Понятие и виды преступлений, совершаемых исполнителями контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок

Китсинг Владимир Арвувич ORCID: 0009-0008-7929-7308 аспирант кафедры публичного права Юридического факультета Государственного академического университета гумманитарных наук 119049, Россия, г. Москва, пер. Мароновский, 26 Kitsing Vladimir Arvuvich Postgraduate student of the Department of Public Law of the Faculty of Law of the State Academic University of the Humanities 119049, Russia, Moscow, lane. Maronovsky, 26 kitsingvladimir@gmail.com

Введение

Государственные и муниципальные закупки – инструмент обеспечения основных потребностей государства, к которому предъявляются определенные требования и стандарты. Последние, в свою очередь, закреплены регуляторным законодательством в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Однако в действительности стандарты остаются «бумажными», а практика пестрит огромным количеством нарушений в закупочной деятельности, что демонстрирует статистика.

Так, согласно информации, предоставленной Счетной палатой РФ, в 2020 году в сфере закупок выявлено около 83 500 нарушений. За 2021 год органы прокуратуры установили наличие было 170 000 нарушений законодательства в сфере государственных закупок, также было возбуждено 800 уголовных дел. Схожая статистика наблюдается и за 2022 год: количество выявленных прокуратурой нарушений составило более 168 000, а в органы предварительного расследования направлено более 1056 материалов, по которым возбуждено 748 уголовных дел.

Кроме того, согласно исследованию, проведенному PricewaterhouseCoopers, российские государственные и муниципальные закупки действительно уникальны, ведь в отличие от остальных стран, незаконные действия в отечественных публичных закупках совершаются на всех стадиях тендера ^[1].

Высокий уровень криминогенности рассматриваемой сферы также объясняется латентностью преступлений, совершаемых в ней, которая в том числе базируется на влиянии заказчиков на исполнителей контрактов, а также на соблюдаемых обеими сторонами особенных «обычаях».

Участники закупочной деятельности на стороне исполнителей не сообщают о нарушениях, совершаемых их коллегами, идут на условия, которые предлагает заказчик вне зависимости от правомерности последних. Ведь несоблюдение данных «обычаев» может повлечь применение к исполнителю контракта санкций, исключающих дальнейшее участие последнего в закупках, например, требование выполнения условий контракта, которые не предъявлялись бы в случае предварительной договоренности, наложение штрафов, внесение в реестр недобросовестных поставщиков ^[2].

Постоянно растущее количество нарушений в сфере государственных и муниципальных закупок в совокупности с их латентностью наносит серьезный урон общему экономическому развитию страны, а также сказывается на общественном доверии к государственным и муниципальным институтам.

При этом интерес научного сообщества больше прикован к преступлениям должностных лиц в рассматриваемой сфере, что оставляет без внимания проблематику, связанную с преступными деяниями, которые совершаются исполнителями контрактов.

На основании всего вышеизложенного, можно сделать вывод, что требуется развернутая уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений, совершаемых исполнителями контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок. Для получения наиболее полной и достоверной характеристики указанных преступных деяний необходимо их классифицировать в соответствии с общими для последних характеристиками и сформулировать универсальное для данных преступлений определение. В связи с указанным необходимо:

• проанализировать судебную практику, относимую к преступлениям в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов;
• установить круг деяний, формирующих группу преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов;
• классифицировать указанные преступные деяния в соответствии с общими для них характеристиками;
• сформулировать универсальное определение для преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы, в частности анализ, синтез, логика, дедукция, индукция, которые позволили сделать выводы из материалов судебной практики, обобщить и разделить по видам преступные деяния, совершаемые исполнителями контрактов в сфере закупок, в соответствии с определенными критериями в авторской классификации, а также дать универсальное определение для указанных преступлений.

