Антикоррупционные составляющие правового положения (статуса) муниципальных служащих

Григорьев Иван Владимирович кандидат юридических наук доцент, кафедра трудового права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Grigorev Ivan Vladimirovich PhD in Law Docent, the department of Labor Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 adarichi@mail.ru Другие публикации этого автора

Проблемы противодействия коррупции не новы для российского государства. В риторике высшего руководства Страны акцентируется внимание на том, что борьба с коррупцией была и остается принципиальной задачей, которая требует профессионализма, серьезности и ответственности ^[1]. Предлагаемые пути и механизмы противодействия коррупции, нашли отражение в законодательных актах закрепляющих правовое положение (статус) муниципальных служащих, в нормах о правах, обязанностях и запретах устанавливаемых как во время осуществления профессиональной служебной деятельности, так и после ее завершения. Однако регламентация отдельных антикоррупционных элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих носит неоднозначный и спорный характер, поэтому закрепление раздела «Совершенствование системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в отдельных сферах деятельности» в Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы, принятого 16 августа 2021 г. ^[2] представляется логичным и обоснованным.

Унифицированные основы правового статуса служащих впервые были закреплены в Главе 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[3] (далее — Закон № 79-ФЗ), а в дальнейшем их продублировали в законодательстве о статусе военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и муниципальных служащих без принципиальных расхождений. Кроме того, значительная часть элементов правового положения (статуса) служащих определяются Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ)^[4].

Изучение основных прав муниципальных служащих позволяет выделить лишь два, имеющих антикоррупционную направленность — это право на осуществление иной оплачиваемой работы и право на приобретение и владение ценными бумагами, по которым может быть получен доход.

В соответствии частью 2 статьи 11 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»^[5] (далее — Закон № 25-ФЗ) «муниципальный служащий вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов». Не смотря на то, что норма устанавливает уведомительный порядок осуществления иной оплачиваемой работы, буквальное толкование позволяет сделать вывод о фактическом разрешительном порядке выполнения дополнительной работы, поскольку одним из требований является отсутствие конфликта интересов (ситуации, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (часть 1 статьи 10 Закона № 273-ФЗ)). Реализация рассматриваемого права пересекается с обязанностью уведомлять о возможном возникновении личной заинтересованности, предусмотренной пунктом 11 части 1 статьи 12 Закона № 25-ФЗ. Поступившее от муниципального служащего уведомление должно стать предметом рассмотрения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов ^[6]. По нашему мнению, данная комиссия — единственный субъект в органе местного самоуправления, способный выносить решение о наличии или отсутствии конфликта интересов в деятельности служащих. Потому осуществление муниципальным служащим иной оплачиваемой работы без положительного решения комиссии стоит рассматривать как нарушение антикоррупционного законодательства, влекущее привлечение к дисциплинарной ответственности.

Особый порядок выполнения иной оплачиваемой работы предусмотрен во-первых, для осуществления деятельности финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку ее выполнение возможно только с письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя), если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законодательством (пункт 16 части 1 статьи 14 Закона № 25-ФЗ). Во-вторых, муниципальные служащие, замещающие должности глав местных администраций по контракту, дополнительно могут заниматься исключительно преподавательской, научной и иной творческой деятельностью (часть 2 статьи 16 Закона № 25-ФЗ).

Что касается возможности приобретения ценных бумаг, то законодательство о муниципальной службе не содержит соответствующего запрета, однако по пункту 4 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ — «гражданскому служащему запрещается приобретать в случаях, установленных законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход» (указанная норма в полной мере распространяется на муниципальных служащих, поскольку по пункту 2 части 1 статьи 5 Закона № 25-ФЗ «взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы»). Комплексное толкование норм позволяет выявить единственный запрет на владение ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) — это возникновение или потенциальная возможность возникновения конфликта интересов (часть 7 статьи 11 Закона № 273-ФЗ). Таким образом муниципальным служащим предоставлено право приобретения ценных бумаг, но возможность владения ими поставлена в зависимость от отсутствия конфликта интересов, поэтому при появлении у муниципального служащего ценных бумаг он должен обратиться с уведомлением о возможном возникновении конфликта интересов к представителю нанимателя (работодателю), который должен инициировать рассмотрение вопроса комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и только после решения комиссии появится ясность о возможности владения служащим ценными бумагами. Если будет установлено наличие конфликта интересов или возможность его возникновения то в решении комиссии должны содержаться конкретные действия, которые необходимо совершить муниципальному служащему для урегулирования или предотвращения конфликта (передача ценных бумаг в доверительное управление, необходимость изменения служебного положения и прочее).

