об отнесении соответствующих субъектов к субъектам финансово-контрольных отношений, складывающихся в рамках контрактной системы.

Представляется, что с учетом значения профильной деятельности ФАС России для оптимизации бюджетных расходов всех бюджетов Российской Федерации, она вполне может быть отнесена к органам вторичного (опосредованного) финансового контроля, которые исполняют соответствующие контрольные полномочия в финансовой сфере в рамках более общих полномочий (в отличие от специализированных органов прямого финансового контроля, для которых его осуществление является основным полномочием ^[10]). Иными словами, ФАС России следует воспринимать как участника контрактной системы, обладающего опосредованным финансово-правовым статусом.

При этом важно подчеркнуть, что ФАС России осуществляется финансовый контроль в сфере закупок только в связи с исполнением своих непосредственных (специальных) контрольных полномочий. ФАС России в силу своего правового статуса не может осуществлять финансовый контроль, проводить специализированные финансовые проверки, назначать наказания за финансовые нарушения. Реализация всех отмеченных финансово-контрольных полномочий осуществляется ФАС в рамках реализации ее основных полномочий. При этом, стоит отметить, что в отдельных случаях подобное субсидиарное исполнение ФАС России функций в сфере финансового контроля может квалифицироваться судами как превышение полномочий с отменой вынесенных ФАС России решений (см., например, Решение ВС РФ от 22 августа 2016 г. №АКПИ16-574; Апелляционное определение ВС РФ от 14 ноября 2017 г. №АПЛ17-373).

Стоит также отметить, что в качестве органа общей контрольно-надзорной компетенции, осуществляющего надзор в сфере госзакупок можно выделить прокуратуру.

Выполнение соответствующих полномочий осуществляется прокуратурой в рамках общего надзора за исполнением законодательства вне уголовно-правовой сферы в соответствии с положениями ст.ст. 21-25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 24.07.2023) «О прокуратуре Российской Федерации». Особое внимание именно к сфере госзакупок в рамках общего прокурорского надзора можно, в частности, заметить на уровне специального Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.01.2021 № 6 (ред. от 05.05.2023) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок».

В целом, надзорная деятельность прокуратуры в сфере госзакупок действительно способствует надлежащему исполнению бюджетного законодательства и, соответственно, надлежащему расходованию бюджетных средств ^[11]. Так, в частности, в 2022 г. в рамках осуществления общего прокурорского надзора было выявлено 122 000 нарушений законов в бюджетной сфере. В 2021 г. аналогичный показатель составил 118 000 (Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2022 г. // Генеральная прокуратура Российской Федерации. 14 февраля 2023 г. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=85327980). Таким образом, с точки зрения контроля над надлежащим расходованием бюджетных средств в сфере госзакупок, деятельность прокуратуры может быть оценена как достаточно эффективная.

Впрочем, важно отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов в рамках госзакупок в рамках общего прокурорского надзора за законностью. Более того, непосредственно финансовый и бюджетный надзор в соответствующей сфере реализуется прокуратурой не напрямую, а опосредованно – через реализацию общих прокурорских полномочий. Таким образом, прокуратура здесь выступает надзорным органом общей компетенции и не может быть напрямую квалифицирована в качестве органа (даже опосредованного) финансового контроля в сфере закупок. Она представляет собой общий надзорный орган.

Выводы

Правовой механизм осуществления финансового контроля в рамках контрактной системы отличается достаточно высокой разветвленностью.

Он включает в себя две ключевые формы:

1) опосредованный (вторичный) финансовый контроль, осуществляемый ФАС России (а также контрольными органами субъектов, созданными в соответствии с региональным законодательством) в рамках исполнения возложенных на нее общих контрольных полномочий в сфере закупок и государственного оборонного заказа;

2) непосредственный финансовый контроль, который осуществляется Федеральным казначейством, а также финансовыми органами субъектов/муниципалитетов и органами управления внебюджетных фондов.

При этом непосредственный финансовый контроль в рамках контрактной системы реализуется в двух видах:

2.1) текущий контроль – в рамках реализации правоприменительных функций по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в порядке, предусмотренном ч.5 и ч.5.1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ);

2.2) последующий контроль – в рамках системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (в порядке, предусмотренном ч.8 и ч.9 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).