Эксперимент по таможенному мониторингу: административно-правовая характеристика

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Внешние вызовы и угрозы современного мира предъявляют новые требования к формам и методам публично-правового воздействия на различные сферы общественных отношений. Таможенная сфера традиционно связывается как с реализацией базовых экономических функций государства, так и с обеспечением безопасности государства в международном пространстве. Усиление санкционного режима в отношении России, трансформация сложившихся и построение новых логистических цепочек внешнеторгового оборота, необходимость выполнения социальных и иных обязательств государства в условиях экономического кризиса – все это определяет необходимость оптимизации основных функций таможенных органов на современном этапе, важнейшей среди которых выступает таможенный контроль. Современные условия обуславливают необходимость использования качественно новых инструментов таможенного контроля, призванных, с одной стороны, обеспечить оборону страны и национальную безопасность, с другой стороны, стимулировать экономическую активность и правомерное поведение хозяйствующих субъектов. Одним из таких инструментов должен стать таможенный мониторинг, эксперимент по проведению которого запущен в России с 3 апреля 2023 года. При этом если предыдущие теоретические разработки в области перспектив использования мониторинга в таможенной практике основывались в большинстве своем на обозначении мониторинга в документах стратегического планирования и предполагаемом его административно-правовом обеспечении ^[1], то в сегодняшней ситуации институт таможенного мониторинга в определенной степени «оброс» нормативно-правовой базой, подвергся административно-правовой регламентации, пока, впрочем, не имеющей системный и всеобъемлющий характер. С этой точки зрения представляется актуальным административно-процедурное обоснование таможенного мониторинга, определение его места в системе таможенного контроля, выделение его специфики и перспектив использования в деятельности таможенных органов.

Правовая основа

Упоминание о таможенном мониторинге встречается в стратегических и иных документах задолго до начала эксперимента по его проведению. Так, Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия), принятая в 2020 году, рассматривает таможенный мониторинг в контексте новых подходов к организации и проведению таможенного контроля после выпуска товаров. Можно выделить несколько аспектов обоснования таможенного мониторинга на период разработки Стратегии.

Во-первых, ее разработчики позиционировали таможенный мониторинг в качестве инструмента таможенного контроля, позволяющего комплексно оценить деятельность определенных категорий проверяемых лиц на предмет идентификации таможенных рисков и определения их уровня, по результатам которого обеспечить упрощение административных процедур и устранение негативных последствий, в том числе в виде добровольной уплаты таможенных платежей, а также реализацию возможности использования проверяемыми лицами результатов таможенного мониторинга для самостоятельной оценки и минимизации таможенных рисков.

Во-вторых, планировалось применение таможенного мониторинга наряду с использованием международных стандартов Всемирной таможенной организации и таможенного аудита для популяризации применения участниками внешнеэкономической деятельности добровольных систем оценок соответствия таможенному законодательству.

В-третьих, один из ориентиров Стратегии (целевой ориентир 23 - совершенствование системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований с использованием цифровых технологий) включает, в том числе, совершенствование подходов к мониторингу и анализу влияния применяемых профилактических мер на уровень соблюдения законности в области таможенного дела.

Таким образом, Стратегия относит таможенный мониторинг к инструментам таможенного контроля, точнее, контроля после выпуска товаров; связывает с добровольными системами оценки (самооценки) деятельности подконтрольных лиц, с цифровизацией контроля и профилактикой нарушений обязательных требований; в качестве его целей называет минимизацию таможенных рисков.

В Стратегии и других документах таможенный мониторинг часто используется одновременно с понятием таможенного аудита. Их объединяет, на наш взгляд, отсутствие нормативно-правовой регламентации в действующем таможенном законодательстве и отнесение к относительно новым инструментам контрольно-надзорной деятельности фискальной направленности. Так, согласно плану мероприятий на период 2021 - 2024 годов по реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года внедрение института таможенного аудита и технологии таможенного мониторинга как дополнительных инструментов таможенного контроля будут влиять на полноту взимания таможенных платежей, при этом не повлекут дополнительную финансовую нагрузку на проверяемых лиц.

