Прозрачность государственной финансовой поддержки организаций гражданского общества в России

Гацолати Виктор Эдуардович ORCID: 0000-0002-4063-0061 Аспирант, кафедра Административного и финансового права, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Gatsolati Viktor Eduardovich Graduate student, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 6 gatsolati.viktor@gmail.com

Гацолаева Алефтина Хадзибекировна кандидат юридических наук доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова» 362025, Россия, республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Бутырина, 27 Gatsolaeva Aleftina Khadzibekirovna PhD in Law Associate Professor of the Department of the History of State and Law of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "North Ossetian State University named after K.L. Khetagurov" 362025, Russia, Republic of North Ossetia-Alania, Vladikavkaz, Butyrina str., 27 aleftina.57@gmail.com

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20–311-90031.

Введение

Взаимодействие органов исполнительной власти с организациями гражданского общества включает в себя широкий спектр взаимоотношений, в рамках которых происходит осуществление публичных полномочий, основанное на определенных принципах, одним из которых является принцип прозрачности. Реализация в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, а также иных лиц, наделенных публичными полномочиями принципа прозрачности, обеспечивает свободный доступ граждан к достоверной информации о данной деятельности. Наличие данной информации в открытом доступе является дополнительной гарантией законности публичного администрирования, соблюдения прав и свобод граждан при его осуществлении, а также высокой продуктивности и эффективности деятельности органов публичной администрации, а также иных лиц, наделенных соответствующими публичными полномочиями.

Высокие риски нарушения закона, прав и свобод граждан, а также недостижения целей осуществления публичных полномочий существуют в сфере государственной финансовой поддержки организаций гражданского общества в виде предоставлений субсидий из федерального бюджета в форме президентских грантов, которая является одной из форм взаимодействия органов исполнительной власти и организаций гражданского общества. Исследование действующего административно-правового регулирования рассматриваемых правоотношений имеет целью определение его влияния на прозрачность оказания финансовой поддержки организаций гражданского общества в Российской Федерации, которая во многом определяет эффективность публичного администрирования в данной сфере общественных отношений.

Основная часть

1. Прозрачность функционирования публичной власти

Принципы публичного администрирования. Реализация органами государственной власти и местного самоуправления публичных полномочий осуществляется на основании определенных принципов, среди которых, как правило, выделяют следующие: законность, объективность, доступность, гласность, всесторонность, своевременность, компетентность и др. ^[4]. Особое место в системе принципов функционирования публичной власти занимают принципы открытости и прозрачности, которые являются фундаментальными демократическими принципами современного правового государства ^[3]. Согласно О. А. Воробьевой и И. Р. Шарафутдинову практическая реализация принципа прозрачности является обязательным условием формирования правового государства ^[2].

Прозрачность функционирования публичной власти заключается в законодательно закрепленной и гарантированной доступности к достоверной информации о деятельности публичной администрации для отдельных граждан и коллективных субъектов гражданского общества ^[1]. Именно доступность информации выделяется российскими учеными в качестве критерия, позволяющего определить степень прозрачности деятельности органов публичной власти.

Развитие интернет-технологий и цифровизация всех сфер жизнедеятельности социума обуславливают возможность конкретизации принятой в научных кругах позиции относительно основного критерия прозрачности функционирования публичной власти, которым следует обозначить наличие свободного доступа частных лиц к информации о деятельности органов публичной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Практическая реализация принципа прозрачности функционирования публичной администрации без надлежащего административно-правового регулирования представляется невозможным. Следовательно, административно-правовое регулирование деятельности публичной администрации должно создавать необходимые условия для обеспечения свободного доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, которое возможно гарантировать путем закрепления в законодательстве требования об общедоступном размещении соответствующих сведений в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Право на информацию. Доступность информации о деятельности органов исполнительной власти в сфере предоставления различных мер государственной поддержки, в том числе в области оказания финансовой поддержки организациям гражданского общества, в настоящее время не обеспечена в достаточной степени. Различные государственные ресурсы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» содержат довольно скудный объем информации, который ограничивается сведениями о получателях финансовой поддержки и размере оказанной помощи^[1]. Отсутствие в свободном доступе информации о мониторинге деятельности организаций-получателей финансовой поддержки, осуществляемой за счет средств федерального бюджета, свидетельствует о ненадлежащем выполнении государством своей обязанности по обеспечению условий для реализации гражданами своего субъективного публичного права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Именно субъективное публичное право граждан Российской Федерации на доступ к достоверной информации о деятельности публичной администрации и ее должностных лиц лежит в основе принципа прозрачности публичного администрирования.

Представляется, что обеспечение свободного доступа частных лиц к информации об оказании органами исполнительной власти финансовой поддержки организациям гражданского общества не должно ограничиваться сведениями о получателе помощи и о ее размере. Истинную ценность представляют данные о результатах финансовой поддержки, на основании которых возможно формирование объективной оценки деятельности как органа исполнительной власти (иного субъекта, наделенного соответствующими публичными полномочиями), осуществляющего отбор организаций или проектов для оказания помощи, так и деятельности самого субъекта-получателя государственной поддержки.

Немаловажным является также и сам ход освоения организациями гражданского общества полученных сумм государственных субсидий или грантов. Анализ результатов текущей деятельности организаций-получателей финансовой поддержки от государства является неотъемлемым элементом системы показателей эффективности данного вида взаимодействия органов исполнительной власти и организаций гражданского общества.

Обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти в сфере оказания финансовой поддержки организациям гражданского общества путем создания соответствующей административно-правовой базы ни в коем случае не является самоцелью. Достижение прозрачности финансовой поддержки, оказываемой органами исполнительной власти, необходимо в целях повышения эффективности данного вида деятельности, формирования препятствий для реализации коррупционных схем и создания условий для реализации гражданами субъективного публичного права на доступ к информации о деятельности публичной власти.

Прозрачность осуществления публичных полномочий. На данный момент сформированы различные модели оказания финансовой поддержки организациям гражданского общества, в том числе с привлечением некоммерческих организаций и передаче им соответствующих публичных полномочий, которые позволяют распределять бюджетные средства в нормативно установленном порядке. Представляется, что вместе с передачей публичных полномочий, частным организациям должны быть также переданы обязанности публичной администрации по обеспечению условий свободного доступа граждан к информации об их деятельности в соответствии с принципом прозрачности. В данном случае следует говорить о принципе прозрачности осуществления публичных полномочий, которым необходимо руководствоваться всем субъектам правоотношений, наделенным соответствующими правами.

Под принципом прозрачности осуществления публичных полномочий следует понимать законодательно закрепленную и гарантированную доступность граждан к достоверной информации об осуществлении публичной администрацией и иными лицами полномочий публично-правового характера, которыми они были наделены законом, подзаконными актами, административными договорами, а также иными легальными способами.

Принцип прозрачности осуществления публичных полномочий является более широким по отношению к принципу прозрачности функционирования публичной власти, поэтому включает также и его. Данный принцип должен стать основой деятельности некоммерческих организаций, которым были переданы публичные полномочия. Введение данного принципа необходимо в связи с изменением публичного администрирования в современных государствах, когда частные лица привлекаются в качестве исполнителей определенных функций органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что законодательное закрепление принципа прозрачности осуществления публичных полномочий и дальнейшая его реализация в правоприменительной деятельности соответствующих лиц, окажет благоприятное воздействие на публичное администрирование в России, а именно станет дополнительной гарантией законности деятельности публичной администрации и послужит средством повышения ее эффективности, в том числе при оказании финансовой поддержки организациям гражданского общества.

2. Гранты Президента РФ на развитие гражданского общества

Виды государственной финансовой поддержки организаций гражданского общества. Основными видами финансовой поддержки организаций гражданского общества в Российской Федерации являются субсидии и гранты, которые выделяются в рамках программ, реализуемых следующими группами органов публичной администрации: федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Таким образом, финансовая поддержка организациям гражданского общества в нашей стране осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

В период с 2015 по 2021 годы в Российской Федерации наблюдается тенденция увеличения объемов финансовой поддержки организаций гражданского общества, особенно в форме предоставления государственных грантов.

Категория «государственный грант» закреплена в законодательстве, в соответствии со ст.17 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ им признается целевое финансирование «отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам». Следовательно, государственные гранты выделяются на реализацию социально полезных проектов, а участие в конкурсе на получение гранта носит заявительный характер.

Особое место в системе грантовой поддержки деятельности организаций гражданского общества занимают гранты Президента РФ на развитие гражданского общества (далее, президентские гранты), которые ежегодно распределяются на конкурсной основе между некоммерческими неправительственными объединениями. Предоставление президентских грантов осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти в рамках соответствующего административного производства совместно с Фондом президентских грантов (далее, Фонд-оператор).

Административное производство по оказанию финансовой поддержки организациям гражданского общества. Оказание финансовой поддержки организациям гражданского общества в форме предоставления президентских грантов осуществляется в рамках трех административных производств: административного производства по предоставлению Управлением делами Президента РФ (далее, Управление делами) субсидий из федерального бюджета Фонду-оператору, административного производства по предоставлению Фондом-оператором президентских грантов организациям гражданского общества-победителям конкурса, административного производства по предоставлению Фондом-оператором президентских грантов во внеконкурсном порядке. Перечисленные производства образуют отдельный вид административного производства по оказанию финансовой поддержки организациям гражданского общества, содержание и теоретико-правовые основы которого еще предстоит исследовать современной юридической науке.

Основная задача исследования заключается в ответе на следующий вопрос: обеспечивает ли действующее административно-правовое регулирование прозрачность реализации публичных полномочий в сфере оказания финансовой поддержки организациям гражданского общества в форме предоставления президентских грантов на каждом из этапов соответствующего административного производства в России?

Субъекты производства по предоставлению президентских грантов. Финансовая поддержка организаций гражданского общества в форме предоставления президентских грантов организациям-победителям конкурса в России осуществляется по трехсубъектной, иерархической модели взаимодействия (Рис.1):

Рис. 1. Субъектная модель предоставления президентских грантов

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным ежегодно предоставлять субсидии Фонду-оператору, является Управление делами Президента РФ (далее, Управление делами президента). Административно-правовой статус Управления делами президента, в том числе его полномочия при взаимодействии с организациями гражданского общества, права по распределению средств из федерального бюджета закреплены в Положении «Об Управлении делами Президента Российской Федерации», которое утверждено Указом Президента РФ от 17.09.2008 N 1370.

