Административная ответственность как фактор инновационного развития в таможенном деле

Шкиперов Антон Александрович ORCID: 0000-0003-0411-6513 помощник президента, НО Ассоциация судовладельцев рыбопромыслового флота (АСРФ), руководитель, Департамент внешнеэкономической деятельности, Евразийский деловой клуб 107045, Россия, г. Москва, ул. Трубная, 12 Shkiperov Anton Aleksandrovich Assistant to the President of the Fishery Shipowners Association (FCA) 12 Trubnaya str., Moscow, 107045, Russia Shkiperov@fsarf.ru Другие публикации этого автора

Клейменова Анастасия Николаевна кандидат юридических наук доцент кафедры таможенного права, ГКОУ ВО «Российская таможенная академия» 140015, Россия, Московская область, г. Люберцы, Комсомольский проспект, 4 Kleimenova Anastasiya Nikolaevna PhD in Law Associate Professor of Department of Customs Law, GKOU HE "Russian Customs Academy" 140015, Russia, Moscow region, Lyubertsy, Komsomolsky Prospekt, 4 a.shashkina@customs-academy.ru

Трансформация таможни в интеллектуальную, незаметную для законопослушного бизнеса и результативную для государства – является одной из целей Стратегии развития таможенной службы до 2030 (далее – Стратегия 2030) года^[1]. В числе ориентиров в достижении указанной цели устанавливается повышение результативности борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, отнесенными законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов, в том числе с использованием новейших цифровых платформ и технологий.

Согласимся с Ю.А. Тихомировым, что цифровизация в механизме мониторинга в управлении может влиять на такие процессы, как сокращение времени операций, уменьшение потерь (финансовых, имущественных и т.п.), расширение используемой информации для выбора оптимального варианта решений и действий, изменение сознания и поведения государственных служащих и их партнеров^[2].

Актуальность темы обусловлена тем, что таможенные органы, являясь субъектами государственного управления, также осуществляют действия, направленные на повышение качества оказываемых ими государственных услуг при помощи использования цифровых инструментов. Так, инновации в таможенном деле неразрывно связаны с автоматизацией преимущественно двух групп действий:

1. Совершаемых лицами и таможенными органами в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством государств-членов ЕАЭС о таможенном регулировании (таможенных операций).

Так за 2022 год электронную форму декларирования применяли 91 116 участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД), что составляет 99,89% от общего количества участников ВЭД^[3]. Также от общего числа деклараций на товары автоматически зарегистрировано 84,7%, из них автоматически выпущено 31,7%^[4].

Безусловно, указанные показатели исключают гарантию абсолютного соответствия товаров, выпущенных в свободное обращение на рынке ЕАЭС, нормам таможенного законодательства. Ведь как отмечает в своем исследовании Р.В. Амелин, по статистике, в среднем программа содержит одну ошибку на 1000 строк кода^[5]. Таможенными органами такие риски устраняются в рамках таможенного контроля после выпуска товаров.

2. Совершаемых таможенными органами и направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (таможенного контроля). Например, искусственный интеллект способен без участия должностного лица таможенного органа отнести участника ВЭД к одной из категорий риска, определить уровень риска по декларации на товары, по перемещаемому товару, стране оправления и/или назначения, контрагенту, транспортной компании и прочим факторам риска по внешнеторговой сделке, способен предложить формы и меры таможенного контроля для участников ВЭД, не попавших в «зеленую» категорию риска, разрешить выпуск товаров для тех, кто был определен как безрисковый участник ВЭД, и выполнять многие другие функции^[6].

В свете вышесказанного, особо актуальной представляется точка зрения Э.В. Талапиной о том, что качественное изменение государственного управления должно нормативно сопровождаться такими мерами, как регулирование использования алгоритмов, обеспечение их прозрачности и понятности, институциональная поддержка (органы по защите данных), подготовка судебной системы к разрешению возможных споров и т.д^[7]. Предметом исследований ученых-административистов также становятся вопросы определения круга прав и обязанностей физического лица, привлекаемого к административной ответственности в условиях развития цифровой коммуникации^[8]; установление критериев допустимости применения научно-технических средств и решение вопроса о доказательственном значении результатов их применения^[9]. Но на сегодняшний день, мы наблюдаем цифровую трансформацию лишь отдельных институтов таможенного права (операции, контроль).

При этом, при выполнении таможенных операций автоматизированными системами возникает проблема определения ответственности за совершаемые такими системами ошибок, в результате приводящих к административным правонарушениям.

Важно учитывать, что ошибки и сбои в публичных информационных системах, прежде всего государственных, способны, с одной стороны, понизить эффективность государственного управления, а с другой — повлечь за собой ущемление прав и свобод граждан и организаций^[10].

