Индексный подход к оценке качества городской среды как инструмент повышения эффективности муниципального управления

Букалова Светлана Владимировна кандидат исторических наук доцент, кафедра политологии и государственной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Среднерусский институт управления - филиал 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, бул. Победы, 5а Bukalova Svetlana Vladimirovna PhD in History Associate Professor at the Department of Political Science and State Policy of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel Branch 302028, Russia, Orel, bul. Pobedy, 5a stl1612@yandex.ru Другие публикации этого автора     Модникова Татьяна Николаевна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного, административного и уголовного права, Среднерусский институт управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, ул. Октябрьская, 12 Modnikova Tat'yana Nikolaevna PhD in Law Associate Professor, Department of Constitutional, Administrative and Criminal Law, Central Russian Institute of Management – Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 302028, Russia, Orel region, Orel, Oktyabrskaya str., 12 mmts77@mail.ru

Корнеичев Александр Юрьевич магистр; кафедра истории, политологии и государственной политики; Среднерусский институт управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, ул. Октябрьская, 12 Korneichev Aleksandr Yur'evich Graduate student; Department of History, Political Science and Public Policy; Central Russian Institute of Management – Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 302028, Russia, Orel region, Orel, Oktyabrskaya str., 12 adm-orel-loshakov@yandex.ru

Введение Городская среда является сферой повседневной жизнедеятельности современного человека. Для понятия городской среды характерна комплексность, сочетание внешних («окружение») и внутренних («наполнение») аспектов, объединение объективного и субъективного ^[1]. С такой точки зрения городская среда предстаёт как соотношение предметно-пространственного окружения и межчеловеческих взаимодействий в нем. Состояние среды, определяемое чаще всего как благоустройство, непосредственно связано с состоянием общественного порядка и общественной безопасности. Базовым уровнем обеспечения комфортности городской среды в Российской Федерации выступает уровень местного самоуправления. Получил распространение функциональный подход к характеристике городской среды, при котором она предстает как целостное, компактное, часто тяготеющее к центричности пространственное образование, структура которого обусловлена потребностями населяющих его людей ^[2].

С развитием городской среды связаны перспективы повышения качества жизни 3/4 населения нашей страны. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года отмечает в качестве препятствий на пути обеспечения устойчивого и сбалансированного пространственного развития страны низкий уровень комфортности городской среды в большинстве городов [Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 30.09.2022) // СЗ РФ. 2019. № 7 (часть II). Ст. 702; 2022. № 41. Ст. 7109]. Улучшение качества жизни в городах является, таким образом, стратегическим приоритетом для государства. Достижению этой цели способствует реализация национальных проектов. Накануне начала их реализации Президент РФ В.В. Путин отметил, что граждане должны в своей текущей жизни, а не на бумаге, почувствовать изменения к лучшему от них ^[3]. Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» реализуется с 2019 года как составная часть национального проекта «Жильё и городская среда» [Паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» [Электронный ресурс]. URL: https://minstroyrf.gov.ru/upload/iblock/657/FP_Formirovanie_komfortnoj_gorodskoj_sredy-09.01.2023.pdf]. В качестве целевых ориентиров проект «Формирование комфортной городской среды» предусматривает создание благоприятной среды проживания в 60% российских городов и вовлечение 30% жителей в мероприятия по улучшению городской среды. В рамках проекта освоено около 300 млрд. рублей, что позволило благоустроить более сотни общественных пространств ^[4]. Таким образом, городская среда предстает как объект управления и поле реализации государственной политики.

Материалы и методы Деятельность органов местного самоуправления, в том числе по обеспечению комфортной среды жителям муниципалитета, является предметом оценки, осуществляемой как государственной властью, так и институциями гражданского общества. Представляется актуальным установление взаимосвязи между критериями оценки эффективности местного самоуправления региональной властью и показателями оценки качества городской среды, разработанными независимыми исследовательскими центрами. Для решения этой задачи следует осуществить сравнительный анализ основных групп параметров, представленных в соответствующих документах оценки. В качестве предметов сравнения рассматриваются показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов – в общей сложности 56 показателей [Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов (утв. Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607) // [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/193208/#block_1000] [Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317) (с изменениями и дополнениями) // СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/70286210/#block_1000], индикаторы Индекса качества городской среды, охватывающие 36 различных параметров [Матрица индикаторов Индекса качества городской среды // Индекс качества городской среды (Официальный сайт) [Электронный ресурс]. URL: https://индекс-городов.рф/#/methodology] и индикаторы Индекса качества жизни в городах России [Индекс качества жизни в городах России (Официальный сайт) [Электронный ресурс]. URL: https://citylifeindex.ru/?ysclid=lmufesph7k948432344] – 300 показателей.

