Main tasks of state policy of the Russian Federation on ensuring sustainable growth of the real economic sector

Gorokhova Svetlana Sergeevna PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. 4-I veshnyakovskii proezd, 4, kab. 414 Swettalana@yandex.ru Other publications by this author

Говоря о достижении состояния защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, а равно создаются условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, то есть, об экономической безопасности нашего государства, очевидно стоит отметить, что основой такого состояния, безусловно может стать только такая экономика, которая отвечает всем современным требованиям, предъявляемым к подобного рода системам, включающим в себя высокий уровень эффективности, энергосбережения, технологичности и конкурентоспособности на внешнем рынке. Само собой разумеется, что превалировать здесь должен производственный, а не присваивающий (экспортно-сырьевой) тип экономических отношений, поскольку последний, априори является как менее эффективным, так и менее конкурентноспособным типом, свойственным государствам с низким уровнем технологического развития.

К большому сожалению, российская экономика на современном этапе не в полной мере удовлетворяет всем вышеперечисленным параметрам, и именно поэтому Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (далее Стратегия экономической безопасности), утвержденная Указом Президента РФ от 13 мая 2017 года,^[1] в качестве одной из угроз экономической безопасности нашей страны указывает на исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития, а также резкое снижение роли традиционных факторов обеспечения экономического роста, связанное с научно-технологическими изменениями, и определяет, в числе прочих, одним из направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности, создание условий для достижения устойчивого роста реального сектора экономики (пп.2,п.15, раздела III Стратегии экономической безопасности).

Конкретизируя указанное направление, Стратегия экономической безопасности в пункте 17 Раздела III, устанавливает, что основными задачами по его реализации, в числе прочего, являются:

комплексная модернизация производственно-технологической базы отраслей реального сектора экономики с учетом требований промышленной и экологической безопасности;

обеспечение достаточного (безопасного) уровня технологической независимости национальной экономики, в первую очередь стратегически важных производств;

создание и устойчивое развитие перспективных высокотехнологичных секторов экономики;

обеспечение устойчивого развития стратегически значимых организаций оборонно-промышленного комплекса;

поддержка высокотехнологичного малого и среднего бизнеса;

повышение производительности труда, ресурсо- и энергоэффективности производственных процессов; и другие.

Прежде чем более детально проанализировать выше перечисленные задачи, направленные на достижение устойчивого роста реального сектора экономики, сначала давайте определимся, что же, собственно, имеется в виду под этим самым «реальным сектором»? Причем, это безусловно, вопрос не праздный, и даже далеко не только академический, поскольку, если на государственном уровне поставлена задача, обеспечить рост чего-то, было бы совсем не лишним, достигнуть понимания, что-же в конечном итоге должно вырасти? Сама Стратегия экономической безопасности прямого ответа на вопрос о сущности и содержании категории «реальный сектор экономики» не дает. Контекстный же анализ задач, направленных на обеспечение роста реального сектора, позволяет сделать вывод о том, что к реальному сектору экономики отнесены, отрасли этого самого сектора, в числе которых – стратегически важные отрасли, высокотехнологичные отрасли, оборонно-промышленный комплекс, энергетика, транспорт, и кроме того (хотя и в разрезе диверсификации оборонно-промышленного комплекса), упомянуто производство продукции гражданского назначения. Совокупность этих элементов, по мнению законодателя, вероятно и составляет искомый «реальный сектор экономики». Однако, если обратиться к другому документу, оперирующему указанной категорией, а именно к Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов,^[2] результат получается несколько иной, поскольку в указанном Прогнозе к отраслям реального сектора отнесены: топливно-энергетический, машиностроительный, металлургический, химический, лесопромышленный, рыбохозяйственный комплексы, а также производство прочих неметаллических минеральных продуктов, легкая промышленность, транспорт, связь и информационные технологии. То есть, стоит констатировать, что термин «реальный сектор экономики», по сути, не имеет четкого законодательного закрепления, демонстрирует явные разночтения в его контекстных дефинициях, и кроме того, видимо не учитывает в своем составе сферу производства целого ряда нематериальных благ и услуг. Хотя, вообще, с точки зрения классической экономической науки, экономику в целом, как правило, делят всего лишь на два сектора – финансовый и реальный.^[3] Где под реальным сектором понимают как отрасли материального производства, так и сферу производства нематериальных форм богатства и услуг, а под финансовым – банки, а также такие институты как страховые компании, фондовые биржи, финансовые инвестиционные компании, ломбарды и др.^[4] То есть, все, что не финансовый сектор – то – реальный сектор экономики. Исходя из этого знания, хотелось бы отметить два момента. Во-первых, по нашему мнению, правотворческим органам, вероятно стоило бы более внимательно относиться к содержанию экономических категорий, вводимых в правовой оборот, инкорпорируя их в правовую материю без искажения первоначального значения. И, во-вторых, хотелось бы более четкого понимания того, что, если в Стратегии экономической безопасности идет речь о росте реального сектора экономики, означает ли это, одновременно сокращение финансового сектора, что было бы логично. Тем не менее, исходя из анализа п.19 Раздела III, посвященного основным задачам по реализации направления, касающегося устойчивого развития национальной финансовой системы, такой вывод никак нельзя сделать, поскольку речь там идет о совершенствовании и развитии финансового сегмента, но уж никак ни о его сокращении. Каким образом можно добиться роста одной из двух частей целого, при сохранении (если не увеличении) объема второй части этого целого, остается загадкой.

