Необходимость уточнения понимания категории государственно-частного партнерства в отечественном законодательстве

Макаров Иван Николаевич доктор экономических наук профессор кафедры "Менеджмент и общегуманитарные дисциплины", Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Липецкий филиал 398050, Россия, Липецкая область, г. Липецк, Интернациональная, 12б Makarov Ivan Nikolaevich Doctor of Economics Professor of the Department of Management and General Humanitarian Disciplines, Financial University under the Government of the Russian Federation, Lipetsk branch 398050, Russia, Lipetsk region, Lipetsk, International, 12b excellennzz@gmail.com Другие публикации этого автора     Шелудько Артем Сергеевич Арбитражный управляющий, Центр финансового оздоровления предприятий агропромышленного комплекса 125167, Россия, Московская область, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Shelud'ko Artem Sergeevich Arbitration Manager, Center for Financial Recovery of Agro-Industrial Enterprises 125167, Russia, Moscow region, Moscow, Leningradsky Prospekt str., 49 excellennzzz@mail.ru

Дробот Елена Валерьевна ORCID: 0000-0002-5205-5455 кандидат экономических наук преподаватель, Центр дополнительного профессионального образования 188800, Россия, Ленинградская область, г. Выборг, ул. Приморская, 32 Drobot Elena Valer'evna PhD in Economics Teacher, Center of Additional Professional Education 188800, Russia, Leningrad region, Vyborg, Primorskaya str., 32 elenadrobot@mail.ru

В нашей стране государственно-частное партнерство официально связывается с принятым в 2015 году 224-ФЗ (Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ).

При этом необходимо отметить, что введение системы государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в российскую юридическо-правовую систему (практику) стало одним из важнейших решений, принятых Правительством для стимулирования экономического роста страны. Одной из основных причин широкого распространения ГЧП является его потенциал по привлечению финансирования частного сектора в отрасли и виды деятельности, находящиеся под юрисдикцией и вниманием государства.

Следует отметить, что исследованию различных аспектов и особенностей использования инструментов государственно-частного партнерства традиционно уделяется достаточно много внимания и в отечественных, и в зарубежных научных исследованиях.

Среди научных исследований, опубликованных в последние годы в российских научных журналах, интерес на наш взгляд, представляют следующие публикации. Аблязов Т. Х. и Марусин А. В. рассматривают государственно-частное партнерство как механизм развития транспортной инфраструктуры в условиях формирования цифровой экономики ^{[1, c. 1271–1280]}. Баранова И. В. и Мурадов А. А. анализируют инструменты повышения эффективности инновационной деятельности структур государственно-частного партнерства ^{[2, c. 12–19]}. Барбашина Е. А. отмечает особую роль государственно-частного партнерства в управлении процессами инновационного развития экономики России ^{[3, c. 119–130]}. Бровчак С. В., Смирнова А. А., Зотов И. А., Мингазов А. Р., Головко А. Д. изучает место государственно-частного партнерства в финансовой модели социальной экономики ^{[4, c. 1377–1392]}. Особый интерес, в том числе в контексте нашего исследования, представляет статья Бухвальда Е. М., в которой он уделяет особое внимание правовым основам государственно-частного партнерства в условиях реализации национальных проектов в Российской Федерации ^{[5, c. 503–516]}. Вавилина А. В., Кириллова О. Ю., Малиновская М. И. делают вывод о перспективности имплементации моделей государственно-частного партнерства в развитии региональной инфраструктуры России ^{[6, c. 1255–1270]}. Гражданско-правовая природа соглашений в сфере государственно-частного партнерства рассматривается Килинкаровым В. В. и Пономаревым Б. А. ^{[7, c. 44–54]}. Интересен также цикл статей Киреевой А. В., в которых она анализирует возможности применения государственно-частного партнерства в сфере контроля и принуждения, рассматривая ГЧП как новый элемент механизма государства ^{[8, c. 47–58; 9, c. 1251–1257]}. Новые возможности государственно-частного партнерства в кризисный период оцениваются Князевым Ю. К. ^{[10, c. 1679–1692]}. Маслова С. В. рассматривает роль международных организаций в регулировании отношений в сфере государственно-частного партнерства ^{[11, c. 1–15]}. И, наконец, Мендэлос Е. И. пишет о том, что государственно-частное партнерство является фактором «инклюзивного» политико-экономического развития ^{[12, c. 51–56]}.