Результаты Деятельность по созданию комфортной среды проживания населения является многогранной и включает в себя широкий комплекс подготовительных, управленческих и практических процедур, состоящих в анализе текущей ситуации в муниципальном образовании, планировании мероприятий и прогнозировании их результатов, правовому регулированию механизма их реализации и, собственно, исполнении и контроле за их осуществлением. Следует помнить, что наличие благоустроенных дворовых и общественных территорий, современной транспортной и коммунальной инфраструктуры, обеспечение общественного порядка, не является достаточным для обеспечения благоприятных условий проживания и удовлетворенности населения качеством жизни. Необходимо не забывать и о поддержании высокого уровня материального достатка, обеспечения населения достойными по оплате рабочими местами. В рамках работы по повышению качества жизни граждан значимую роль играет комплекс инфраструктурных решений, затрагивающих модернизацию транспорта и коммунального хозяйства, строительство социальных объектов, благоустройство. Тем самым, акцент в управлении созданием комфортной городской среды переносится на обеспечение комплексного характера мер управления на муниципальном уровне, решение задачи благоустройства территории как совокупности мероприятий, направленных на повышение комфортности условий жизни горожан. Универсальное понятие благоустройства предстаёт как комплексная многогранная деятельность, содержание которой не ограничивается только её «традиционной» областью, но также затрагивает, пожалуй, все сферы общественной жизни. Формирование комфортной городской среды включает в себя осуществление деятельности по благоустройству, как основную ее составляющую, но между тем охватывает реализацию и иных мероприятий - развитие социальной инфраструктуры, торгово-бытового обслуживания, жилищно-коммунальное хозяйство, организационно-управленческие действия по реализации данной политики. Для развития городской среды как фактора экономического роста и создания социального капитала, требуются специальные знания и управленческие компетенции.

Благоустройство общественных территорий является прямой обязанностью органов местного самоуправления, одним из основных полномочий публично-правовых образований. Очевидно, что управление созданием комфортной среды проживания выступает важнейшим направлением деятельности местных властей и является, таким образом, существенным критерием эффективности их деятельности. Тем самым определяется необходимость создания научного инструментария оценки качества среды проживания в её взаимосвязи с работой органов муниципального управления.

В самом общем виде, эффективность деятельности органов муниципального управления может быть представлена как качество их деятельности по решению вопросов местного значения, то есть качество реализации закреплённых за ними федеральным законодательством полномочий. Функционирование институтов местного самоуправления предполагает их контроль со стороны государства. В соответствии с нормами федерального законодательства, оценка деятельности органов местного самоуправления осуществляется по утвержденным показателям. Рассмотрим, какое место в оценке эффективности работы исполнительной ветви муниципального управления занимает тематика создания комфортной среды муниципалитета.

В настоящее время мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления в муниципальных районах, муниципальных и городских округах осуществляется на основе показателей, закреплённых в постановлении Правительства РФ. При этом из региональных бюджетов муниципалитетам могут выделяться гранты в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей.

Как можно заметить, качество среды проживания не фигурирует среди самостоятельных критериев эффективности органов местного самоуправления, большинство которых касаются преимущественно социально-экономической сферы муниципалитета, не входя при этом непосредственно и в перечень вопросов местного значения ^[5].

Наряду с этим, в 2019 году распоряжением Правительства РФ была утверждена методика формирования Индекса качества городской среды. Индекс, носящий комплексный характер, позволяет выделить преимущества и определить проблемные области функционально разграниченных городских пространств, а шире - изменить качество жизни в городе и стимулировать появление новой городской экономики. Также Индекс ориентирован на повышение открытости для граждан и общественности результатов работы органов власти в сфере развития городской среды и создание основы для оценки эффективности их работы в этой сфере.

Индекс качества городской среды был разработан Министерством строительства РФ и интегрирован в национальный проект «Жильё и городская среда». Поставлена цель к 2030 году повысить среднее значение Индекса в полтора раза и увеличить долю городов с благоприятной городской средой до 80%. Промежуточная цель – к 2024 году увеличить показатель на 30% и сократить в два раза количество городов с неблагоприятной городской средой [Индекс качества городской среды (Официальный сайт) [Электронный ресурс]. URL: https://индекс-городов.рф/#/].

Значения Индекса учитываются при определении размера субсидий на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, реализуемых в рамках национального проекта «Жильё и городская среда». Таким образом, ежегодное независимое рейтингование служит осязаемой оценкой эффективности управленческой деятельности по совершенствованию городской среды. В основе этой оценки лежат научно обоснованные, многомерные и верифицируемые показатели.

В настоящее время на основе Индекса качества получает оценку среда проживания во всех 1117 российских городах, дифференцированных по размеру и климатическим условиям. Непрерывная положительная динамика фиксируется во всех их группах. Как отметил вице-премьер Марат Хуснуллин на пресс-конференции, посвящённой презентации итогов определения Индекса качества городской среды за 2022 год, если придерживаться таких темпов, то качество горсреды к 2030 году должно превзойти плановые показатели более чем в 1,5 раза ^[6].