Кроме того, был использован такой частно-научный метод познания как метод правовой статистики, а именно наблюдение и приведение в качестве обоснования распространенности преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок общего количества совершенных нарушений и возбужденных уголовных дел в данной сфере, а также статистическая группировка проанализированных судебных решений для уяснения процентного соотношения определенных преступных деяний исполнителей контрактов во всей их совокупности.

Круг деяний, которые относятся к преступлениям в сфере закупок, совершаемым исполнителями контрактов, и их классификация

Как уже было указано ранее, исследователи, чей научный интерес направлен на преступные деяния в сфере государственных и муниципальных закупок, в качестве предмета исследования чаще избирают преступления должностных лиц, всю совокупность преступных деяний в указанной сфере либо выбирают иные частные критерии для выделения интересующей их группы преступлений в сфере закупок.

Так, стоит обратить внимание на исследование авторов, а именно Ш.М. Шурпаева, О.В. Синчурина, которые сконцентрировали свое внимание на группе преступлений коррупционной направленности в сфере государственных и муниципальных закупок и сформулировали авторские классификации указанных преступных деяний по своим специфическим критериям.

Так, О.В. Синчурину принадлежит классификация коррупционных преступлений в сфере закупок на виды преступлений в зависимости от этапа закупок: планирование закупок, определение поставщиков, заключение государственного контракта, исполнение контракта, мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, контроль за соблюдением контрактного законодательства ^[3].

Ш.М. Шурпаев, в свою очередь, одним из возможных критериев разделения преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок коррупционной направленности на виды определил обстановку совершения преступления: совершаемые при участии в конкурсных процедурах, совершаемые при заключении государственного контракта, совершаемые при исполнении государственного контракта ^[4].

Приведенные классификации обладают достоинствами в рамках целей исследований, которые были поставлены перед указанными авторами, и также могут быть применимы к преступным деяниям, совершаемым исполнителями контрактов в сфере закупок. Однако последнее, в свою очередь, говорит об их абстрактности, отсутствии специфики, относимой к конкретной группе преступных деяний.

В рамках данного исследования результатом является индивидуализированная, применимая только к преступлениям в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов, классификация, рассмотрение которой начнем с определения круга преступных деяний, входящих в нее.

Так, на основании анализа судебной практики (выборка из 60 приговоров, связанных с преступлениями в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов) было выявлено, что чаще всего исполнителями контрактов совершаются следующие преступные деяния: 55 % от указанной выборки составило мошенничество (ст. 159 УК РФ), 50 % - дача взятки (ст. 291 УК РФ) и оставшиеся 5 % преступление, предусмотренное ст. 178 УК РФ, а именно ограничение конкуренции.

Также на практике встречаются иные составы преступных деяний, которые составляют совокупность преступлений с вышеназванными, к примеру, ст. 238.1 УК РФ, предусматривающая ответственность за незаконной оборот медицинских изделий, лекарственных средств и биологически активных добавок, которые нередко выступают предметом закупок.

В соответствии с установленным кругом преступных деяний и обстоятельств проанализированной судебной практики была выведена следующая классификация.

Первыми видом преступлений, совершаемых исполнителями государственных и муниципальных контрактов, являются «основные», которые также делятся на подвиды: преступления с коллективным преступным поведением и индивидуальным преступным поведением.

В свою очередь, преступления с коллективным преступным поведением делятся на:

• преступное вертикальное соглашение, где участниками являются заказчик и исполнитель контракта;
• преступное горизонтальное соглашение, которое, соответственно, образуют только исполнители контракта.

Вместе с тем вертикальное соглашение может быть непреступным, если оно имеет какое-либо правовое обоснование и не обладает коррупционной направленностью. Таковым, например, является дополнительное соглашение о поставке товара с улучшенными характеристиками, предусмотренное ч. 7 ст. 95 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).

Преступное вертикальное соглашение, в свою очередь, имеет свои особенные индикаторы – критерии, которыми являются специфические повторяющиеся правовые ситуации, указывающие на наличие преступного соглашения.