Однако, возвращаясь к задачам по реализации направления, касающегося обеспечения устойчивого роста реального сектора экономики, напомним, что в качестве первой из них пп.1 п.17 Стратегии экономической безопасности закрепляет необходимость проведения комплексной модернизации производственно-технологической базы отраслей реального сектора экономики с учетом требований промышленной и экологической безопасности.

Безусловно, важность модернизации отраслей народного хозяйства в настоящее время не вызывает сомнения, даже несмотря на то, что о ее необходимости говориться уже довольно давно. Так, в качестве примера программных документов, практически десятилетней давности, заявлявших о необходимости модернизации производственно-технологической базы отдельных отраслей, можно привести Приказ Росрыболовства от 30.03.2009 N 246 "Об утверждении Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года"; Приказ Минпромторга России от 09.12.2010 N 1150 "Об утверждении Стратегии развития тяжелого машиностроения на период до 2020 года"; Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р (ред. от 12.05.2018) <О Транспортной стратегии Российской Федерации>; Постановление Правительства РФ от 21.02.2008 N 103 (ред. от 19.12.2015) "О федеральной целевой программе "Развитие гражданской морской техники" на 2009 - 2016 годы"; и другие. Однако, поскольку, Стратегия экономической безопасности, опять ставит вопрос о необходимости модернизации, очевидно, удовлетворительных результатов в этой сфере за прошедшие 10 лет достигнуть так и не удалось, и остается надеяться, что то, что не получилось в предыдущие 10 лет, осуществиться в следующие 10.

Следующей задачей, направленной на обеспечение роста реального сектора российской экономики, является обеспечение достаточного (безопасного) уровня технологической независимости национальной экономики, в первую очередь стратегически важных производств в ее составе.

Вопрос технологической независимости является не только «больным местом» экономики России, но и представляет реальную угрозу ее суверенитету, и это государственно признанный факт, в подтверждение которого, можно привести цитату из Ежегодного доклада Временной комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации: «Благодаря достижениям прошлых поколений мы унаследовали мощный научно-технический потенциал, который, увы, был во многом утрачен в конце 1980-х и 1990-е гг. Без серьезных преобразований именно этот аспект может стать «ахиллесовой пятой» отечественного суверенитета».^[5] Такую же позицию прямо озвучил и Президент Российской Федерации, В.В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 1 марта 2018 г.: «Технологическое отставание, зависимость означают снижение безопасности и экономических возможностей страны, а в результате – потерю суверенитета»^[6]. Ситуация, безусловно, обострилась в связи с технологической блокадой нашего государства, реализуемой через введенные в отношении России санкции рядом иностранных государств. Задача предельно понятна, остается вопрос, каким образом ее выполнить? По этому вопросу Федеральное Собрание РФ настроено весьма оптимистично, полагая, что просто: «Пора перейти в этой сфере от многословных программ к вдумчивой и настойчивой работе для достижения конкретных результатов уже в краткосрочной перспективе. Наработки у специалистов есть, понимание необходимости таких шагов у высшего руководства – тоже».^[5]

В свете вышесказанного, вероятно стоит упомянуть ряд уже довольно давно принятых актов в рассматриваемой сфере, и, очевидно, не сумевших предотвратить технологическую отсталость, а именно: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 313 (ред. от 30.03.2018) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)"; Распоряжения Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р <Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года>; от 01.11.2013 N 2036-р <Об утверждении Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года>; от 30.12.2013 N 2602-р (ред. от 05.12.2014) <Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие отрасли информационных технологий">; и др.

