Трансформация отдельных принципов формирования и деятельности органов публичной власти

Эффективное функционирование всей системы государственных органов возможно только в том случае, если обеспечен баланс между осуществлением публичных и частных интересов. Это становится возможным благодаря реализации принципов формирования и деятельности органов власти. Кроме того, легитимность власти напрямую зависит от соблюдения принципов формирования властных структур.

Существует два принципа формирования органов государственной власти, а именно, выборность и назначаемость. Принцип выборности, на наш взгляд, должен лежать в основе формирования федеральных органов государственной власти, а также в формировании законодательных органов субъектов и высших должностных лиц субъектов. Причем, избрание глав субъектов целесообразно осуществлять народным голосованием, а не парламентским путем. Таким образом, можно будет говорить о реальной реализации конституционной нормы о народовластии. Следует учесть и наличие так называемого «мандата доверия» со стороны Президента РФ. В последние годы сложилась практика, когда на выборах в регионах как правило побеждают кандидатуры, предложенные главой государства или назначенные им временно исполнять обязанности высшего должностного лица субъекта. Высказанное А. Н. Гуторовой мнение, о том, что такая ситуация не отвечает принципу демократизма, вполне справедлива ^[1]. В данной ситуации имеет место определенное противоречие между децентрализацией власти в соответствии с принципом федерализма и тенденцией выстраивания четкой иерархии органов исполнительной власти под руководством главы государства. В Основной закон нашей страны были внесены изменения, которые фактически определили положение Президента РФ как главы исполнительной власти. Статья 110 часть 1 Конституции РФ была дополнена положением, согласно которому Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ.

Кроме того, в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» обозначено, что Президент РФ призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех органов, входящих в единую систему органов публичной власти ^[2].

Отдельно следует сказать о формировании органов местного самоуправления. Представляется, что эти властные структуры, находясь ближе всего к народу, должны создаваться исключительно выборным путем. Однако, законодатель предусмотрел несколько вариантов формирования глав муниципальных образований: либо на муниципальных выборах; либо представительным органом из своего состава; либо представительным органом из предложенных кандидатов; либо, если представительный орган отсутствует, то на сходе граждан ^[3]. На уровне субъекта Российской Федерации принципиально решается вопрос о выборе того или иного пути формирования главы муниципального образования. Многие субъекты предпочитают не отдавать определение глав муниципальных образований населению. Сами же муниципальные образования лишь закрепляют выбор субъекта в своих уставах.

Как показывают социологические исследования уровень активности населения на выборах в муниципальные органы власти в сельской местности оказывается выше, чем в крупных городах ^[4], что свидетельствует о необходимости и целесообразности их формирования выборным путем.

Принцип выборности органов публичной власти призван повысить доверие населения к государству и представляющим его должностным лицам.

Еще один момент, на котором хотелось бы сосредоточить внимание, касается наличия определенных цензов, предъявляемых к кандидатурам на должности в федеральных органах власти и к кандидатурам глав субъектов. В нашем законодательстве установлены возрастные цензы, ценз оседлости и требование не иметь финансовых активов за рубежом. Законодатель ничего не говорит об образовательных цензах. Только для занятия должности судьи законодательно установлено требование о высшем юридическом образовании. Представляется, что таким большим государством как Россия должны управлять грамотные, высоко образованные и квалифицированные граждане. Поэтому, считаем целесообразным закрепление требования о наличии высшего образования у кандидатов в президенты, в депутаты законодательных органов власти и относительно кандидатов, претендующих на должности глав субъектов Российской Федерации.

Остановимся теперь на характеристике отдельных принципов деятельности органов государственной власти, поскольку их реализация напрямую связана с эффективностью работы всего государственного механизма и способна обеспечить национальную безопасность (как проявление публичного интереса) и гарантировать права личности (реализовать частный интерес). Наряду с привычными и закрепленными законодательно, теоретически обоснованными принципами законности, гуманизма, справедливости, демократизма, иерархичности, гласности и тайны, коллегиальности и единоначалия и т.д., развивающиеся общественные отношения, изменяющееся положение страны на международной арене, необходимость решения новых задач, диктуют появление новых принципов, которые должны также лежать в основе деятельности органов публичной власти.

Конституционный суд РФ в своих решениях сформулировал принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Однако на теоретическом уровне, ни в теории государства и права, ни в отраслевых юридических науках (конституционном, административном праве) данному принципу не уделяется должного внимания. Отсутствует его закрепление и на законодательном уровне. Тем не менее, он начинает формироваться еще в советский период: «отношение советского общества к основному закону было проникнуто духом уважения и патриотизма, основным принципом деятельности государственных органов провозглашался принцип законности» ^[5]. Содержание данного принципа должно включать в себя «разумную стабильность правового регулирования; недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм; … предсказуемость законодательной политики; возможность участников правоотношений предвидеть последствия своего поведения …» ^[6]. Данный принцип сочетает в себе публичный и частный интерес, поскольку доверие граждан к власти, с одной стороны, обеспечит наиболее полную защиту нарушенного права с использованием всех возможных административных и судебных процедур, с другой же стороны, обеспечит легитимацию властных решений и их добровольное исполнение, что повысит эффективность функционирования властных структур.

Для поддержания доверия населения к деятельности органов публичной власти необходимо также обращать внимание на соответствие норм права нормам морали, особенно, когда речь идет о деятельности, связанной с применением мер юридической ответственности к лицам, совершившим правонарушения ^{[7, 8]}.