Помимо предоставления Фонду-оператору субсидий из федерального бюджета Управление делами президента устанавливает порядок предоставления грантов организациям гражданского общества и осуществляет ряд контрольно-надзорных мероприятий. Во-первых, Управление делами президента осуществляет ряд контрольных мероприятий над деятельностью Фонда-оператора по расходованию выделенных субсидий, в том числе путем проверки финансовых отчетов. Во-вторых, Управление делами президента осуществляет учет размеров и сроков предоставления грантов организациям гражданского общества.

Вторым субъектом в иерархии рассматриваемых правоотношений является Фонд-оператор. Следует отметить, что по мнению некоторых ученых, фонды являются наилучшей организационно-правовой формой некоммерческих организаций для выполнения роли грантооператора ^[6].

Начиная с 2007 года конкурсы на предоставление президентских грантов проводились уполномоченными НКО-грантооператорами. Затем, с 3 апреля 2017 года единым оператором грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества начинает выступать Фонд Президентских грантов. Учредителями данного фонда стали следующие организации: Союз женщин России, Российской союз ректоров, Лига здоровья нации, Союз пенсионеров России, Национальный благотворительный фонд, Движение «Гражданское достоинство, благотворительный фонд «Покров»^[4].

Третьим субъектом рассматриваемых правоотношений выступают получатели президентских грантов – организации гражданского общества, под которыми следует понимать некоммерческие, самоуправляемые, добровольные объединения частных лиц, деятельность которых соответствует публичным интересам и направлена на достижение общественно полезных целей, повышение эффективности и обеспечение законности деятельности органов публичной власти, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина. Согласно российскому законодательству, не все организации гражданского общества могут принять участие в конкурсе на получение президентских грантов, а только те, которые были зарегистрированы в качестве юридического лица.

Таким образом, субъектами рассматриваемых правоотношений являются:

1) Орган исполнительной власти – Управление делами Президента Российской Федерации.

2) Государственно-образованная организация гражданского общества, наделенная публичными полномочиями по распределению бюджетных средств– Фонд президентских грантов.

3) Организации гражданского общества, обладающие правоспособностью юридического лица.

3. Предоставление государственной субсидии Фонду-оператору

Финансирование деятельности Фонда-оператора. Первым этапом предоставления президентских грантов организациям-победителям конкурсов является запуск и проведение уполномоченным органом исполнительной власти административного производства по предоставлению субсидий из федерального бюджета Фонду-оператору и наделение его публичными полномочиями по распределению бюджетных средств.

Порядок предоставления субсидий из федерального бюджета Фонду-оператору установлен Приказом Управления делами Президента Российской Федерации от 03.11.2020 N 358 (Далее Приказ Управления делами Президента РФ №358). Условия предоставления субсидий устанавливаются договором о предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением, заключаемый между уполномоченным органом исполнительной власти (Управлением делами президента) и государственно-образованной организацией гражданского общества (Фондом-оператором).

Объем выделяемых субсидий в соответствии положениями Указа Президента Российской Федерации от 30.01.2019 N 30 (Далее, Указ Президента РФ №30) равен размеру «бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год Управлению делами Президента Российской Федерации на поддержку некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».

Рисунок 2. Сумма выделяемых УД Президента РФ субсидий из федерального бюджета Фонда-оператору.

Сведения о сумме выделяемых Фонду-оператору субсидий из федерального бюджета за период с 2017 по 2020 годы свидетельствуют об увеличении объемов государственной финансовой поддержки деятельности организаций гражданского общества, а значит о признании государством важности и социальной эффективности осуществляемой ими работы. Так, в 2020 году Управлением делами было выделено чуть более 38 млрд. рублей, что превышает общую сумму предоставленных за предшествующие три года субсидий.

Помимо предоставления Фондом-оператором субсидий из федерального бюджета, за фондом закреплено право привлекать денежные средства из внебюджетных источников. Однако, по данным, имеющимся в открытом доступе, за время существования Фонда на его счет не поступило ни рубля внебюджетных средств. Данный факт свидетельствует о том, что по неизвестным причинам Фонд-оператор грантов не пользуется данным правом и оно является на данный момент исключительно декларативным. Таким образом, бюджет данной организации формируется исключительно за счет государственных средств, что свидетельствует о наличии явного дисбаланса в соотношении источников поступления финансовых средств в бюджет Фонда. Формирование бюджета организаций гражданского общества исключительно за счет государственных поступлений повышает риск утраты данным объединением автономности при осуществлении своей деятельности.

Договор о предоставлении Фонду-оператору субсидии из федерального бюджета. Предоставление Управлением делами субсидии из федерального бюджета Фонду-оператору состоит из следующих этапов:

1) Подача фондом в уполномоченный орган исполнительной власти полного перечня документов, предусмотренных ст.9 Приказа Управления делами Президента РФ №358.

2) Рассмотрение Управлением делами президента поданных организацией документов в течение 10 рабочих дней.

3) Принятие Управлением делами президента решения о заключении договора на предоставлении субсидии с Фондом, либо об отказе в выделении субсидии.

4) Перечисление субсидии на счет Фонда в случае принятия Управлением делами президента положительного решения. Выделенные Управлением делами президента субсидии, израсходованные Фондом-оператором с нарушением установленных целей и условий подлежат возврату в федеральный бюджет в течение 10 рабочих дней с даты получения соответствующего требования.