Близость рассматриваемых инструментов подтверждают ученые, которые рассматривают мониторинг и аудит как инструмент достижения баланса частных и публичных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях ^[2].

В рамках подготовки к проведению эксперимента по таможенному мониторингу был разработан и утвержден ряд нормативных правовых актов, в отдельные акты были внесены необходимые изменения и дополнения. Так, Правительство РФ было наделено дополнительными полномочиями в этой части. В настоящее время Правительство РФ определяет порядок, сроки и условия проведения эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров, а также круг лиц, участвующих в данном эксперименте, места его проведения и порядок подготовки отчета о результатах проведения данного эксперимента (Федеральный закон от 14.07.2022 № 314-ФЗ "О внесении изменения в статью 120 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.07.2022, N 29 (часть III), ст. 5281).

Обратим внимание на отличия в терминологии, используемой в отношении рассматриваемого института: в Стратегии и ряде других документов используется термин «таможенный мониторинг», в Федеральном законе от 14.07.2022 № 314-ФЗ «О внесении изменения в статью 120 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в Постановлении Правительства РФ от 16.02.2023 № 240 «О проведении эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров» (далее – Постановление Правительства РФ № 240) используется формулировка «мониторинг таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров». Причем последняя формулировка в Постановлении Правительства РФ № 240 приравнивается к понятию таможенного мониторинга. Для удобства нами в данной статье будет также использоваться понятие таможенного мониторинга.

Одним из основных нормативно-правовых документов, регламентирующих проведение эксперимента по таможенному мониторингу стало Постановление Правительства РФ № 240, которое утвердило Положение о проведении эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров (далее – Положение).

Правительство РФ по сути утвердило временные правила взаимодействия между таможенными органами и участниками эксперимента в целях таможенного контроля, определило Министерство финансов РФ и ФТС России федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение эксперимента.

Кроме названных выше нормативно-правовых и иных актов планируется введение ряда ведомственных нормативных актов (приказы ФТС России), которые в настоящее время находятся на регистрации в Минюсте России.

Федеральной таможенной службе необходимо в течение трех месяцев со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ № 240 утвердить: форму решения таможенного органа о проведении мониторинга сведений, имеющихся в его распоряжении и полученных от лиц, участвующих в эксперименте, из систем учета товаров; форму заключения таможенного органа о результатах проведения мониторинга сведений, имеющихся в его распоряжении и полученных от лиц, участвующих в эксперименте, из систем учета товаров.

Не исключено, что после окончания эксперимента возникнет необходимость внесения изменений и (или) дополнений в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Полагаем, что определенное, косвенное влияние на развитие института таможенного мониторинга оказало законодательство о государственном контроле (надзоре) и налоговое законодательство, в которых понятие мониторинга уже активно используется. Что касается налогового мониторинга, то отдельные авторы свидетельствуют о трансляции опыта проведения налогового мониторинга на таможенную сферу ^[3].

Представляется, что это выглядит достаточно обоснованным с точки зрения того, что традиционно имеет место определенная плоскость пересечения таможенного и налогового контроля, имеющая финансовую природу. В этой связи таможенный мониторинг видится инструментом таможенного контроля в части обеспечения фискальной функции государства. В то же время нельзя отрицать наличие нефинансовой составляющей таможенного контроля ^[4].

Анализ зарубежной научной литературы свидетельствует о использовании понятий мониторинга как в таможенной ^[5-6], так и в налоговой сферах ^[7-10]. Причем в последнем случае он зачастую позиционируется как средство государственной поддержки бизнеса ^[7].

Информационное обеспечение таможенного мониторинга

Федеральной таможенной службе до 1 июня 2023 г. поручено обеспечить доработку Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) таможенных органов для осуществления эксперимента.