Что касается иностранных научных журналов и публикаций зарубежных авторов, то можно отметить, что проблематика ГЧП представляет всеобщий научный интерес, а география авторов и регионов, которые они изучают, весьма широка: это и азиатские республики (Казахстан, Узбекистан и т.п.), и Малайзия, и Китай, и многие другие страны. При чем в целом проекты ГЧП больший интерес представляют для исследователей из развивающихся стран. При этом во многих зарубежных публикациях ГЧП рассматривается в контексте его влияния на устойчивое развитие. Например, Абдул Латиф А. С. с соавторами оценивают влияние управления контрактами на соотношение критических факторов успеха и результативность государственно-частного партнерства в Малайзии ^{[13, c. 109]}. Афиерохо У. Э. с соавторами изучают правительственный подход к созданию социальной ценности в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства в процессе трансформации городской инфраструктуры ^{[14, c. 1225]}. Кастельбланко Г., Сафари П. и Де Марко А. исследуют государственно-частное партнерства в сфере здравоохранения ^{[15, c. 2452]}. Кицай Ю. А. с соавторами изучают использование механизма государственно-частного партнерства для устойчивого развития ^{[16, c. 91–100]}. Ли З. и Ван Х. выделяют факторы риска, влияющие на устойчивые результаты проектов глобального государственно-частного партнерства ^{[17, c. 2140]}. Мажер К. М. с соавторами определяют меры эффективного управления рисками для инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в развивающихся странах ^{[18, c. 14149]}. Миранда-Поджис А. Г. и Морена М. оценивают проблемы ГЧП в современном жилищном строительстве ^{[19, c. 4859]}. Мохаммед Абделькадер Э. с соавторами предлагают многокритериальную модель принятия решений для оценки государственно-частного партнерства в транспортных проектах ^{[20, c. 3559]}. Мостафа Ф., Эльсайд А. М., Ид М. С. и др. пишут о необходимости справедливого распределения рисков в проектах государственно-частного партнерства ^{[21, c. 1–12]}. Ши С. с соавторами исследовали влияние взаимозависимости задач на эффективность работы команды в проектах государственно–частного партнерства ^{[22, c. 13429]}. Пэн С.-Ю. поднимает важный вопрос о государственно-частном взаимодействии в управлении неприкосновенностью частной жизни ^{[23, c. 80]}. В книге под редакцией Б. Вайса авторами предпринята попытка рассмотреть влияние государственно-частного партнерства на финансирование общего благосостояния населения страны ^[24]. Рубцова Н. В. анализирует место государственно-частного партнерства в регулировании предпринимательской деятельности в России ^{[25, c. 1566–1576]}. Сон Ю. и Хао С. дают оценку влияния механизмов управления проектами на устойчивое развитие государственно-частного партнерства в Китае ^{[26, c. 2424]}. Ваславский Ю. И. и Ваславская И. Ю. оценивают проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в условиях глобального социального кризиса COVID-19 ^{[27, c. 012046]}. Чжан Х. с соавторами исследуют влияние взаимозависимости команд на эффективность сотрудничества в проектах ГЧП в контексте смягчающего эффекта долевого участия правительства ^{[28, c. 12684]}.

Нужно признать, что категория ГЧП в настоящее время более широко разработана в экономической теории, нежели чем в юриспруденции, что обусловливает необходимость проведения тематических исследований по данному вопросу. Причем, по нашему мнению, в данном случае обоснование юридических положений должно «произрастать» как из экономической практики и нашей страны, так и зарубежного опыта и, что еще более существенно, из теоретических разработок экономической науки относительно сущностного характера и предназначения государственно-частного партнерства.

Исторически сложилось так, что наше государство играло разные роли в процессе формирования экономических взаимоотношений — от полного невмешательства до тотального контроля над экономикой. В связи с этим теоретико-методологическая оценка предпосылок и условий, прежде всего, юридических, создания ГЧП в России представляется более важной, чем понимание механики реализации ГЧП или анализ финансово-экономических показателей. Согласно и экономическим исследованиям, изучение финансово-экономических показателей при создании ГЧП в России представляется менее важным, чем юридико-правовые и политические аспекты темы.