После принятия Управлением делами президента решения о заключении договора на предоставление субсидии с Фондом-оператором, данные субъекты переходят непосредственно к заключению соответствующего соглашения, который составляется на основании типовой формы, установленной Приказом Минфина России от 28.07.2017 N 121н.

Данное соглашение, несомненно, относится к разновидностям административного договора. Содержание данного договора составляет совокупность следующих элементов:

1) Предметом данного соглашения является предоставление некоммерческой неправительственной организации субсидии из федерального бюджета.

2) Объектом соглашения является субсидия, размер которой устанавливается договором.

3) Целью данного соглашения является достижение результатов федерального проекта, либо иная цель, указанная в договоре.

4) Сторонами соглашения являются уполномоченный орган исполнительной власти, либо иной субъект, наделенный соответствующими публично-властными полномочиями, и некоммерческая неправительственная организация.

5) Соглашение заключается в письменной форме.

6) Прераготивными полномочиями публично-властного субъекта соглашения являются установление значения результатов выделения субсидии и их оценка, осуществление контроля путем проведения плановых и внеплановых проверок, принятие решений об изменении условий соглашения, приостановлении предоставления субсидии.

Рассматриваемый договор, согласно предложенной Ю.Н. Стариловым и К.В. Давыдовым ^[9] классификацией видов административных соглашений, относится к:

1) Сложным договорам, так как обе стороны обладают взаимными правами и обязанностями.

2) Безвозмездным договорам, что полностью соответствует природе управленческих отношений, регулируемых данным соглашением.

3) Имущественным договорам, так как передаче подлежат денежные средства из федерального бюджета.

4) Двусторонним соглашениям. Орган исполнительной власти с одной стороны и организация гражданского общества с другой.

5) Субординационным административным договорам.

6) Правоприменительным административным договорам. Закрепленные в данном соглашении нормы являются обязательными только для его сторон.

7) Административным договорам, заключение которых является обязательным для одной из его сторон.

По способу согласования условий авторы предлагают различать взаимосогласованные соглашения и договоры присоединения. Однако, в случае с рассматриваемым соглашением, не применим ни один из выделенных способов согласования условий. Основные условия данного вида административного договора установлены типовой формой и подзаконным актом и стороны не вправе изменить их. Подобной точки зрения также придерживается А.Ю. Мелехова, которая пишет о том, что стороны договора, имеющего типовую форму, должны составлять соглашение с учетом условий типового договора, либо путем полного воспроизводства его текста ^[5]. Кроме обязательных для учета сторонами условий типовой формы данного соглашения, Приказом Управления делами Президента РФ №358 установлены также условия, которые являются обязательными для включения в договор. В таком случае мы не можем говорить том, что какая-либо из сторон соглашения является разработчиком его условий. Поэтому, предлагаем дополнить классификацию административных соглашений по критерию способа согласования условий договором, существенные условия которого определены типовой формой соглашения и нормативными правовыми актами. Необходимо упомянуть о том, что хотя получатель субсидии не участвует в разработке данного соглашения, он имеет право вносить предложения по изменению условий о размере субсидии.

Таким образом, под договором о предоставлении из федерального бюджета субсидии негосударственной некоммерческой организации следует понимать сложное, безвозмездное, имущественное, субординационное, правоприменительное, двустороннее административное соглашение между уполномоченным органом исполнительной власти и государственно-образованной организацией гражданского общества, заключаемого по поводу передачи денежных средств из бюджета Российской Федерации, существенные условия которого определяются типовой формой.

Контроль над соблюдением Фондом-оператором условий договора о предоставлении субсидии из федерального бюджета. Возвращаясь к анализу Приказа Управления делами Президента РФ №358, необходимо обратить внимание на установленные им обязательные условия договора о предоставлении субсидии Фонду-оператору. Наличие данных условий гарантирует возможность осуществления уполномоченными органами исполнительной власти контроля за надлежащим исполнением договора Фондом-оператором, а также внесения изменений в соглашение, либо его расторжения при наличии определенных обстоятельств.

Основными формами контроля над соблюдением Фондом-оператором соответствующих обязательств являются: предоставление Фондом-оператором отчетности (об осуществлении расходов и достижении результатов предоставления субсидии) и осуществление уполномоченными органами исполнительной власти различного рода проверок.

В случае недостижения Фондом-оператором результатов предоставления субсидии последний привлекается к имущественной ответственности в соответствии с п.21 Приказа Управления делами Президента РФ №358, что свидетельствует об одноприродности акцессорных и основных обязательств данного вида административного соглашения.

Указанным выше подзаконным актом устанавливается закрытый перечень расходов, на которые выделяются субсидии, основным из которых является предоставление грантов организациям гражданского общества, соответствующим требованиям данного Приказа.

Предоставление Фонду-оператору субсидии из федерального бюджета осуществляется на основании положений административного договора, заключение которого между уполномоченным органом исполнительной власти и государственно-образованной организацией гражданского общества направлено на проведение конкурсов на предоставление президентских грантов.

4. Конкурс на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества

Согласно п. 20 Приказа Управления делами Президента РФ от 03.11.2020 № 358 результатом предоставления субсидии из федерального бюджета Фонду-оператору является проведение не менее двух конкурсов на предоставление президентских грантов. В случае недостижения указанного результата Фонд-оператор привлекается к имущественной ответственности.