В данном ключе правовой статус субъектов таможенных правоотношений (причем как лиц, контролирующих перемещение товаров, так и лиц инициирующих перемещение товаров и субъектов деятельности в области таможенного дела) должен рассматриваться в двух аспектах:

1) необходимо исключить негативные последствия от неправомерных решений таможенных органов, принимаемых с использованием автоматизированных систем, возникающие у участников ВЭД. В то же время должностные лица таможенных органов не могут привлекаться к дисциплинарной ответственности за неправомерные автоматические решения программных средств, если они не могли их предвидеть и предотвратить;

2) доказывания факта незаконности привлечения к административной ответственности, связанной с ошибкой автоматизированных систем, приводит к судебным разбирательствам, что порождает временные и финансовые издержки как для таможенных органов, так и для участников ВЭД.

Показателен пример решения суда по делу от 23 мая 2022 года № А76-25576/2021. Вследствие нарушения срока таможенного транзита в отношении ОАО «РЖД» был составлен протокол об административном правонарушении по статье 16.10 КоАП России, а при рассмотрении указанного дела постановлением от 08.07.2021 ОАО «РЖД» было назначено административное наказание. Однако по результатам рассмотрения дела арбитражным судом было выяснено, что срок таможенного транзита не учитывал реальное расстояние межу станциями отправления и назначения и был установлен автоматически автоматизированной системой ФТС России (автовыпуск товара) без участия должностного лица таможенного органа в нарушение части 2 статьи 144 ТК ЕАЭС.

При этом установление заведомо недостаточного срока таможенного транзита программой ФТС производилось систематически и ОАО «РЖД» обращалось в таможенный орган с письмом о необходимости проведения проверки по фактам правомерности назначения заведомо недостаточных сроков таможенного транзита и принятию мер по установлению сроков таможенного транзита в соответствии со статьей 144 ТК ЕАЭС, достаточных для осуществления таможенным перевозчиком обязанностей.

В результате суд пришел к выводу, что вина ОАО «РЖД» в совершении вышеназванного правонарушения таможенным органом не доказана, что, в свою очередь, исключает производство по административному делу (подп.2 п.1 ст.24.5 КоАП РФ). Ранее вынесенное постановление по делу об административном правонарушении решением арбитражного суда отменялось.^[11]

Таким образом, ошибки, совершенные в результате работы автоматизированных систем таможенных органов, устраняются двумя механизмами:

1) проведением таможенного контроля после выпуска товаров;

2) освобождением участников ВЭД по результатам судебного разбирательства от административной ответственности за административные правонарушения, возникшие вследствие таких ошибок, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В рамках организации деятельности по внедрению инноваций с использованием автоматизированных систем в таможенных органах сложился механизм разрешения негативных последствий и устранения потенциальных рисков, возникающих в результате работы таких систем. Между тем, в рамках инновационных процессов в негосударственной среде – среде участников ВЭД – указанные проблемы остаются нерешенными, что является существенным препятствием на пути внедрения ими инноваций.

Риск привлечения к административной ответственности за ошибки, совершенные коммерческими автоматизированными системами, играет определяющее значение при принятии участниками ВЭД решения о внедрении инноваций. Это обуславливается значением административной ответственности в их деятельности, в особенности при принятии решения административными органами по включению в реестр или исключению из него лиц, осуществляющих деятельность в таможенном деле.

В итоге факт привлечения юридических лиц к административной ответственности является одним из определяющих условий для включения в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела или исключения из такого реестра. Именно поэтому из-за риска возникновения оснований для исключения из реестра или принятия отрицательного решения по включению в него в связи с привлечением к административной ответственности из-за ошибок коммерческих автоматизированных систем юридические лица не стремятся внедрять инновации в свою деятельность.

К примеру, на базе ООО СВХ «ТЛЦ «Белый Раст» (далее – СВХ) в 2022 г. совместно с ООО «Альта-Софт» проводились проектные работы по интегрированию систем внутреннего складского учета и систем информационного взаимодействия СВХ и таможенного органа, целью которых была разработка механизма автоматической выдачи товаров декларанту без участия сотрудников СВХ. Между тем, указанная инициатива не привела к намеченными результатам в связи с нерешенностью вопроса о распределении ответственности между организациями за ошибки, совершенные такой автоматической системой. Выдача товаров, находящихся на складе временного хранения, без разрешения таможенного органа рассматривается как нарушение порядка совершения с товарами, находящимися под таможенным контролем, операций, за что в соответствии со статьей 16.9 предусмотрена административная ответственность. Кроме того, указанное нарушение будет являться и нарушением обязанностей владельца СВХ, предусмотренных статьей 414 ТК ЕАЭС, и являться основанием для исключения его из реестра владельцев складов временного хранения.

Таким образом, соотношение упрощений, связанных с применением автоматизированной системы, и уровня потенциальных рисков исключения из реестра предопределило трудности при внедрении такого рода инноваций.

Привлечение к административной ответственности также является одним из ключевых критериев при осуществлении категорирования участников ВЭД, выступающих декларантами товаров (в том числе таможенного перевозчика и УЭО).

К примеру, одним из критериев присвоения лицу категории низкого уровня риска является отсутствие на день проведения категорирования не исполненной лицом обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин в срок, превышающий 10 (десять) календарных дней с даты истечения срока, указанного в уведомлении (уточнении к уведомлению) об уплате таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин. Подтверждением такого критерия является отсутствие факта привлечения указанного лица к административной ответственности.