Примеры данных критериев содержатся в некоторых ведомственных разъяснениях. Например, в Приказе Генеральной прокуратуры России от 14.01.2021 № 6 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок» упоминается, что особое внимание следует уделять выявлению и пресечению фактов оплаты невыполненных работ, неоказанных услуг, непоставленных товаров, завышения объемов работ.

Также некоторые из критериев описаны в специальной литературе. Например, А.С. Кинев выделяет следующие критерии преступного горизонтального соглашения: 1) выигрыш большинства торгов одной и той же компанией; 2) выигрыш рядом компаний торгов по очереди («карусель»); 3) участие в торгах минимального числа участников и так далее ^[5].

Однако в ходе исследования было обнаружено, что все же наибольшее количество критериев для определения наличия преступных соглашений позволяет выявить судебная практика по соответствующим уголовным делам.

Таким образом, было установлено, что критериями преступного вертикального соглашения являются:

• участие в формировании конкурсной документации ^[6];
• включение ограничивающих условий в техническое задание ^[7];
• получение информации о конкурсе до его начала ^[8];
• регулярная победа одних и тех же участников ^[9];
• незаконный отказ в допуске к участию в торгах ^[10];
• приемка некачественных или невыполненных работ ^[11];
• оплата до исполнения контракта ^[12].

Так, в приговорах Лефортовского районного суда города Москвы от 01.09.2021 по делу № 01-0298/2021 и от 09.09.2021 ^[13] по делу № 1-297/2021 ^[14] к ответственности за дачу (ст. 291 УК РФ) и получение взятки (ст. 290 УК РФ) были привлечены директор департамента по работе с государственными органами поставщика и начальник департамента по осуществлению закупок Пенсионного фонда Российской Федерации соответственно за то, что последний за вознаграждение от представителя поставщика систематически предоставлял служебную информацию о предстоящих государственных закупках, содействовал при составлении технических заданий и формировании начальной максимальной цены контракта (далее – НМЦК), способствовал победе в государственных закупках и в заключении государственных контрактов на поставку оборудования и программного обеспечения поставщику и его подконтрольным лицам.

Кроме того, довольно часто действия участников вертикального соглашения квалифицируют как мошенничество (ст. 159 УК РФ), также имеющее коррупционную направленность, то есть хищение с использованием служебного положения заказчика.

Например, в приговоре Октябрьского районного суда города Белгорода от 29.12.2022 по делу № 1-562/2022 ^[6] группа лиц по предварительному сговору, состоящая из представителя заказчика и поставщика, совершила мошенничество при следующих обстоятельствах: заведующая бактериологической лаборатории больницы ввела в заблуждение руководителя больницы относительно острой потребности в реагентах путем заключения контракта с единственным поставщиком, обосновав это срочной необходимостью борьбы с Covid-19. При этом заведующая умолчала о имеющихся излишках данных реагентов. Руководитель больницы дал добро на заключение контракта, на который была выделена субсидия. Впоследствии состоящий в сговоре с заведующей поставщик по согласованию с последней фактически поставил реагентов на меньшую сумму – товар в сумме 10 236 680 рублей не был поставлен. Поставка в ненадлежащем объеме была принята, поскольку приемка контролировалась заведующей. Вместе с тем последняя должна была восполнить отсутствующие реагенты имеющимися в больнице неучтенными излишками, а обозначенную сумму непоставленных товаров участники разделили между собой.

Вернемся к общей характеристике видов преступлений, совершаемых исполнителями контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок, и обозначим, что коллективное преступное поведение исполнителей контракта, имеющее название преступное горизонтальное соглашение, направлено на ограничение конкуренции и имеет следующие признаки: 1) соглашение между конкурентами (устное либо письменное); 2) ограничение конкуренции, то есть наступления одного из последствий, предусмотренных ч. 1 ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции»; 3) причинение крупного ущерба (10 000 000 рублей) либо извлечение дохода в крупном размере (50 000 000 рублей).