Фонд-оператор осуществляет комплекс мероприятий, направленных на достижение результата предоставления субсидии, с участием Координационного комитета, образованного Указом Президента Российской Федерации от 3 апреля 2017 г. № 137. Среди функций данного Комитета необходимо выделить функцию согласования представленных Фондом-оператором перечня организаций гражданского общества – победителей конкурсов на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества с учетом результатов независимой экспертизы представленных на конкурсы социально значимых проектов и проектов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. По сути, Координационный комитет выступает в качестве контрольно-надзорного органа, с которым Фонд-оператор обязан согласовывать все важные решения.

Прием конкурсных заявок. Порядок и условия проведения конкурсов устанавливается следующими нормативными правовыми актами:

1. Ежегодным Указом Президента РФ, который с 2019 года носит название «О грантах Президента Российской Федерации, предоставляемых на развитие гражданского общества».

2. Положением о проводимом конкурсе на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества, которое утверждается приказом Фонда-оператора.

3. Объявлением о проведении конкурсов на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества.

После объявления о проведении конкурса, приеме заявок на участие, Фонд-оператор осуществляет их проверку, в том числе на предмет соответствия заявителя установленным критериям: наличие государственной регистрации в качестве юридического лица и осуществление деятельности по конкретным направлениям. Организация гражданского общества, на момент окончания приема заявок, должна обладать статусом юридического лица минимум в течение года (6 месяцев, если запрашиваемая сумма гранта не превышает установленной правилами конкурса суммы). Помимо наличия правоспособности юридического лица, организация гражданского общества должна участвовать в развитии институтов гражданского общества, реализовывать социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и осуществлять деятельность по направлениям, перечисленным ст.2 Указа Президента РФ N30. Наряду с требованиями к участникам конкурса, установлены также общие условия по срокам реализации заявляемых проектов, которые не должны превышать 3 года.

Таким образом, основные требования к участникам конкурса сводятся к наличию государственной регистрации, направлению деятельности организации и срокам реализации финансируемого проекта. Отсутствие в этом перечне требований о наличии коммуникационных каналов связи в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в условиях цифровизации, является одним из пробелов правового регулирования данной сферы общественных отношений. Отсутствие организации гражданского общества – победителя конкурса в цифровом пространстве автоматически отдаляет ее от современного общества, обусловливает закрытый характер ее деятельности и практически лишает возможности рядовых граждан оценивать социальную эффективность, осуществляемых некоммерческой неправительственной организацией преобразований. Поэтому, в целях повышения открытости деятельности организаций гражданского общества, представляется необходимым включение требований о наличии у объединения коммуникационных каналов связи в цифровом пространстве в соответствующий раздел Положения о проведении конкурсов.

Экспертиза конкурсных заявок.Заявки, которые соответствуют требованиям положения о конкурсе, допускаются к участию в конкурсе и подлежат независимой экспертизе. Правовые основы проведения независимой экспертизы проектов закреплены в Положении «О порядке проведения независимой экспертизы проектов, представленных на конкурс на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества», которое утверждается объединенным экспертным советом.

Независимая экспертиза заявок состоит из двух этапов: оценки заявок экспертами конкурса и рассмотрении заявок объединенным экспертным советом, который определяет итоговый рейтинг проектов. Оценка конкурсных заявок осуществляется независимыми экспертами с учетом методических рекомендаций и на основании критериев оценки, установленных положением о конкурсе. Независимые эксперты дают комментарии к оценкам проектов.

На основании результатов оценки проектов независимые эксперты дают заключения о безусловной рекомендации проекта к поддержке, об отсутствии возможности формирования однозначной оценки проекта, либо о не рекомендации проекта к поддержке. Таким образом, каждый проект, после его оценки, получает определенное количество баллов, которые составляют основу предварительного рейтинга заявок, подлежащего учету объединенным экспертным советом при рассмотрении заявок. Результатом рассмотрения заявок объединенным экспертным советом является формирование рейтинга каждой из заявок, а также определение минимального порогового значения рейтинга заявки, для признания организации победителем конкурса.

Организации гражданского общества, конкурсные заявки которых получили рейтинг, превышающий минимальное пороговое значения, подлежат включению объединенным экспертным советом в проект перечня организаций – победителей конкурса. Данный проект рассматривается Координационным комитетом, который принимает решение о согласовании, либо отказе в согласовании перечня победителей конкурса, проект которого был подготовлен объединенным экспертным советом. Данное решение оформляется протоколом и Фонд-оператор обязан направить в Управление делами президента копию протокола (в течение 10 дней после проведения заседания) и график представления итоговой отчетности об осуществлении расходов субсидии организациями гражданского общества – победителями конкурса (в течение 15 дней после проведения заседания).

Экспертиза конкурсных заявок в настоящее время носит закрытый характер, ни один из ее этапов не освещается на официальном сайте Фонда президентских грантов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Следовательно, организации-участники конкурса и общественность не имеют возможности для ознакомления с результатами работы независимых экспертов, а также объединенного экспертного совета. Отсутствие указанных сведений снижает доверие населения к данной форме государственной поддержки некоммерческого сектора, чем снижает темпы развития гражданского общества в нашей стране.

Фонд-оператор заключает с признанными победителями конкурсов организациями гражданского общества договор о предоставлении гранта. Указанная в данных договорах информация о размере и сроках предоставления грантов подлежит учету Управлением делами президента при составлении кассового плана исполнения федерального бюджета.

Контроль над реализацией проекта. После заключения административного договора между Фондом-оператором и организацией-победителем конкурса и передачи гранта, последняя приступает к реализации проекта.

Фонд-оператор в процессе реализации организацией гражданского общества-победителем конкурса проекта осуществляет следующие формы контроля:

1) Мониторинг реального счета организации гражданского счета.

2) Осуществление проверок:

a. целевого использования гранта;

b. соблюдения победителем конкурса условий договора о предоставлении гранта, в порядке и в сроки, предусмотренные договором о предоставлении гранта;

c. финансовых отчетов организаций гражданского общества;

d. копий документов, подтверждающих факт получения товаров (оказания услуг, выполнения работ), оплаченных за счет гранта;

3) Мониторинг реализуемого проекта.

В случае нарушения условий административного договора организация гражданского общества может быть привлечена к юридической ответственности во внесудебном порядке. Ответственность, как правило, носит имущественный характер и заключается в обязанности организации гражданского общества возвратить выделенную сумму гранта Фонду-оператору. Если же организация отказывается возвращать денежные средства, то Фонд вправе обратиться в суд. Взысканная сумма гранта затем возвращается Фондом Управлению делами президента как сумма неисполненного обязательства.

Наибольший интерес вызывает административно-правовое регулирование осуществления контроля над организацией гражданского общества в форме мониторинга реализуемого проекта. Именно на основании информации, собранной сотрудниками Фонда-оператора в ходе мониторинга, производится оценка результатов проекта.

Полномочия Фонда-оператора по осуществлению мониторинга в настоящее время закрепляются в положениях о проводимых конкурсах. Однако, на данный момент не регламентирован порядок проведения мониторинга. Вероятно, что в детальной регламентации мониторинга нет необходимости, однако бесспорным является положительный эффект, которым обладает законодательное закрепление общих принципов осуществления публичной деятельности. Соответственно, обоснованным видится принятие законодательного акта, закрепляющего общие принципы и основы осуществления публичных полномочий, в том числе мониторинга деятельности организаций гражданского общества, которая финансируется за счет средств федерального или регионального бюджета. Временной мерой регулирования мониторинга может стать регламентирование порядка проведения Фондом-оператором мониторинга хода реализации проекта в специальном положении. Одним из возможных вариантов названия указанного нормативного правового акта может стать – «Положение о порядке проведения мониторинга хода реализации проектов победителей конкурсов на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества». Следует еще раз отметить, что указанная мера является временной и служит цели повышения эффективности мониторинга до принятия соответствующего законодательного акта.

Помимо решения указанной выше проблемы, наличие подобного нормативного правового акта, прояснит организациям-победителям конкурсов регламент взаимодействия с Фондом-оператором на данной стадии реализации проекта.

Оценка проектов. Заключительным этапом взаимодействия государственно-образованной организации гражданского общества, наделенной публичными полномочиями и некоммерческими неправительственными организациями-получателями грантов является оценка результатов финансируемого проекта. Оценка регламентируется положением «О порядке оценки результатов проектов победителей конкурсов на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества», утвержденного приказом Фонда президентских грантов от 15.09.2020 №17. Информация об оценках проектов размещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте «оценка.гранты.рф».

В настоящее время оценка результатов проекта осуществляется на основании информации, собранной Фондом в ходе мониторинга реализации проекта. Одним из критериев оценки является степень информационной открытости организации гражданского общества, реализовавшей проект. В том случае, если осуществляемые организацией мероприятия активно освещались в сети «Интернет», а созданные материалы размещены в открытом доступе, то грантополучателю присваивается уровень информационной открытости. Мы живем в эпоху информационного общества и установленные критерии для высокой оценки открытости организации-грантополучателя должны стать стандартом осуществления деятельности данных объединений.

5. Внеконкурсное предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества

Субъекты-получатели грантов во внеконкурсном порядке. Помимо организаций гражданского общества-победителей конкурсов, получателями президентских грантов от Фонда-оператора на основании положений Приказа Управления делами Президента РФ №358 могут быть также:

1) Некоммерческие организации, которые являются получателями субсидий из бюджета субъекта РФ для последующего распределения между социально ориентированными некоммерческими организациями (далее, СО НКО), осуществляющими деятельность, предусмотренную Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

2) Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, которые на основании п.9.1. ст. 26.3 Федерального закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ вправе оказывать финансовую поддержку отдельным категориям организаций гражданского общества.

3) Организации гражданского общества, учрежденные Фондом-оператором.

Следовательно, можно выделить четыре вида субъектов-получателей президентских грантов: организации гражданского общества – победители конкурсов, некоммерческие организации-распределители субсидий между региональными СО НКО, региональные органы исполнительной власти, организации гражданского общества, учредителями которых является Фонд-оператор. Выделенные виды субъектов-получателей президентских грантов образуют две группы: коллективные субъекты административного права, которым президентские гранты предоставляются на реализацию социально полезных проектов, либо осуществление текущей деятельности; коллективные субъекты административного права, которым президентские гранты выделяются в целях дальнейшего распределения бюджетных средств между региональными организациями гражданского общества.

Классификация президентских грантов. Предоставление президентских грантов и первой и второй группе субъектов рассматриваемых правоотношений следует относить к формам финансовой поддержки организаций гражданского общества, так как их конечным результатом является поступление средств из федерального бюджета на расчетные счета соответствующих объединений частных лиц.