У участника эксперимента должна быть система учета товаров, которая позволяет:

- вести раздельный учет операций с иностранными товарами и товарами ЕАЭС;

- учитывать товары с момента их принятия к бухучету (помещения под таможенную процедуру) до момента списания;

- формировать сведения для представления в таможенный орган на основании данных первичных учетных документов, регистров бухучета, деклараций на товары.

Участники эксперимента по таможенному мониторингу

Участниками эксперимента по таможенному мониторингу могут стать: уполномоченные экономические операторы и участники промышленного кластера. Реестр последних ведется на сайте Минпромторга России (Геоинформационная система. Индустриальные парки, технопарки, кластеры. Официальный сайт Минпромторга России. https://gisp.gov.ru/gisip/#!ru/clusters/ (дата обр.: 14.04.2023)).

Обратим внимание ан то, что первоначально для участия в эксперименте панировались лишь уполномоченные экономические операторы. В настоящее время лица, участвующие в эксперименте, могут быть представлены в качестве двух статусов, имеющих, безусловно, привилегированный характер.

Участие в эксперименте этих лиц, осуществляется на добровольной основе (пункт 4 Положения).

Возможность участия в эксперименте по таможенному мониторингу только двух категорий лиц, а также распространение его только на таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления свидетельствует об ограниченном характере использования данного инструмента контроля.

Анализ зарубежной практики применения таможенного мониторинга свидетельствует о дифференциации его применительно не к хозяйствующим субъектам, а к определенным категориям товаров ^[5]. В качестве общей тенденции следует выделить связь таможенного мониторинга с минимизацией рисков, риск-ориентированным подходом к управлению в таможенной сфере ^{[6, 11-12]}. Кроме того, отметим тот факт, что уполномоченные экономические операторы в соответствии с международными стандартами таможенного регулирования всегда имели привилегированный статус, в том числе и при прохождении таможенного контроля ^[11].

Период эксперимента и периодичность сбора сведений

Срок проведения эксперимента по таможенному мониторингу - с 3 апреля 2023 года по 1 ноября 2024 года.

Объектом мониторинга будут иностранные товары, которые ввезли в Евразийский экономический союз (ЕАЭС) для внутреннего потребления. Сведения о показателях таможенного декларирования ежеквартально будет собирать ЕАИС таможенных органов во взаимодействии с системами учета участников эксперимента. Для участия в мониторинге нужно подать заявление не позднее 30 июня 2024 года.

В течение срока проведения эксперимента информационно-программными средствами ЕАИС таможенных органов ежеквартально в автоматическом режиме осуществляется сбор сведений о показателях таможенного декларирования (осуществления внешнеэкономической деятельности) лица, участвующего в эксперименте (п. 8 Положения).

Данные сведения включают 13 позиций и утверждены Постановлением Правительства РФ № 240 (приложению № 1 Положения). Среди них можно выделить: снижение среднего уровня индекса таможенных платежей в анализируемом квартале более чем на 15 процентов по сравнению с предшествующим кварталом и (или) аналогичным периодом прошлого года; наличие сведений о поставках лицу, участвующему в эксперименте, товаров, в отношении которых на этапе таможенного декларирования в анализируемом квартале не применялись меры по минимизации рисков в соответствии с профилями рисков; наличие сведений о поставках лицу, участвующему в эксперименте, товаров из стран, из которых товары ранее не поставлялись в РФ, и другие.

Преференции для участников эксперимента

В качестве преференций для участников эксперимента по таможенному мониторингу можно назвать две: возможность непредставления отчетности уполномоченным экономическим оператором и освобождение от выездных таможенных проверок.

Положение предусматривает, что, если при получении заключения о результатах таможенного мониторинга лицо добровольно не устранило признаки нарушений законодательства, таможенный орган принимает решение о применении форм таможенного контроля после выпуска товаров и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля (за исключением выездной таможенной проверки) (п. 23. Положения).

Таможенный мониторинг в системе таможенного контроля

Представляется, что одной из важных характеристик эксперимента по таможенному мониторингу является отражение определенной согласованности (административно-процедурной согласованности) между централизованной и децентрализованными сферами государственного контроля и надзора. Ученые справедливо отмечают, что сегодня в российской правовой системе сформировалась обособленная система административных и административно-процессуальных правоотношений, в которой наряду с централизованной сферой контрольно-надзорных правоотношений функционируют многочисленные децентрализованные сферы контрольно-надзорных правоотношений (в том числе, например, сфера налогового контроля, валютного контроля, банковского надзора и др.) ^{[13, с. 8]}.

Таможенная сфера выступает сферой применения целого ряда видов государственного контроля и надзора, важнейшим среди которых является таможенный контроль. Институт мониторинга используется и в централизованной сфере контроля и надзора (согласно ст. 96 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» под ним понимается специальный режим дистанционного государственного контроля (надзора)), и в иных децентрализованных сферах (налоговый мониторинг как форма налогового контроля (раздел V.2. «Налоговый контроль в форме налогового мониторинга» Налогового кодекса РФ).

Что касается места таможенного мониторинга в системе таможенного контроля, то о встроенности данного института в инструментарий таможенного контроля говорить пока не приходится. В отличие от положений законодательства, регламентирующего централизованную сферу государственного контроля (надзора) (где мониторинг определен как специальный режим), а также отдельные децентрализованные сферы контрольно-надзорной деятельности, в частности налогового контроля (где мониторинг - полноправная форма налогового контроля), таможенный мониторинг подобного статуса пока не обрел. С учетом того, что инструментарий современной системы таможенного контроля включает в себя формы и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, причем перечень форм таможенного контроля закрытый и установлен на уровне ЕАЭС, думается, логично пока представлять таможенный мониторинг в качестве меры, обеспечивающей проведение таможенного контроля. Полагаем, что предложение ряда авторов о возможности отнесения его к формам таможенного контроля ^[3] является сложным с точки зрения реализации, прежде всего, с позиций условий внесения изменений в таможенное законодательство уровня ЕАЭС.

Безусловно, таможенный мониторинг относится к новым механизмам таможенного контроля ^[14], при этом ему присущи элементы самоконтроля ^[15]. Не случайно еще в Стратегии при обозначении института таможенного мониторинга акцент делался именно на возможности самооценки подконтрольных таможенным органам лиц. И, наконец, таможенный мониторинг – закономерный продукт цифровизации таможенного контроля, его финансовой составляющей. Не случайно сегодня специалисты в области финансового контроля признают, что контроль в широком смысле является информационным процессом с механизмом обратных связей, осуществляемых в форме надзора, мониторинга, аудита, бухгалтерского и статистического учета, а современная модель государственного финансового контроля основана на перераспределении функций контроля между различными органами, а также на дифференциации методов его осуществления ^{[16, с. 10]}.

Заключение

Таможенный мониторинг, осуществляемый в настоящее время таможенными органами РФ в рамках эксперимента, наглядно отражает современный вектор трансформации контрольно-надзорной функции государственных органов. Данная мера, обеспечивающая проведение таможенного контроля, распространяется пока на небольшую часть подконтрольных лиц. В то же время она свидетельствует о внедрении в механизмы взаимодействия государства и бизнеса начал солидарности, причастности, доверия ^[2]. Институту таможенного мониторинга еще предстоит занять свое место в системе таможенного контроля, цифрового таможенного контроля, контроля, незаметного для бизнеса и финансово необременительного для государства. Административные процедуры таможенного мониторинга еще только формируются и нормативно закрепляются. Их целью должно стать содействие участникам внешнеэкономической деятельности, стимулирование их ответственного поведения, экономической активности и добросовестности.