Кроме того, государственная корпорация ВЭБ.РФ в сотрудничестве с Агентством стратегических инициатив, совместно с консалтинговой компанией PricewaterhouseCoopers и РАНХиГС при Президенте России, в 2021 году представила информационно-аналитическую систему городского развития — Индекс качества жизни в городах России. В 2023 году качество жизни было проиндексировано в 218 городах с населением более 200 тыс. человек (а также дополнительно в 15 административных центрах и 17 «стратегических городах» с меньшим числом жителей), которые были разделены на несколько кластеров в зависимости от размера, географических условий и роли в социально-экономической жизни региона. Были выделены "космополитичные" города-миллионники, "северные" города, "города с достатком", "точки притяжения", "региональные центры" и "города местного значения". Методика расчёта Индекса включает более 300 показателей, объединённых в 11 групп, оказывающих определяющее воздействие качество жизни: жилищные условия, благоустройство, доход и занятость, безопасность, здоровье, образование, мобильность, экология, свободное время, общественная активность, права граждан и их удовлетворенность качеством жизни.

Представленные Индексы качества являются композитными, включающими как объективно измеряемые, так и субъективно оцениваемые критерии и позволяющие учитывать данные, имеющие разные единицы измерения ^[8].

Индекс качества жизни в городах России призван стать аналитическим сопровождением принятия решений об инвестировании. Он должен показать, в каком городе такие инвестиции дадут наибольший социальный эффект, указать преимущества и зоны развития городов, решить практические вопросы комплексной оценки перспективных инвестиционных проектов ^[7]. Тем самым городские власти оказываются заинтересованными также в соответствующем улучшении показателей Индекса.

Обратим внимание, что Индекс ВЭБ.РФ также может рассматриваться как управленческий инструмент, поскольку ВЭБ видит свою миссию в содействии запуску инвестиционных проектов, масштабно влияющих на экономику и качество жизни городов. В течение 2024-2026 годов ВЭБ.РФ предполагает инвестировать в экономику городов России около 1 трлн рублей. Ключевые направления инвестиций – создание инфраструктуры, модернизация общественного транспорта, уличного освещения, водоснабжения и водоотведения, строительство школ.

Сопоставление содержательных областей оценивания, принятых в трех рассматриваемых системах оценки, представлено в Таблице 1.

Таблица 1 - Сводная таблица сфер оценивания

Как следует из таблицы, часть укрупненных групп параметров оценивания в разных системах оценивания совпадают полностью или частично, другие – являются уникальными. Это указывает на необходимость для муниципальной власти ориентироваться одновременно на разные системы оценки качества и эффективности.

Выводы Анализ соответствия критериев оценки эффективности деятельности ОМСУ Индексу качества городской среды и Индексу качества жизни в городах России показывает, что полное соответствие друг другу имеет только один показатель - доля детей в возрасте от года до шести лет, ожидающих места в детском саду, который присутствует во всех трёх мониторингах. Индекс качества городской среды использует такой критерий эффективности работы органов МСУ, как доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлён государственный кадастровый учёт.

Индекс качества жизни в городах России имеет больше совпадений с Перечнем показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. По мнению их составителей, на качество жизни напрямую влияют такие результаты работы местной власти, как развитость сектора малого и среднего предпринимательства, нормативное состояние автомобильных дорог и общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя.

Обращает на себя внимание использование, наряду с объективными данными, субъективных оценок горожан в качестве критериев как эффективности муниципального управления, так и качества жизни в городах и городской среды. Однако, если в случае с показателями для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, речь идёт об оценке населением работы органов власти, то Индекс качества горсреды оценивает лишь вовлечённость горожан в местное самоуправление, а Индекс ВЭБ.РФ буквально ставит в центр процедуры оценки человека и его потребности, включая более двух десятков показателей оценочного характера и широко используя ответы респондентов для определения параметров качества городской среды.

Проведённое исследование показало, что Индекс качества городской среды и Индекс качества жизни в городах России могут рассматриваться как управленческие инструменты, определяющие приоритеты работы местной власти, наряду с законодательно установленным Перечнем показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов. Сравнительный анализ содержания трёх моделей оценивания позволил выявить в них общие кластеры показателей, являющиеся, таким образом, полем приоритетного приложения усилий местных властей. Вместе с тем, были выявлены также «слепые зоны», находящиеся на периферии внимания. Так, предметом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не являются вопросы экологии и благоустройства, что как бы отодвигает их на второй план в ряду задач муниципального управления. Тем самым теоретически обоснована необходимость установления на нормативном уровне более тесного соответствия критериев оценки эффективности деятельности органов муниципального управления и показателей динамики качества среды проживания соответствующего муниципального образования. Интеграция подобных связей в порядок взаимодействия местной и региональной власти в системе публичной власти может послужить активизации целенаправленных усилий по комплексному развитию городской среды.

Для решения задач повышения качества жизни в муниципальном образовании через развитие качества городской среды органам местного самоуправления как в практике своей повседневной работы, так и в области стратегического управления развитием муниципалитета необходимо ориентироваться на весь спектр критериев предлагаемых систем оценки.