В то же время существуют основания, позволяющие осуществить разграничение видов финансовой поддержки, оказываемых в форме предоставления президентских грантов:

1) В зависимости от территории осуществления деятельности организацией-получателем средств президентских грантов следует выделить финансовую поддержку, оказываемую всем организациям гражданского общества и финансовую поддержку, оказываемую региональным организациям гражданского общества.

2) В зависимости от модели рассматриваемых правоотношений следует выделить финансовую поддержку организаций гражданского общества, оказываемую напрямую и финансовую поддержку организаций гражданского общества, оказываемую через субъекта-посредника.

3) В зависимости от правового статуса субъекта-посредника, содействующего в оказании финансовой поддержки организаций гражданского общества следует выделить финансовую поддержку, осуществляемую с участием региональных органов исполнительной власти и финансовую поддержку, осуществляемую с участием некоммерческих организаций.

Общественный контроль. Согласно приведенным выше положениям российского законодательства внеконкурсное предоставление президентских грантов осуществляется в том числе с целью оказания финансовой помощи организациям гражданского общества через субъекта-посредника. Распределение субъектом-посредником средств президентского гранта, полученного во внеконкурсном порядке, осуществляется под контролем Фонда-оператора. Таким образом, в случаях, когда получателем гранта становится региональный орган исполнительной власти, то распределение им средств президентского гранта между определенными организациями гражданского общества под контролем Фонда-оператора является формой общественного контроля, которая ранее не выделялась в юридической науке – контроль над распределением региональным органом исполнительной власти бюджетных средств. Также, выделение данного вида общественного контроля актуализирует необходимость расширения перечня субъектов общественного контроля, установленного Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Информация о предоставлении президентских грантов во внеконкурсном порядке, а тем более о дальнейшем распределении бюджетных средств между региональными организациями гражданского общества, в настоящее время недоступна для граждан, так как отсутствует в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Представляется, что причина отсутствия данных сведений заключается в том, что нормативными правовыми актами не закрепляется обязанность органов исполнительной власти, а также иных лиц, наделенных публичными полномочиями размещать соответствующую информацию на своих официальных интернет-ресурсах.

Выводы

По результатам проведенного исследования сделаны следующие выводы:

1. Дополнительной гарантией обеспечения законности публичного администрирования, в том числе в сфере оказания финансовой поддержки организаций гражданского общества, должно стать законодательное закрепление принципа прозрачности осуществления публичных полномочий, под которым следует понимать гарантированную доступность граждан к достоверной информации об осуществлении публичной администрацией и иными лицами полномочий публично-правового характера, которыми они были наделены законом, подзаконными актами, административными договорами, а также иными легальными способами.

2. Оказание финансовой поддержки организациям гражданского общества в форме предоставления президентских грантов осуществляется в рамках трех административных производств: административного производства по предоставлению Управлением делами субсидий из федерального бюджета Фонду-оператору, административного производства по предоставлению Фондом-оператором президентских грантов организациям гражданского общества-победителям конкурса, административного производства по предоставлению Фондом-оператором президентских грантов во внеконкурсном порядке.

3. Субъектами рассматриваемых правоотношений являются: уполномоченный орган исполнительной власти (Управление делами Президента РФ); региональные органы исполнительной власти; государственно-образованная организация гражданского общества, наделенная публичными полномочиями по распределению бюджетных средств (Фонд президентских грантов); организации гражданского общества, обладающие статусом юридического лица; иные некоммерческие организации.

4. Порядок и условия предоставления Фонду-оператору субсидии из федерального бюджета содержатся в одноименном договоре, который заключается между Управлением делами и Фондом. Данное соглашение представляет собой одну из разновидностей административного договора, под которым следует понимать сложное, безвозмездное, имущественное, субординационное, правоприменительное, двустороннее административное соглашение между уполномоченным органом исполнительной власти и государственно-образованной организацией гражданского общества, заключаемого по поводу передачи денежных средств из бюджета Российской Федерации, существенные условия которого определяются типовой формой.

5. Установленные требования к участникам конкурса на предоставление президентских грантов не гарантируют открытости организаций-получателей бюджетных средств, что обусловлено отсутствием обязанности соответствующих объединений обладать коммуникационными каналами связи в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

6. Экспертиза конкурсных заявок на получение президентских грантов носит закрытый характер, что не соответствует принципу прозрачности осуществления публичных полномочий.

7. Мониторинг деятельности организаций гражданского общества в рамках проектов, реализуемых частично или полностью на средства президентских грантов, является основной формой контроля за соблюдением победителями конкурса условий договора с Фондом-оператором. В настоящее время правовое регулирование данного мониторинга не устанавливает основ, общих принципов и порядка его проведения, что не может не сказываться на качестве рассматриваемых правоотношений.

8. Согласно положениям Приказа Управления делами Президента РФ №358, Фонд-оператор обладает также полномочиями по предоставлению президентских грантов во внеконкурсном порядке следующим видам коллективных субъектов административного права: некоммерческие организации-распределители субсидий между региональными СО НКО, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации гражданского общества, учредителями которых является Фонд-оператор. Предоставление президентских грантов во внеконкурсном порядке, в зависимости от субъекта-получателя, осуществляется с целью реализации получателем финансовой поддержки социально полезного проекта, осуществления текущей деятельности, либо распределения бюджетных средств между региональными организациями гражданского общества.

9. Гранты Президента РФ на развитие гражданского общества могут быть классифицированы по следующим основаниям: территория деятельности организации гражданского общества, которая является получателем гранта; субъектный состав рассматриваемых правоотношений; правовой статус лица, выступающего в качестве посредника при оказании финансовой поддержки в форме предоставления президентских грантов.

10. Распределение региональными органами исполнительной власти бюджетных средств, полученных в форме президентских грантов, осуществляется под контролем Фонда-оператора, являющегося государственно-образованной организацией гражданского общества. Данный контроль следует относить к формам общественного контроля, а именно к осуществлению общественного контроля над распределением региональными органами исполнительной власти бюджетных средств. Следовательно, необходимо расширить перечень субъектов общественного контроля, установленный российским законодательством.

11. Граждане нашей страны не обладают возможностью получения сведений о президентских грантах, предоставленных Фондом-оператором во внеконкурсном порядке, тем самым нарушается принцип прозрачности осуществления публичных полномочий. Первым шагом для решения указанного пробела в административно-правовом регулировании рассматриваемых правоотношений является закрепление обязанности органов исполнительной власти, а также иных лиц, наделенных публичными полномочиями размещать соответствие сведения в информационно-телекоммуникационное сети «Интернет».

Заключение

Прозрачность публичного администрирования следует рассматривать не только в контексте прозрачности функционирования органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и в контексте прозрачности осуществления публичных полномочий иными лицами. Текущее административно-правовое регулирование, в целом, обеспечивает свободный доступ граждан к достоверной информации о деятельности органов публичной администрации, в отличие от сведений об осуществлении публичных полномочий частными лицами, в том числе при оказании финансовой поддержки организациям гражданского общества.

В современных условиях повсеместного распространения практики делегирования органами исполнительной власти публичных полномочий частным лицам, законодательное закрепление принципа прозрачности их осуществления представляется весьма своевременной и необходимой мерой совершенствования административно-правового регулирования рассматриваемых отношений. В сфере оказания финансовой поддержки организациям гражданского общества, законодательное закрепление данного принципа создаст дополнительные гарантии для достижения целей субсидирования некоммерческих объединений частных лиц, осуществляемого Фондом-оператором президентских грантов, который является государственно-образованной организацией гражданского общества.

Таким образом, в целях обеспечения прозрачности осуществления некоммерческими организациями публичных полномочий, в том числе осуществления Фондом-оператором публичных полномочий по предоставлению региональным органам исполнительной власти, организациям гражданского общества, иным некоммерческих организациям субсидий из федерального бюджета в форме президентских грантов, следует внести следующие изменения в действующее административно-правовое регулирование рассматриваемых правоотношения:

1. Разработать и принять Федеральный закон «О делегировании публичных полномочий», в котором закрепить основы и общие принципы передачи органами исполнительной власти и местного самоуправления публичных полномочий и порядка их осуществления некоммерческими организациями. Основным принципом должен стать принцип прозрачности осуществления публичных полномочий, который также распространяется на оказание финансовой поддержки организациям гражданского общества.

2. В Федеральном законе «О делегировании публичных полномочий» закрепить общие принципы ведения административных производств по оказанию финансовой поддержки организациям гражданского общества. В целях обеспечения принципа прозрачности осуществления публичных полномочий в данный закон следует включить норму, закрепляющую обязанность лиц, наделенных соответствующими правами публично-правового характера, размещать информацию о результатах осуществления административных процедур в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

3. П.5 Положения «О грантах Президента Российской Федерации, предоставляемых на развитие гражданского общества» дополнить пп. л) следующего содержания: «л) обеспечивает прозрачность и открытость деятельности организаций-победителей конкурсов».

4. П. 41 раздела IX Положения о проведении конкурсов «Порядок предоставления грантов и осуществления за их использованием» дополнить подпунктом следующего содержания: «мониторинг деятельности победителей конкурсов путем анализа информации и материалов, предоставляемых в открытом доступе на соответствующей цифровой площадке».

5. П. 17 Положения «О порядке проведения независимой экспертизы проектов, представленных на конкурс на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества» дополнить следующим содержанием: «Заключение эксперта подлежит опубликованию на официальном сайте Фонда президентских грантов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в срок не позднее даты начала рассмотрения заявок на участие в конкурсе объединенным экспертным советом».

6. П. 20 Положения «О порядке проведения независимой экспертизы проектов, представленных на конкурс на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества» дополнить следующим содержанием: «Рейтинг заявок, определенный объединенным экспертным советом, подлежит опубликованию на официальном сайте Фонда президентских грантов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» до формирования проекта перечня некоммерческих неправительственных организаций – победителей конкурса».

7. П.1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" дополнить пп. 5) следующего содержания: «некоммерческие организации, уполномоченные распределять субсидии из федерального бюджета между региональными органами исполнительной власти».

Помимо повышения качества и достижения высокого уровня продуктивности рассматриваемых правоотношений, предложенные меры по совершенствованию административно-правового регулирования, предоставляющие гражданам возможность отслеживать ход реализации того или иного социально значимого проекта, открывает новые перспективы для привлечения дополнительного финансирования со стороны частных лиц и развитие краудфаундинга некоммерческой сферы в нашей стране.