Исследователи также обращают внимание на формирование такого принципа в деятельности государственных органов, как народосбережение и развитие человеческого потенциала ^[9]. В соответствии с принципом народосбережения органы публичной власти должны, во-первых, обеспечить устойчивый прирост населения страны, во-вторых, поддерживать достаточно высокое качество жизни, в-третьих, способствовать сохранению многочисленных уникальных национальных культур народов, населяющих Россию. Современные глобализационные процессы создают угрозу для сохранения самобытной цивилизационной культуры народа. Поэтому одной из приоритетных задач государства должно стать сохранение и передача будущим поколениям традиционных духовных и нравственных ценностей. По мнению Семеновой И. Ю. для реализации данного принципа необходимо проводить социальную политику, которая была бы направлена на решение задач, связанных с повышением продолжительности жизни, мотивировании здорового образа жизни, укрепление института семьи, духовно-нравственного облика молодежи, обеспечения максимально высокого уровня жизни, продовольственной безопасности, ответственное управление природными и энергетическими ресурсами ^[10].

В настоящее время разработан индекс народосбережения, который позволяет оценить усилия государственных органов, направленных на увеличение численности населения и роста человеческого капитала. Он включает в себя около пятидесяти показателей, которые позволяют проанализировать процессы миграции, уровень образования, состояние здоровья, долголетие, благосостояние граждан, оценить безопасность жизни, деловую активность, рынок труда, социальную инфраструктуру, экологию и т.д.

Вопросам народосбережения уделяется внимание не только на государственном уровне, но и в рамках функционирования институтов гражданского общества. В 2019 году на Всемирном русском народном соборе была озвучена Стратегия народосбережения. В ней, наряду с уже указанными выше целями и задачами, обращается внимание на повышение миграционной привлекательности России, для соотечественников, проживающих за рубежом. Миграционный потенциал можно развивать благодаря пропаганде русской культуры, русского языка, достижений в сфере науки и образования.

Для практической реализации принципа народосбережения в деятельности государственных органов, необходимо предусматривать соответствующие разделы в документах стратегического планирования. Кроме того, принятие любого государственного решения, которое может иметь воздействие на миграционные процессы, уровень благополучия населения должны предварительно оцениваться с точки зрения воздействия на индекс народосбережения.

Еще один принцип, который необходимо реализовать – это принцип ответственности органов и должностных лиц перед избирателями. Следует признать абсолютно справедливым закрепление в нормативных актах положений, согласно которым возможен отзыв избранного должностного лица в случае утраты им доверия со стороны населения. Так, в Уставе муниципального образования Еравнинского района Республики Бурятия в статье 57 предусмотрена возможность отзыва депутата органа местного самоуправления в случаях, когда недовольство избирателей связано с нарушением должностным лицом законодательства, с систематическим (два и более раза) уклонением от ведения приема граждан, от рассмотрения их жалоб и заявлений, от контактов с избирателями по их приглашению для участия на собраниях, сходах, конференциях граждан, либо с совершением проступков, которые порочат звание депутата или главы муниципального образования ^[11]. Уставы муниципалитетов Ивановской, Калужской областей и многих других также содержат положения о возможности отзыва выборных должностных лиц избирателями и выражения населением недоверия главе муниципального образования или иным выборным должностным лицам. В уставе муниципального образования город Краснодар ответственность в виде отзыва предусмотрена только в отношении главы муниципального образования ^[12]. Представляется целесообразным закрепить возможность отзыва населением всех выборных лиц органов публичной власти.

Анализ законодательства относительно института отзыва выборных должностных лиц на уровне субъектов Российской Федерации показывает, что он может устанавливаться как в отношении глав субъектов, так и в отношении депутатов законодательных органов власти субъектов. Однако, далеко не все субъекты такую форму народовластия закрепляют. Так в Краснодарском крае принят закон «О порядке отзыва главы администрации (губернатора) Краснодарского края», в соответствии с которым отзыв губернатора возможен в двух случаях: во-первых, в случае нарушения главой администрации краевого законодательства, во-вторых, за неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей. Оба эти основания должны быть подтверждены Краснодарским краевым судом ^[13]. В отношении депутатов Законодательного собрания Краснодарского края процедура отзыва по инициативе населения не закрепляется.

Что касается закрепления института отзыва выборных должностных лиц федерального уровня, то в законодательстве нашей страны он не предусмотрен. Однако, в науке ведется дискуссия относительно необходимости его закрепления. Противники его введения указывают, что наличие механизма отзыва депутата будет приводить к пересмотру результатов выборов, может быть использован в как орудие в политической борьбе, является слишком затратным для бюджета. Следует согласиться с мнением Гребенюка В. В., который, формулируя аргументы за введение института отзыва выборных должностных лиц федерального уровня, указывает на то, что отзыв будет действенным механизмом «удаления от власти недобросовестных представителей народа, не оправдывающих возложенного на них общественного доверия, не способных надлежащим образом реализовывать предоставленные им полномочия» ^[14].

Представляется целесообразным законодательно закрепить действующий механизм отзыва выборных должностных лиц всех уровней публичной власти, поскольку он будет соответствовать принципу демократизма и повысит эффективность функционирования властных структур, увеличит уровень их персональной ответственности, а следовательно, возрастет доверие к власти со стороны населения. В этих условиях публичный и частный интересы будут наиболее полно реализованы и защищены.

Принципы как основополагающие идеи не остаются неизменной и навсегда установленной системой, они должны трансформироваться и дополняться вместе с меняющимися политическими и экономическими основами государства для того, чтобы отвечать насущным потребностям как отдельного человека, так и общества в целом. Эффективность публичность власти должна обеспечиваться принципом выборности, наличием не только подконтрольности обществу, но и институтом персональной ответственности перед ним (институт отзыва выборного лица), образовательными цензами и осуществлением деятельности публичной власти исходя из идеи народосбережения.