А также, наверное следует сказать и о довольно новых документах, касающихся того же вопроса, среди которых: Распоряжение Минэкономразвития России от 11.08.2016 N 219Р-АУ "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке корпоративных планов импортозамещения государственными корпорациями, государственными компаниями, акционерными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации превышает 50 процентов, организациями, реализующими инвестиционные проекты, включенные в реестр инвестиционных проектов в соответствии с решением Правительственной комиссии по импортозамещению"; Приказ ФНС России от 18.01.2018 N ММВ-7-6/24@ "Об утверждении Стратегии ФНС России по импортозамещению ИТ-инфраструктуры и программного обеспечения, применяемых в автоматизированных информационных системах ФНС России, с учетом перехода на преимущественное использование продуктов и решений отечественных производителей"; Распоряжение Правительства РФ от 17.08.2017 N 1756-р <Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года> (вместе с "Планом мероприятий по реализации Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года"); Приказ Минпромторга России от 23.06.2016 N 2091 "Об утверждении Концепции развития государственной информационной системы промышленности"; и др.

В отношение последних, позволим себе выразить надежду, что именно их принятие ознаменует собой, предсказанный Федеральным Собранием РФ переход от «многословных программ», к «вдумчивой и настойчивой работе для достижения конкретных результатов уже в краткосрочной перспективе».

Далее, в перечне задач, направленных на обеспечение роста реального сектора экономики России, следует создание и устойчивое развитие перспективных высокотехнологичных секторов экономики. Очевидно, поставленная задача, теснейшим образом переплетается с предыдущей, поскольку, как и предыдущая, в целом направлена на преодоление технологической отсталости и импортозависимости российской экономики.

Какие же сектора предполагаются к созданию? На этот вопрос ответить довольно сложно, по крайней мере, автору статьи. Прямого указания на эти, планируемые к созданию сектора, в законодательстве обнаружить не удалось. Вероятно, здесь стоит ориентироваться на структуру российского импорта, выбирая из наиболее активно ввозимых, высокотехнологичные позиции, которые, что печально, полностью совпадают. Так за период с апреля 2017 года по апрель 2018 года в Россию ввезено: машин, оборудования и аппаратуры на сумму - 78.4 млрд. долл., что составляет 31,3% всей импортируемой продукции; продукции химической промышленности на сумму – 31,3 млрд. долл.(12,5%); и транспорта на сумму 27 млрд. долл. (10,8%).^[7] Эти три перечисленные группы товаров, составляют львиную долю (54,6%) всего российского импорта, однако, говорить, что у нас отсутствуют соответствующие отрасли, наверное, все-таки не стоит, возможно, здесь следует нацеливаться на их развитие, расширение ассортимента выпускаемой продукции и повышение ее конкурентноспособности, а не создание новых секторов экономики, отложив мечты о робототехнике, искусственном интеллекте и нанотехнологиях на более отдаленную перспективу.

Затем, по тексту Стратегии экономической безопасности (пп.4 п.17), закреплена задача обеспечения устойчивого развития стратегически значимых организаций оборонно-промышленного комплекса. Полагаем, что сущность данной задачи можно оставить без комментариев, напомним только, что ранее указанный вопрос уже детально регламентировался в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2016 г. N 425-8 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие оборонно-промышленного комплекса".

В качестве следующей задачи, направленной на обеспечение роста реального сектора российской экономики, Стратегия определяет осуществление поддержки высокотехнологичного малого и среднего бизнеса. Очевидно, в современной ситуации, неоспоримо, что малый и средний бизнес нуждается в поддержке (причем не только высокотехнологичный), поскольку его доля в ВВП России составляет сегодня всего лишь 22,3%.^[8] Для сравнения, доля такого бизнеса в ВВП США – 52 %, ЕС – 67 %, Японии – 55 %.^[9] Причем, как показывает практика, малое и среднее предпринимательство увеличивает не только ВВП страны, но и выполняет важнейшие функции, например, генерирует инновационную активность, что достигается за счет быстрого внедрения инноваций в производство и управление. Например, малые предприятия США внедряют в 2,5 раза больше новшеств, чем крупный бизнес.^[10]

Еще одной задачей по реализации направления государственной политики, касающегося обеспечения устойчивого роста реального сектора экономики, о которой следует упомянуть, является повышение производительности труда, ресурсо- и энергоэффективности производственных процессов. Как видим, указанная задача носит комплексный характер, и по сути, объединяет в себе три независимых направления: повышение производительности труда, повышение ресурсоэффективности и энергоэффективности производственных процессов.