При этом непреступное горизонтальное соглашение не только не обладает вышеперечисленными признаками, но и может попадать под исключения, предусмотренные ФЗ «О защите конкуренции», например, если это согласованные действия хозяйствующих субъектов, входящих в одну группу лиц, при условии, что одним из таких хозяйствующих субъектов в отношении другого хозяйствующего субъекта установлен контроль и т.д.

Преступное горизонтальное соглашение является менее распространенным, по сравнению с вертикальным, однако на практике все же встречается и имеет следующие критерии:

• заключение субподрядных договоров с участниками тендера после победы ^[15];
• заявка на тендер подаются с одного IP-адреса ^[16];
• массовое одновременное выбытие участников из тендера по схожим причинам ^[17];
• существенная разница цен тендеров при участии с одним и с другим составом участников ^[18];
• победы одерживаются без снижения НМЦК, или это снижение незначительно ^[19];
• подача заявок с небольшой временной разницей ^[16];
• между компаниями-конкурентами имеется тесное финансово-хозяйственное взаимодействие ^[20].

Для наглядной демонстрации обратимся к приговору Ленинского районного суда города Саранска от 08.06.2022 по делу № 1-194/2022 ^[21], согласно обстоятельствам которого поставщики медицинских изделий разработали «картельное» поведение, в соответствии с которым осуществлялось поочередное согласованное совершение аукционных шагов с незначительным снижением НМЦК. Вместе с тем победившие участники организованной группы впоследствии привлекали иных участников картельного соглашения, участвующих в тендере, в рамках субподрядных договоров. Кроме того, заявки от разных лиц на тендер подавались с одного IP-адреса. Действия лиц были квалифицированы по ч. 1 ст. 178 УК РФ.

При всем вышеизложенном отнюдь не исключается возможность индивидуального преступного поведения исполнителя контракта, что обуславливает второй подвид преступных деяний.

Здесь стоит выделить преступления против собственности, превалирующую долю которых по статистике составляет мошенничество ^[22], которое, в свою очередь, в сфере публичных закупок характеризуется использованием обмана в качестве способа совершения, выражающегося в:

• завышении цены контракта ^[23];
• завышении объемов ^[24];
• ненадлежащем исполнении контракта ^[25].

Так, в приговоре Кировского районного суда города Саратова от 23.04.2020 № 1-10/2020 ^[26] фигурантом уголовного дела, возбужденного по признакам преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ, стал директор компании, который, по версии следствия, являясь субподрядчиком по государственному контракту на прокладку медного кабеля к очистным сооружениям, получил денежные средства, фактически не выполнив условия контракта, и при этом завысил цену за счет заключения поддельных субподрядных договоров с фиктивными организациями.

Стоит отметить, что возможна квалификация действий исполнителя по «дополнительному» составу в случае причинения вреда не только отношениям собственности, но и другому объекту, находящемуся под уголовно-правовой охраной, при идеальной совокупности преступлений. Например, как в приговоре Центрального районного суда города Волгограда от 28.02.2022 по делу № 1-120/2022 ^[27] индивидуальный предприниматель по государственному контракту поставил в ГУ Волгоградское региональное отделение фонда социального страхования РФ медицинские изделия – противопролежневые матрасы. Впоследствии было установлено, что часть поставленных им матрасов не соответствовала условиям государственного контракта и была приобретена в Китае. Помимо этого, к матрасам были пришиты бирки с недостоверной информацией, которые были изготовлены самостоятельно предпринимателем. Действия последнего были квалифицированы как сбыт недоброкачественных медицинских изделий, а также как хищение чужого имущества путем обмана в особо крупном размере, то есть по ч. 1 ст. 238.1 УК РФ и ч. 4 ст. 159 УК РФ соответственно.

Наконец, после установления круга преступных деяний в сфере публичных закупок, совершаемых исполнителями контракта, и их классификации можно сформулировать определение последних как системы преступлений.

Определение понятия преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов

Для того, чтобы дать точное определение понятию преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов, необходимо установить круг объектов, на которые рассматриваемые преступные деяния посягают.