При этом в перечень критериев, характеризующих деятельность лиц, совершающих таможенные операции, при их категорировании включены такие критерии как^[12]:

– соотношение количества возбужденных таможенными органами дел об административных правонарушениях, по которым постановления о назначении наказаний вступили в законную силу, к общему количеству выпущенных деклараций на товары;

– соотношение суммы назначенных наказаний и назначенных штрафов по делам об административном правонарушении, возбужденным по основаниям, предусмотренным главой 16, статьями 7.12 и 14.10 КоАП России, к общей стоимости товаров, по которым принято решение о выпуске.

Отнесение лица к той или иной категории риска, в свою очередь, имеет определяющее значение в части применения таможенными органами в отношении товаров, декларантом которых выступает указанное лицо, мер по минимизации рисков. Так, в отношении товаров, декларантом которых являются лица, отнесенные к категории высокого уровня риска, меры по минимизации рисков, содержащиеся в профилях рисков, применяются во всех случаях, когда необходимость их применения определена в соответствии с указаниями выявленного профиля риска. В отношении товаров, декларантом которых являются лица, отнесенные к категории низкого уровня риска, напротив, меры по минимизации рисков применяются в соответствии с ограниченным кругом профилей рисков или показателями генератора случайных чисел с конкретным значением. Иными словами, отнесение лица к той или иной категории риска напрямую влияет на «жесткость» проводимого в отношении декларируемых ими товаров таможенного контроля, что, в свою очередь, отражается на финансовых издержках участников ВЭД, а также времени осуществления таможенных операций.

Таким образом, административная ответственность, с одной стороны препятствует инновационному развитию, так как ошибки автоматизированных систем порождают неправомерное привлечение лиц к ответственности. С другой стороны, добросовестное поведение участников таможенных правоотношений, отсуствие фактов привлечения к административной отвественности упрощает процесс перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС для них. Например, категорирование участников ВЭД в том числе по критерию привлечения к административной ответственности во многом способствует максимальному использованию инновационных технологий таможенными органами.

Таким образом, проблемы правового преодоления последствий несовершенств, вызванных объективной незавершенностью конкретных алгоритмов, любых, тем более новых автоматизированных систем, является актуальным вектором развития современного правового регулирования.

Ошибки автоматизированных систем участников ВЭД, равно как и таможенных органов, приводящие к нарушениям таможенного законодательства должны являться обстоятельством, исключающим производство по делам об административных правонарушениях, в связи с отсутствием субъективной стороны состава административного правонарушения. В связи с этим считаем целесообразным внесни изменения в законодательство об административных правонарушениях. В то же время неизбежно возникает вопрос о доказательствах таких ошибок и исключении возможности манипулирования участниками ВЭД данным обстоятельством: когда реально противоправное поведение будет «прикрываться» ошибками программных средств.

Кроме того, на законодательном уровне должны быть разработаны механизмы стимулирования инновационного развития коммерческой стороны таможенной сферы, путем, в частности, содействия самостоятельному и независимому проведения участниками ВЭД соответствующих экспериментов без негативных правовых последствий.

В качестве объективной гарантии обеспечения благоприятного климата инновационного развития должны быть разработаны механизмы по исключению влияния ошибок, допускаемых автоматизированными системами, на категорирование участников ВЭД, их включение в реестр и исключение из него.

Указанные меры создадут предпосылки для ускоренного развития инновационной среды в области таможенного дела, как со стороны таможенных и иных административных органов, так и со стороны участников ВЭД.

Инновационное развитие является основным инструментом обеспечения конкурентноспособности во внешнеэкономической деятельности государства в целом, и, хозяйствующих субъектов в частности. Цифровизация государственного управления требует от субъектов таможенных правоотношений действий, направленных на трансформацию их деятельности (автоматизация таможенных операций, система управления рисками, категорирование участников ВЭД и др.). Таможенные органы, как федеральные органы исполнительной власти, обладающие властными полномочиями в области таможенного дела обязаны обеспечить эффективность применения автоматизированных систем, минимизировать потенциальные риски, разработать механизм правового регулирования, исключающий привлечение к административной ответственности участников ВЭД за противоправные деяния, не являющимися виновными, а возникшими вследствие ошибок или технических неисправностей автоматизированных систем.

В свою очередь, возможность привлечения к административной ответственности стимулирует добросовестное поведение участников ВЭД, так как является одним из оснований исключения из соответствующих реестров. Кроме того, прозрачность деятельности лиц, инициирующих перемещение товаров, и субъектов деятельности в области таможенного дела, отсутствие фактов привлечения к административной ответственности влекут за собой следующие благоприятные последствия:

1) создают конкурентные преимущества законопослушным участникам ВЭД;

2) способствуют инновационному развитию таможенного дела за счет возможности отнесения участника ВЭД к «зеленому сектору» и упрощения админстративных барьеров при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС;

3) содействуют привлечению инностранных инвестиций и технологий;

4) способствуют социально-экономическому развитию Российской Федерации.