Отметим, что задача повышения производительности труда, была сформулирована довольно давно, так, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", Правительству Российской Федерации предписывалось принять меры, направленные на достижение увеличения производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года. То есть, рост производительности труда, на который ориентировал экономику вышеупомянутый Указ Президента, определялся на уровне 50% за 7 лет. Это означало, что в среднем производительность труда ежегодно должна была возрастать на 7%. Однако, если посмотреть на реальную динамику роста производительности труда, то становится очевидным, что эта задача выполнена не была, поскольку, за 2012-2014 годы производительность выросла всего лишь на 5,7%^[11], в 2015 году, по данным Росстата, индекс производительности труда по России (в процентах к предыдущему году) составил 98,1% (-1,9%), а в 2016 году – 99,7 (-0,3% к уровню 2015 года).^[12] Относительно 2017 года, Росстат информации пока не предоставляет, по оценкам же Минэкономразвития РФ,^[13] рост производительности труда в 2017 году составил 1,9%. Соответственно, за весь расчетный период (с 2011 по 2018 год) производительность труда в России возросла на 5,4%, вместо определенных Указом Президента 50%. Очевидно, такой результат не в полной мере сопоставим с ожиданиями семилетней давности. Однако, если бы речь шла просто о фиксации факта роста производительности труда, а не о конкретных цифрах, результат мог быть учтен как положительный.

Скажем несколько слов и о повышении энергоэффективности, а также о политике энергосбережения в Российской Федерации. Даже принимая во внимание тот факт, что наше государство находится по производству (и потреблению) электроэнергии далеко не на последнем, (хотя и не на первом) месте^[14], тем не менее, стоит констатировать, что в плане энергоэффективности, ситуация очевидно не столь обнадеживающая, поскольку, «… занимая третье место в мире по масштабам энергопотребления, Россия тратит больше энергии на единицу ВВП, чем любая из стран, входящих в десятку крупнейших потребителей энергии».^[15] Как следует из текста Государственного доклада о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации в 2016 году,^[16] для государственных и муниципальных учреждений поставлена задача по обеспечению снижения в сопоставимых условиях объема потребляемых энергетических ресурсов в течение 5 лет не менее чем на 15% от объема, фактически потребленного в 2009 году с ежегодным снижением этого объема не менее чем на 3 %.

Для достижения указанных целей была принята государственная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2010, № 2446-р^[17], Наиболее важной целью Программы являлось снижение энергоемкости ВВП российского государства на 13,5 % за счет реализации программных мероприятий.

Однако, если изначально предполагалось, что структурный сдвиг экономики должен был обеспечить снижение энергоемкости ВВП на 26,5% к 2020 году, то в действительности, по данным Росстата за период с 2007 по 2016 год, доля энергоемких отраслей экономики в национальном ВВП снизилась на 1,9 %. в то же время, индексы потребительских цен на товары и услуги за 2014 и 2015 годы превысили 110%.^[18] Для сравнения отметим, что во многих развитых странах за последнее десятилетие энергоемкость экономики снизилась на 15-20%, при этом поставленные ранее задачи по росту энергоэффективности продолжают пересматриваться в сторону увеличения. Так, по данным Международного энергетического агентства, в США планируется к 2020 году снизить энергоемкость экономики на 25 % по сравнению с 2005 годом, в Китае, актуализированной задачей является снижение энергоемкости экономики к 2020 году на 49 % по отношению к показателям 2006 года,^[19] а в Европейском союзе – на 20% относительно2007 года.^[20]

К сожалению, формат одной научной статьи не позволяет детально проанализировать весь перечень задач, направленных на реализацию направления государственной политики касающегося обеспечения устойчивого роста реального сектора российской экономики, поэтому, останавливаясь на достигнутом, и подводя итог нашему исследованию, отметим, что стратегическое планирование, осуществляемое в целях реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации в различных сферах общественной жизни, является, безусловно, одним из важнейших элементов государственного управления любого современного цивилизованного государства, в том числе, и Российской Федерации. Закрепление, посредством стратегических планов, социальных, экономических, политических, и иных ориентиров, придает деятельности органов государственной власти, и других организаций, задействованных в реализации этих планов, осмысленный, системный и комплексный характер, повышает вероятность их эффективного воплощения в жизнь. Однако, полностью осознавая положительное значение этапа планирования в деле управления делами государства, тем не менее, хотелось бы отметить, что планирование, это всего лишь один из первых этапов на пути к достижению поставленной цели, и поэтому не менее важными здесь являются и последующие стадии, связанные с исполнением утвержденных позиций, а равно мониторингом соответствия полученных реальных результатов с контрольными значениями, и, при необходимости, выявлением причин полученных расхождений. Кроме того, хотелось бы отметить, что уже на этапе планирования, было бы весьма целесообразно придерживаться принципа научной обоснованности определения предполагаемых результатов, как, собственно и принципа их исполнимости.