По мнению Ш.М. Шурпаева, преступления в сфере закупок причиняют материальный ущерб консолидированной бюджетной системе Российской Федерации, что сопровождается неэффективным расходованием бюджетных средств, неисполнением и (или) ненадлежащем исполнением условий заказа либо контракта в сфере публичных закупок ^{[28, с. 6]}.

В свою очередь, И.А. Любый указывает на негативное влияние рассматриваемых преступлений на нормальное функционирование государственных органов, причинение этими преступлениями материального ущерба государству и обществу посредством заключения заведомо невыгодных контрактов, их некачественного исполнения, необоснованного повышения цен в социально значимых областях, нарушение принципа свободы конкуренции, гарантированного Конституцией Российской Федерации ^{[29, с. 13]}.

Нельзя не согласиться с ранее указанными исследователями, однако для индивидуализации формулируемого определения необходимо обратиться к объекту преступного посягательства каждого преступления, составляющего систему преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, совершаемых исполнителями контрактов, а именно должностных преступлений, хищений, ограничения конкуренции и «дополнительных» составов.

Так, видовым объектом должностных преступлений являются общественные отношения, связанные с государственной властью, с интересами государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Проще говоря, должностные преступления препятствуют нормальной деятельности государственных органов.

У хищений, в свою очередь, объектом являются отношения собственности, в рассматриваемом случае государственной, а именно активы бюджета, которые выделяются на оплату государственных и муниципальных контрактов.

Для ограничения конкуренции в целом можно обратиться к непосредственному объекту ст. 178 УК РФ, которым являются общественные отношения, складывающиеся в урегулированном антимонопольным законодательством порядке осуществления конкуренции, как конституционной ценности.

Кроме того, не стоит забывать о возможности негативного влияния на иные общественные отношения, сопутствующие осуществлению закупочной деятельности.

Таким образом, получается, что преступления в сфере публичных закупок, совершаемые исполнителями контрактов – это запрещенные нормами УК РФ под угрозой наказания умышленные общественно опасные деяния, которые:

• дестабилизируют нормальное функционирование органов государственной власти;
• причиняют материальный ущерб бюджетной системе РФ, что также влечет причинение вреда обществу и каждому конкретному гражданину, являющемуся его частью;
• посягают на свободу конкуренции в ходе публичных закупок;
• влекут вредные последствия для иных отношений, связанных с государственными и муниципальными закупками.

Заключение

Так, в соответствии с вышеизложенным, можно заключить, что «основные» как вид преступлений, совершаемых исполнителями контрактов в сфере публичных закупок делятся на два подвида: коллективные и индивидуальные. Коллективные, в свою очередь, представлены преступным вертикальным соглашением, характеризующимся коррупционной направленностью и включающим как должностные преступления, так и хищения, и преступным горизонтальным соглашением, направленным на ограничение конкуренции. Также исполнители контрактов совершают преступления единолично – чаще всего это мошенничество, а именно хищение чужого имущества путем обмана. Помимо этого, частью системы преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок являются «дополнительные» составы, вытекающие из идеальной совокупности с «основными».

При этом на основании установления круга деяний, которые совершаются в сфере государственных и муниципальных закупок исполнителями контрактов, и их классификации удалось сформулировать универсальное определение указанных преступных деяний, а именно как запрещенных нормами УК РФ под угрозой наказания умышленных общественно опасных деяний, которые дестабилизируют нормальное функционирование органов государственной власти, причиняют материальный ущерб бюджетной системе РФ, что также влечет причинение вреда обществу и каждому конкретному гражданину, являющемуся его частью, посягают на свободу конкуренции в ходе публичных закупок, влекут вредные последствия для иных отношений, связанных с государственными и муниципальными закупками.

Указанные результаты исследования, по нашему мнению, окажут положительное влияние на дальнейшие исследования, направленные на установление уголовно-правовой и криминологической характеристики преступлений, совершаемых исполнителями контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок.