Контроль и надзор в Российской Федерации: история, современность и предложения по совершенствованию

Винокуров Владимир Анатольевич ORCID: 0000-0003-0002-3010 доктор юридических наук профессор кафедры теории и истории государства и права, Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий имени Героя Российской Федерации генерала армии Е.Н.Зиничева 196105, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, Московский пр., 149 Vinokurov Vladimir Anatol'evich Doctor of Law Professor of the Department of Theory and History of State and Law of Saint Petersburg University of the State Fire Service of the Ministry of Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters named after Hero of the Russian Federation Army General E.N. Zinichev 196105, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, Moskovsky ave., 149 V.Vinokurov.JD@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

Конституция Российской Федерации провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также определяет обязанности государства, в которые включаются не только признание, но также соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 2). Для решения упомянутой обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина государство образует органы государственной власти, а также иные государственные органы, которые вкупе с органами местного самоуправления составляют в настоящее время единую систему органов публичной власти в Российской Федерации ^{[1, ст. 2, ч. 3 ст. 132]}.

Учитывая, что контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации ^{[1, п. «а» ст. 71]}, особое место в системе органов публичной власти занимают (должны занимать) федеральные органы, призванные осуществлять контроль за исполнением принятых решений, направленных на выполнение одной из основных государственных обязанностей – обеспечение достойной жизни и свободного развития человека [ч. 1 ст. 7].

В Конституции Российской Федерации предусмотрено несколько видов государственного контроля, подкрепленных соответствующими законами:

1) парламентский, который вправе осуществлять Совет Федерации и Государственная Дума (статья 1031) ^[2];

2) контроль за исполнением федерального бюджета, выполняемый Счетной палатой (часть 5 статьи 101) ^[3];

3) конституционный контроль, который реализуется Конституционным Судом Российской Федерации (статья 125) ^[4].

На федеральном уровне государственный контроль осуществляется также главой государства, который в целях обеспечения реализации своих полномочий, в том числе для решения контрольных функций, формирует Администрацию Президента Российской Федерации (пункт «и» статьи 83), где в структуре предусмотрено специальное подразделение – Контрольное управление Президента Российской Федерации ^{[5; 6]}.

Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации непосредственно в Основном Законе страны не обозначены. В то же время Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» на указанный орган исполнительной власти Российской Федерации, который осуществляет свою деятельность под общим руководством Президента Российской Федерации, возложена функция по контролю деятельности органов исполнительной власти ^{[7, ч. 1 ст. 1; п. 3 ч. 1 ст. 13]}.

Необходимо обратить внимание на установленные Конституцией Российской Федерации надзорные полномочия:

а) Верховного Суда Российской Федерации, осуществляющего в установленных процессуальным законодательством формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов (статья 126) ^[8];

б) прокуратуры Российской Федерации, которая как единая федеральная централизованная система органов, осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 129) ^[9].

Упоминание об органах, осуществляющих надзор, необходимо в связи с тем, что современное российское законодательство перестало разграничивать термины «контроль» и «надзор», хотя в недавнем прошлом смысл, вкладываемый в эти понятия, был различным. Так, в период существования СССР под государственным контролем понималась одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства, а надзор был представлен в трех видах: судебный, прокурорский и административный^{[10, с. 68, 179–180]}, что совпадало с пониманием смысла слов «контроль» и «надзор» в русском языке: контроль – это периодическая проверка соблюдения законов, правил, инструкций и т. п., надзор – постоянная, беспрерывная деятельность по присмотру за соблюдением органами, организациями, гражданами определенных требований ^{[11, с. 389]}.

1. Советские органы государственного контроля: краткий исторический обзор

Поиски форм осуществления государственного контроля в молодом Советском государстве основывались на идеях В.И. Ленина, который писал, что «Учет и контроль – вот главное, что требуется для “налажения”, для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества» ^{[12, с. 101]}, что «Учет и контроль – вот главная экономическая задача каждого Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов …» ^{[13, с. 199]}. В результате в РСФСР для осуществления этой важнейшей функции в государстве был образован орган государственного контроля, имевший в разные годы различные наименования (Комиссия государственного контроля, Центральная контрольная комиссия, Наркомат государственного контроля, Наркомат рабоче-крестьянской инспекции), перед которым, в частности, ставились задачи «… привлечения широких масс трудящихся к осуществлению ими контроля над всеми органами государственного управления, хозяйства и общественных организаций; борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях, усиление фактического контроля путем летучих ревизий и обследования всех органов Советской власти как в области административного управления …; наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и за правильным их движением …; представление на рассмотрение центральной и местной властей конкретных предложений, выработанных на основе наблюдений и обследований, об упрощении аппарата Советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности, канцелярской волокиты, а также и о преобразованиях всей системы управления в тех или иных областях государственного строительства» ^{[14, п. 3]}.

После образования Союза ССР были созданы органы контроля, действовавшие либо в системе союзных органов исполнительной власти, либо находившиеся в совместном ведении Совнаркома (Совмина) СССР и ЦК ВКП(б)–КПСС ^{[15, с. 11–13; 16, с. 12–16]}, наименования которых также регулярно менялись: Наркомат рабоче-крестьянской инспекции СССР; Комиссия советского контроля при СНК СССР; Наркомат, а затем Министерство государственного контроля СССР; Комиссия светского контроля Совмина СССР; Комиссия государственного контроля Совмина СССР; Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР; Комитет народного контроля СССР; Контрольная палата СССР ^{[17, с. 51–58]}.

В целях вовлечения трудящихся в дело контроля Законом СССР «Об органах народного контроля в СССР» в 1965 году органы партийно-государственного контроля преобразовали в органы народного контроля ^[18]. На основании указанного Закона СССР постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 года № 1020 было утверждено Положение об органах народного контроля в СССР, в котором декларировалось, что «в органах народного контроля сочетается государственный контроль с общественным контролем трудящихся», определялась система этих органов, во главе с Комитетом народного контроля СССР как союзно-республиканским органом, работающим под непосредственным руководством ЦК КПСС и Совета Министров СССР (преамбула; пункт 8). Таким образом, с одной стороны – это был партийный (общественный) орган, а с другой – орган исполнительной власти. Такая двойственность подтверждалась и порядком формированием названного органа: председатель Комитета народного контроля СССР назначался Верховным Советом СССР, а состав Комитета утверждался Советом Министров СССР ^{[19, преамбула, п. 8, п. 17]}.

В дальнейшем данный статус органов народного контроля был зафиксирован в принятом в 1979 году Законе СССР «О народном контроле в СССР» ^[20], то есть идея В.И. Ленина об участии широких масс трудящихся в работе органов контроля возобладала, поскольку еще в Декрете ВЦИК от 12 апреля 1919 года «О Государственном контроле» признавалось необходимым «привлекать к постоянному участию в Государственном контроле в центре и на местах рабочие и крестьянские организации» и «сверх того систематически привлекать к участию в отдельных операциях Государственного контроля понятых из наиболее широких слоев трудящегося населения» ^{[21, п. 5]}.

О перипетиях формирования специальных органов советского государства по вопросам государственного контроля можно получить представление из соответствующих научных исследований ^{[22; 23]}.

В мае 1991 года органы народного контроля были заменены Контрольной палатой СССР, на которую возлагались функции высшего органа финансово-экономического контроля в стране, действующего под руководством Верховного Совета СССР и ему же подотчетному ^[24]. В результате народный контроль, как контроль за деятельностью всех государственных органов, был сведен к контролю финансово-хозяйственной деятельности органов управления Союза ССР и государственных организаций. Работа Контрольной палаты СССР была фактически прекращена с распадом СССР в декабре 1991 года, а в феврале 1992 года постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации этот орган был юридически ликвидирован с предполагаемой передачей полномочий Контрольно-бюджетной палате Российской Федерации ^[25].

Следует отметить, что в дальнейшем продолжался поиск форм организации и деятельности как контрольно-надзорной деятельности, так и органов, ее осуществляющих ^{[26; 27]}.

2. Современный государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральными государственными органами, и предложения по его совершенствованию

Исходя из существующей современной системы органов публичной власти, контроль за деятельностью собственно государственных органов не осуществляется, установлен контроль за деятельностью физических лиц (граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства) и организаций. Рассмотрим отдельные виды данного государственного контроля (надзора) и сформулируем некоторые предложения по его совершенствованию.

Как уже было отмечено, в Российской Федерации в соответствии с Основным Законом государства осуществляется парламентский контроль. Такой контроль существует в двух формах: 1) непосредственный, когда его осуществляют депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации, в том числе в составе палаты в целом или в качестве членов комиссий и комитетов, – в соответствии с нормами Федерального закона «О парламентском контроле»; 2) опосредованный – через Счетную палату, которая, как записано в указанном Федеральном законе ^{[2, ч. 2 ст. 4]}, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным Федеральным законом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

В этой связи возникает сомнение в необходимости иметь отдельный государственный орган – Счетную палату, если ее функции парламентарии вполне способны осуществлять самостоятельно. Для этого достаточно образовать контрольно-счетный орган (комитет, комиссию) Государственной Думы, возложив на него обязанности по внешнему государственному контролю по всем вопросам, связанных с формированием и исполнением федерального бюджета и связанным с ним вопросов. Для непосредственной подготовки материалов по данному виду контроля в Аппарате Государственной Думы необходимо образовать соответствующее структурное подразделение, государственные служащие которого будут наделены полномочиями, предусмотренными в настоящее время для работников аппарата Счетной палаты Российской Федерации.

Контрольные функции Конституционного Суда Российской Федерации, на наш взгляд, допустимо передать Президенту Российской Федерации, который осуществляет государственную власть в стране, являясь главой государства ^{[1, ст. 11, ст. 80]}. Обоснованием предлагаемому нововведению может послужить следующее:

во-первых, законопроекты, рассматриваемые Государственной Думой, априори должны соответствовать Конституции Российской Федерации ^{[1, ч. 1 ст. 15]}. Однако, Конституционный Суд Российской Федерации регулярно принимает постановления, признающие отдельные нормы федеральных законов не соответствующими Основному Закону государства. Для решения данной проблемы, кроме усиления правового подразделения Аппарата Государственной Думы, необходимо установить запрет на принятие федеральных законов, по которым, например, юридическим подразделением дано заключение о несоответствии Конституции Российской Федерации. В случае принятия парламентом государства закона, нормы которого противоречат Основному Закону страны, Президент Российской Федерации отклоняет такой закон и, скажем, при повторном нарушении установленного запрета, распускает Государственную Думу;

во-вторых, при использовании права законодательной инициативы государственный орган или должностное лицо должны гарантировать соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации. В случае выявления в представленном проекте противоречий Основному Закону страны, либо руководитель органа, инициировавшего дефектный проект, либо лицо, замещающее государственную должность, отправляется в отставку;

в-третьих, глава государства вправе отклонить федеральный закон, при этом он может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона ^{[1, ч. 3 ст. 107, ч. 3 ст. 108]}. Надо полагать, что сомнения в том, что закон соответствует Конституции Российской Федерации, могут быть изложены Государственно-правовым управлением Администрации Президента Российской Федерации ^[28] и представлены Президенту России. Решения главы государства, обоснованного юридическим заключением, возможно, дополнительно подтвержденным учеными и специалистами в области соответствующей отрасли права, на наш взгляд, вполне достаточно.

Для того, чтобы законодательные нормы применялись на практике в соответствии с буквой и духом Основного Закона страны, не выворачивались в угоду отдельным чиновникам, достаточно возложенной на Верховный Суд Российской Федерации функции, в соответствии с которой Пленум Верховного Суда Российской Федерации «рассматривает материалы анализа и обобщения судебной практики и дает судам разъяснения по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации» ^{[8, п. 1 ч. 3 ст. 5]}.

Осуществление функций надзора, которым в настоящее время занимаются органы прокуратуры Российской Федерации (за исключением, указанным ниже), также можно передать Администрации Президента Российской Федерации, сформированной, в том числе в целях осуществления контроля за исполнением федеральных законов и решений Президента Российской Федерации ^{[29, п. 4, п. 5]}. Основным структурным подразделением в данном случае следует рассматривать Контрольное управление Президента Российской Федерации, учитывая также, что и в других подразделениях предусмотрены функции контроля по соответствующим направлениям деятельности главы государства.

Для организации деятельности прокурорских работников по участию в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, включая выступление в качестве государственного обвинителя ^{[9, ст. 35]}, создаются соответствующие подразделения при Верховном Суде Российской Федерации, в аппаратах судов общей юрисдикции и арбитражных судов, возможно, по примеру действовавшей в 1929–1959 годах прокуратуры Верховного Суда СССР ^{[30; 31]}.

В результате предлагаемых изменений, с одной стороны, законодательно оформляется основная конституционная функция Президента Российской Федерации как главного контрольно-надзорного органа в государстве, что придает смысл осуществления им государственной власти, предусмотренной ^{[1, ст. 11]}; с другой стороны, сокращается число государственных органов, фактически осуществляющих дублирующие функции, и численность государственных служащих, что всегда важно для экономии бюджетных средств.

Весьма важным является контроль, осуществляемый исполнительной властью. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с утверждаемой Президентом Российской Федерации структурой ^{[7, ч. 1, ч. 5 ст. 1]}.

При формировании в 2004 году нового подхода к устройству федеральных органов исполнительной власти, главой государства была утверждена система этих органов, которые в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» поименованы как иные. Поскольку в нормативных правовых актах термин «иные» используется в различных словосочетаниях и обозначает разные виды органов, автором предлагалось закрепить в законодательстве следующие формулировки: «федеральные органы исполнительной власти» – для определения всего состава федеральных органов исполнительной власти; «высший орган исполнительной власти государства» – Правительство Российской Федерации; «федеральные министерства» или «министерства Российской Федерации» – федеральные органы исполнительной власти, руководители которых входят в состав Правительства России; «федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти» – федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Правительству России и федеральным министерствам; «иные федеральные органы исполнительной власти» – федеральные службы и федеральные агентства ^{[32, с. 38]}.

В современную систему федеральных органов исполнительной власти, определенную Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314, входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Если главной функцией федерального министерства является руководство соответствующей отраслью, федерального агентства – оказание государственных услуг и управление государственным имуществом ^{[33, п. 3, п. 5]}, то основной задачей создаваемых федеральных служб определялась функция «по контролю и надзору в установленной сфере деятельности», то есть «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения» ^{[33, п. 4, п. 2]}.

Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года № 21, насчитывает 24 федеральные службы (не считая выполняющих специальные функции и подчиненных главе государства), при этом руководство пятью из них осуществляет непосредственно Правительство Российской Федерации ^[34].

Вопросы контроля и надзора всегда находились и находятся сегодня под пристальным вниманием лиц, управляющих государством, лиц, осуществляющих контроль (надзор), а также лиц подконтрольных (поднадзорных). Создание системы контроля (надзора), позволяющей, с одной стороны, осуществлять движение вперед в заданном законодательством направлении, а с другой стороны, не дозволяющей превращать ее в систему, работающую ради абстрактного контроля (надзора), в целях постоянного поиска виновных, привлечения к ответственности и наказания, весьма сложная задача.

Законодателем в 2008 и 2020 годах были предприняты попытки ограничить контроль (надзор) в виде Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[35] и Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ^[36]. В первый из названных федеральных законов, который провозгласил, по сути, запрет на проведение плановых проверок в течение трех лет, почти сразу стали вносится изменения, число которых уже насчитывает более 90. Второй из обозначенных федеральных законов, получивший за три года существования пока только 6 поправок, многие вопросы контроля (надзора) передал на решение Правительству Российской Федерации ^{[35, ч. 1 ст. 3, ч. 3 ст. 26]}, что несомненно сказалось на деятельности по осуществлению контроля (надзора). Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» ^[37] в течение 2022 года не проводились плановые проверки (за отдельными исключениями); в 2022–2023 годах провести внеплановые проверки практически невозможно, поскольку требуется согласование с органами прокуратуры, причем при соблюдении условий, нечасто встречающихся в обычной жизни россиян. Например, такое согласование возможно «при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан» или «при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера», а также «по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан» или «по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера». На практике это означает, что для получения согласования на внеплановую проверку сначала заинтересованному лицу (и это – не представитель федеральной службы!) требуется доказать, что имеется непосредственная угроза, или что имеется нужный факт, а уж потом чиновник направит документы на согласование в прокуратуру, которая имеет полное право отказать в проведении внеплановой проверки, не понеся при этом никакого наказания в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации. Примерами могут послужить действия прокурорских работников при отказе в проведении внеплановых проверок в пермском клубе «Хромая лошадь» в 2009 году и в кемеровском торговом центре «Зимняя вишня» в 2018 году ^{[38; 39]}.

Следует обратить внимание на то, что установление различных ограничений при проведении проверок продолжается, теперь уже до 2030 года ^[40].

Учитывая стратегическое направление, высказанное Президентом Российской Федерации на пленарном заседании XXV Петербургского международного экономического форума 17 июня 2022 года, где было заявлено, что «… после введения мораториев на проверки количество нарушений со стороны предпринимателей – вот такой результат – не выросло, а снизилось, количество нарушений снизилось. Это говорит о зрелости и ответственности российского бизнеса. Его нужно мотивировать, а, конечно, не принуждать к соблюдению норм и требований», а также что «… есть все основания сделать ещё один, кардинальный шаг вперёд: навсегда, на постоянной основе отказаться от проведения большинства проверок всего российского бизнеса, деятельность которого не связана с высокими рисками причинения вреда. Всем уже давно понятно: нет необходимости ходить и проверять всех подряд…» ^[41], можно начинать работу по ликвидации всех федеральных служб, передав лишь очень немногие функции контроля, без которых нельзя обойтись, структурному подразделению соответствующего федерального министерства.

При этом необходимо развернуть вектор осуществления функций по контролю (надзору): с обвинительного направления на противоположное – оказание помощи проверяемым. Это означает, что первостепенной задачей контроля органов исполнительной власти должна быть помощь организации или физическому лицу грамотно решить задачу, а уж потом применять меры принуждения, включая наказание. Удивительно, но даже такой необходимый государству орган как Федеральная налоговая служба по существующему в настоящее время закону не обязан оказывать содействие налогоплательщикам ^{[42, с. 144]}.

Можно много рассуждать о необходимости соблюдения нормативных правовых актов, о том почему конституционная норма, предусматривающая, что все государственные институты и жители страны «обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» ^{[1, ч. 2 ст. 15]} реализовывается не так, как нам бы хотелось, а с множеством изъянов, забывая при этом, что невозможно не только выполнить, но и осмыслить колоссальное число законов, принимаемых в последнее время. Можно ли говорить о грамотном и повсеместном исполнении устанавливаемых правил, если количество принятых только федеральных законов ежегодно составляет более 500 ^[43]. А эти законы являются основой для издания немалого количества подзаконных актов. Следует обратить внимание, что пагубная для нормотворчества тенденция сохраняется и в 2021–2022 годах: в этот период по данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» зарегистрировано 505 и 645 федеральных законов соответственно; за два года только правительственных постановлений выпущено более пяти тысяч.

Отменить или сократить контроль государства за жителями страны, их объединениями, органами и организациями можно, но как стимулировать добросовестное исполнение взятых на себя обязанностей, чтобы осуществление ими своих прав и свобод не нарушало права и свободы других лиц (из части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации)? Или иначе: на чём должно основываться законопослушание в современных реалиях?

Поскольку от страха сталинских репрессий мы отошли, про тотальный идеологический контроль партийного аппарата стали забывать, образовательно-воспитательный процесс, основанный на чуждых российскому обществу принципах, привел к снижению моральных устоев и вседозволенности, то единственным, на наш взгляд, стимулом (во всяком случае, в ближайшее время) будет являться страх неотвратимого наказания. Причем наказания настолько сурового, что даже сама мысль обойти или нарушить закон будет сразу изгоняться из мыслительной деятельности.

В качестве примера предлагаемой реформы по отмене большей части государственного контроля (надзора) и замены его мерами наказания можно привести суждения, касающиеся соблюдения собственниками негосударственного имущества обязанностей по его содержанию, включая соблюдение мер противопожарного режима. Так, предлагается отменить обязательный и ввести добровольный государственный пожарный надзор на частных производственных объектах (в смысле, установленному для данного понятия федеральным законом ^{[36, п. 3 ч. 1 ст. 16]}), предусмотрев в случаях нарушения требований пожарной безопасности, повлекших гибель людей (по неосторожности), такие санкции как пожизненное лишение свободы или смертная казнь, а при причинении легкого или средней тяжести вреда здоровью человека – пожизненное лишение права заниматься экономической деятельностью.

В результате проведенного анализа было выяснено, что контроль народа за государственными органами отсутствует. Рассуждения о том, что народ участвует в осуществлении контроля за государственными органами, когда избирается депутатом или поступает на государственную службу в какой-либо орган, не выдерживают критики: чиновник не сможет, да и не будет контролировать себя и таких же чиновников. Поэтому рассмотрим ниже предложения по воссозданию народного контроля.

3. Предложения по воссозданию контроля народа за деятельностью органов государства

Вернемся к идеям построения демократического и правового государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно… ^{[1, ст. 3]}.

Это означает, что с точки зрения демократии (власти народа) и правового обустройства государства, в Российской Федерации должен существовать народный контроль за деятельностью всех государственных институтов.

Объясняя существующие нормы Основного Закона страны, профессор С.А. Авакьян акцентирует наличие власти народа, правда, только в трех основных формах: 1) государственная власть; 2) общественная власть и 3) власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть. Одновременно он формулирует определение власти народа, в котором указывает, что «власть народа – это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участи в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов» ^{[44, с. 373]}.

Как видим, такой формы власти народа как власть по контролю за деятельностью государственных органов, а равно и по контролю за деятельностью органов местного самоуправления, не предусматривается. Но из приведенного определения, по сути, привязанного к названным выше формам, а также принимая во внимание выделенные профессором С.А. Авакьяном общие характеристики власти народа, в числе которых указание на то, что власть народа – это публичная власть, что она обращена ко всему обществу и к каждому человеку в отдельности, всем доступна и осуществляется открыто ^{[44, с. 373–374]}, можно выделить ту самую функцию, которая «потерялась» при построении современной системы власти в Российской Федерации, охватывающую именно контрольную функцию.

Для того, чтобы число государственных органов не увеличивалось, сократилось неимоверное количество ненужных по итогу форм, в основном, бумажного контроля, которые завершаются многочисленными отчетами, создаваемыми для подтверждения своей «незаменимой деятельности», требуется возродить народный контроль (по его сути). Необходимость подконтрольности государственных органов народу, то есть тем, кто их наделил властью, диктуется не только изложенными выше теоретическими взглядами, но и практикой развития государства и общества.

Попытка создать что-то похожее на народный контроль была осуществлена с принятием Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» ^[45]. В результате получился некий орган, позиционируемый как общественный, но формируемый по принципу, аналогичному для формирования Совета Федерации: 40 граждан Российской Федерации – утверждаются в качестве членов Общественной палаты Президентом Российской Федерации; 89 человек – это представители общественных палат субъектов Российской Федерации; 43 – представители общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций ^{[45, ч. 1 ст. 6]}. В Совет Федерации, кроме Президента России, прекратившего исполнение своих полномочий, входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации и не более 30 представителей, назначаемых Президентом Российской Федерации ^{[1, ч. 2 ст. 95]}. Кроме того, важнейшая форма работы Общественной палаты Российской Федерации – пленарные заседания ^{[45, ч. 2 ст. 16]} – напоминает пленумы ЦК КПСС, которые также проводились не реже двух раз в год ^{[46, п. 37]}. Права Общественной палаты, с одной стороны, не позволяют осуществлять реальный контроль за деятельностью государственных органов (слушания, заключения, приглашение руководителей, участи в работе…), а с другой стороны, сходны с правами существующих государственных органов и должностных лиц (например, с функциями Конституционного Суда Российской Федерации, который проверяет конституционность проектов законов, или правами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, деятельность которого направлена на соблюдение прав и свобод граждан, в том числе в местах принудительного содержания).

Понятно, что поскольку целью деятельности Общественной палаты Российской Федерации продекларирован общественный контроль, а также принимая во внимание имеющиеся формы ее работы, невозможно представить, что это формирование может осуществлять народный контроль.

Для решения проблемы восстановления народовластия в части контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, необходимо, в том числе за счет упразднения неэффективных структур, осуществляющих сегодня формальный контроль, и передачи части контрольных функций депутатам и Администрации Президента Российской Федерации, следует создать новую систему контроля народом, которую можно именовать системой народного контроля публичной власти или системой публично-политического контроля.

В первом из предлагаемых названий – «народный контроль публичной власти» учитываются как конституционное требование (народ – источник власти), исторический опыт (органы народного контроля предшествующего периода), так и появление понятия единой системы публичной власти, объединяющей органы государственной власти, государственные органы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления ^{[47, ч. 1 ст. 2]}.

Второе название скрывает слово «народный» во избежание проведения ненужной аналогии с советскими органами народного контроля, но включает слово «политический», несмотря на то, что этот термин слабо вяжется с аполитичностью предполагаемого контроля публичной власти. Но учитывая мнение ученых о том, что власть народа – это прежде всего публичная власть и всегда политическая власть ^{[44, с. 374]}, а также необходимость не отождествления новой системы контроля с предшествующими органами контроля, можно использовать в наименовании создаваемых органов контроля словосочетание «публично-политические».

Ниже приведем несколько общих соображений по организации указанных органов народовластия:

1. Система органов народного контроля публичной власти (органов публично-политического контроля) должна быть централизованной и включать общероссийскую комиссию, окружные комиссии (в каждом субъекте Российской Федерации) и территориальные комиссии или группы (в каждом муниципальном образовании).

2. Принцип формирования указанных комиссий – выборность (лучше, если это будет происходить одновременно с выборами депутатов соответствующего уровня), причем на основе самовыдвижения, выдвижения кандидатов любой организацией, за исключением организаций, образованных органами публичной власти, а также общественным объединением, за исключением партий.

3. Требования к кандидату, претендующему на членство в комиссии: он должен обладать безупречной репутацией, иметь высшее образование (лучше юридическое или экономическое), быть в возрасте не моложе 40–45 лет с опытом работы (службы) не менее 15–20 лет; не являться членом партии; другие требования – аналогичны требованиям к депутату соответствующего уровня.

4. Принцип работы членов комиссий – на непостоянной основе (без отрыва от основной работы), за исключением председателя комиссии, который организует деятельность соответствующей комиссии.

5. Председатель комиссии (кроме общероссийской) избирается членами комиссии из своего состава на основе по предложению любого члена комиссии, включая возможность самовыдвижения.

Для общероссийской комиссии правильным будет назначение ее председателем из числа избранных членов комиссии главой государства.

6. Допускается иметь помощников председателей комиссий для решения организационных вопросов; аппарат с правами юридического лица допустим только для общероссийской комиссии народного контроля публичной власти или публично-политического контроля, поскольку именно эта комиссия должна обеспечить работу всех нижестоящих комиссий (в первую очередь, в области финансов).

7. Оплата труда должна осуществляться через общероссийскую комиссию как за выполнение государственной обязанности в размерах не менее, чем в два раза превышающих заработную плату (в расчете на месяц) руководителя того органа, который контролируется.

8. Главное при осуществлении контроля: этот контроль должен осуществляться, в первую очередь, с выездом на места, то есть проверятся должна практическая деятельность органа публичной власти, реальные показатели, фактическое разрешение проблем, а только затем – соответствие отчетов реальному положению вещей.

Представленные рассуждения автора, предложения по реорганизации существующей в государстве контрольно-надзорной деятельности, формировании системы народного контроля публичной власти или системы публично-политического контроля на новых принципах, крайне необходимы для кардинального изменения в деятельности органов публичной власти, всего государственного аппарата в целях сохранения целостности государства, реального соблюдения прав и свобод жителей страны, для исключения на всех уровнях власти кумовства, мздоимства, приписок и воровства, что позволит, с одной стороны, продолжать строительство нашего государства на демократической основе с приматом законов, а с другой стороны, на деле выполнять обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (из статей 1 и 2 Конституции Российской Федерации).