Однако структурирование таких ГЧП — вопрос юрисдикционно-практический, и юридическо-правовая база должна соответствовать экономическим, социальным и финансовым целям всех участников такого партнерства.

Кроме того, необходимо учитывать, что отечественная судебная практика еще не выработала комплексного и системного понимания ГЧП, в частности договоров-соглашений о ГЧП. Поэтому основным вниманием юридическо-правовых исследований в этой области является разработка определенной юридическо-правовой базы, отвечающей политическим, экономическим, социальным и финансовым целям всех участников такого партнерства. Эта база должна быть направлена на создание институциональных условий, при которых проблемы, связанные с ГЧП, могут быть успешно решены.

И основную проблему мы видим здесь в том, что в отечественной нормативной базе не в должной мере отражено социально-экономическое и политическое предназначение как отдельных партнерств, так и всей системы государственно-частного партнерства.

Для более правильного понимания проблемной сути вопроса и возможности его юридического трактования и решения, рассмотрим сущность и социо-политико-экономическое предназначение ГЧП.

Прежде всего следует отметить, что партнерство государства и субъектов частного сектора — это метод обеспечения взаимодействия государственного и частного секторов на основе договоров-соглашений о взаимодействии государства, в лице соответствующих органов власти, и частного участника правоотношений. Оно основано на финансовых взносах, разделении рисков и объединении прав, обязанностей и ответственности для процессов генерации и реализации общественных благ, включая реализацию национальных планов и госпрограмм, устойчивое развитие экономики и другие социальные блага, которые в рамках политической экономии принято называть «опекаемыми» благами. Соответственно, в целом ГЧП — это гражданско-правовое явление, регулируемое законодательством Российской Федерации и направленное на целостное формирование хозяйственной системы страны (государства, предприятий домохозяйств) и ее рост.

Далее представлен проведенный анализ основных определений государственно-частного партнерства, имеющихся в отечественной и зарубежной научной литературе.

М. Геррард (M. B. Gerrard) и А. Панкратов придерживаются позиции, согласно которой ГЧП следует рассматривать в качестве «пограничного института в сфере отношений государства и бизнеса, не являющегося ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного представления населению публичных благ» ^{[29, с. 29]}. Авторы уточняют, что данное понимание ГЧП является переводом определения государственно-частного партнёрства, предложенного в их работе ^[30]. В данном определении государственно-частного партнерства можно выделить следующие наиболее значимые моменты:

1) производство опекаемых благ мыслится как основное предназначение ГЧП;

2) применяется подход к государственно-частному партнерству именно как к экономическому институту;

3) фиксируется и выделяется «пограничное» состояние ГЧП между государственным и частным секторами экономики;

4) партнерство рассматривается как явление макроуровнего порядка.

Согласно определению ГЧП, данным В. Варнавским, по своей сущности государственно-частное партнерство представляет собой «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности» ^{[31, с. 5]}. Как видим, В. Варнавский также заостряет внимание на высокой общественной значимости благ, поставляемых системой ГЧП, выражающихся в его определении ГЧП в качестве «общественно-значимых проектов», что позволяет заключить о наличии элементов проект-менеджментного подхода в его понимании феномена государственно-частного партнерства. Анализ ГЧП в работах этого исследователя проводится с позиций макроуровня и мезоуровня (отраслевой аспект).

Другой теоретик М. Вилисов определяет государственно-частное партнерство как «правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» ^{[32, с. 54]}. В его определении следует выделить такие значимые признаки государственно-частного партнерства как:

1) наличие правового механизма согласования интересов партнеров;

2) наличие правого механизма, обеспечивающего равноправие партнеров.

Также к особенностям определения ГЧП, данного М. Вилисовым, необходимо причислить анализ государственно-частного партнерства как экономического механизма, что подтверждает гипотезу о взаимозависимой связи экономической и юридической составляющих в работе ГЧП.

С точки зрения Е. Дынина, «ГЧП — это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.)» ^{[33, с. 15]}. Помимо прозвучавшего в приведенных ранее определениях государственно-частного партнерства положения о создании общественных благ как основном предназначении ГЧП, в определении Е. Дынина заостряется внимание на объединении ресурсов как основе функционирования государственно-частного партнерства, то есть данный автор рассматривает ГЧП с материалистической позиции ресурсного подхода.

В результате представленного обзора теоретических подходов к пониманию ГЧП можно сделать следующие выводы:

1. Большинство отечественных ученых, изучавших государственно-частное партнерство, рассматривали данное социально-экономическое явление отдельно, с позиции отношений собственности, системного ресурсного и институционального подходов.

2. Отечественные и зарубежные исследователи государственно-частного партнерства выявили три основополагающих критерия, позволяющих однозначно идентифицировать партнерство в качестве проектной деятельности:

а) наличие консолидации ресурсов государства в лице его полномочного представителя и хозяйствующего субъекта — представителя частного сектора;

б) наличие механизма консолидации и перераспределения всей совокупности рисков, сопровождающих проект государственно-частного партнерства в ходе всей его реализации;

в) наличие целевого предназначения — генерация общественных значимых благ, направленность на обеспечение общества необходимыми ресурсами, имеющими характер общественного, смешанного и смешанного коммунального блага — то есть, опекаемыми благами.

Поскольку в процессе исследования государственно-частного партнерства мы рассматриваем ГЧП с точки зрения проект-менеджмента и характера производимых благ, а также с позиций ресурсного, институционального и системного подходов, соответственно, при разработке классификации форм ГЧП как сложного системного явления необходимо выработать систему признаков, опирающихся на принципы этих подходов. При этом в силу того, что ГЧП на микроуровне является одной из форм взаимодействия экономических агентов, необходимо учитывать уже выявленные признаки ГЧП, распространяя их на все формы партнерства.

Принципы ресурсного подхода, таким образом, исходя из нашего определения государственно-частного партнерства, должны воплощаться в признак формирования юридически оформленного механизма объединения или делегирования ресурсов и перераспределения рисков, на что мы обращали внимание в других своих работах ^{[34, 35]}.

Теперь рассмотрим легистское, т.е. «официальное» определение государственно-частного партнёрства, закрепленное в 224-ФЗ (Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Как отмечается в статье 3 данного закона, «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Ключевым моментом, на который, по нашему мнению, необходимо обратить внимание является наличие в законе двух из трех обязательных элементов, в то время как полное, исчерпывающее определение должно содержать все три элемента.

Здесь как раз проявляется такая методологическая сложность, как отсутствие закрепления понятия «опекаемое благо» в отечественном законодательстве и юридической практике.

При этом мы должны помнить, что критерий генерации опекаемых благ в ходе реализации иных форм соглашений должен стать критерием разделения иных форм соглашений между государством и представителями частного сектора — хозяйствующими субъектами и того, что можно (следует) отнести к категории квази-ГЧП, а наличие двух иных признаков — разделительной линией между квази-ГЧП и «полноценным» государственно-частным партнерством.

Таким образом, по нашему мнению, определение «государственно-частное партнерство» следует изложить следующим образом: «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом для привлечения в экономику частных инвестиций, с целью обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления реализации своих функций, заключающихся в генерации общественно-значимых благ, имеющих характер опекаемого блага».

Соответственно, понятие «опекаемое благо», это «благо, имеющее характер чистого общественного, смешанного и смешанного коммунального блага, ключевыми характеристиками которого выступают возможность определения цены для индивидуального потребителя и наличие и частного и общественного эффекта от индивидуального потребления данного блага».

Это должно выступить ключевым различием с контрактами на поставку чисто общественных благ, неисключаемых в индивидуальном потреблении, на которое невозможно установить цену для индивидуального потребителя.

Заключение

В условиях экономических сложностей инструмент государственно-частного партнерства может и должен способствовать комплексному повышению отечественной экономики. Однако для этого, прежде всего, необходимо создать эффективную систему инфорсмента контрактов между государством и частными партнерами. В свою очередь, основой формирования эффективной системы управления государственно-частными партнерствами должна стать оптимизация правого поля.

Для этого требуется более четкое понимание сущности государственно-частного партнерства в условиях мобилизационной направленности экономики и внедрения цифровизации в повседневную хозяйственную реальность.