Серьезного внимания заслуживает правовое регулирование обязанности муниципальных служащих предоставлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Сложно согласиться с авторами, оценивающими данную обязанность как «успешно реализуемую антикоррупционную процедуру» ^[7], поскольку ее исполнение имеет существенные правовые проблемы и «обязанность декларирования имущества рождает большое количество споров»^[8]. В соответствии со статьей 15 Закона № 25-ФЗ граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в особый перечень и муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны ежегодно представлять представителю нанимателя (работодателю) не только сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, но и сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Федеральные законы не содержат исключений из данной обязанности, однако пункт 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (по пункту 8 Указа «органы местного самоуправления обязаны руководствоваться данным актом разработке собственных положений о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов») устанавливает возможность непредставления сведений о доходах и имуществе супругов служащих и их несовершеннолетних детей при наличии «объективных и уважительных причин». Необходимо согласиться с авторами, утверждающими, что «факт непредставления сведений по объективным причинам не способствует противодействию коррупции, поскольку данные сведения остаются непредставленными»^[9], однако необходимо учитывать, что неисполнение обязанности зачастую не зависит от воли и желания муниципального служащего.

Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах, одобренными Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол № 24 от 13 апреля 2011 г.) разъяснено, что следует понимать под «объективными и уважительными причинами» непредставления сведений о доходах и имуществе членов семей служащих. Объективной предложено считать причину, существующую независимо от воли служащего (например, служащий длительное время не располагает сведениями о местонахождении супруги (супруга) и у него отсутствуют возможности для получения такой информации); уважительной — причину обоснованно препятствующей служащему представить необходимые сведения (болезнь, командировка и т.п.) ^[10]. Дополняется перечень объективных и уважительных причин в письме Минтруда России от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 «Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (вместе с «Разъяснениями по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (законодательство по состоянию на 17 июля 2013 г.)» ^[11]), в котором названы следующие: а) супруг (супруга) признан безвестно отсутствующим, б) супруг (супруга) находится в розыске; в) супруги при юридически оформленном браке фактически не проживают друг с другом и (или); г) между ними существуют личные неприязненные отношения; и т.д.. Первые две причины перечня можно в полной мере считать объективными и уважительными, но две последние вызывают большие сомнения, поскольку не могут быть подтверждены документально.

В науке и практике нет единства относительно объективности и уважительности такой причины как «нежелание» супруга (супруги) сообщать сведения о своих доходах и имуществе. Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах данная причина рассматривается как объективная, но неуважительная. Считаем необоснованным подход правоприменителей состоящий в том, что «служащие самостоятельно должны урегулировать данный вопрос со своими супругами» ^[12], к сожалению, аналогичную позицию занимают и судебные органы, обосновывающие свои решения тем, что «межличностные отношения супругов не освобождают служащего от исполнения возложенных на него обязанностей» ^[13], при этом совершенно игнорируется реальная невозможность исполнения возложенной обязанности. По нашему мнению нежелание супругов представлять свои данные должно квалифицироваться как объективная и уважительная причина непредставления служащим сведений о доходах и имуществе до тех пор, пока на законодательном уровне не будут установлены: 1) обязанность супругов предоставлять соответствующие сведения и 2) ответственность за ее неисполнение.

Очевидно, что значительная часть вопросов связанных с противодействием коррупции в органах местного самоуправления решается комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, потому следует указать на проблему, связанную с регламентацией их образования. По нашему мнению действующая формулировка части 4 статьи 14.1 Закона № 25-ФЗ предусматривающая возможное создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления, заслуживает негативной оценки, считаем необходимым закрепить обязанность обязательного формирования соответствующих комиссий. Соответствующие нормы закреплены в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, например, по статье 4-1 Закона Свердловской области от 29 октября 2007 года № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области» «для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в соответствии с федеральным законом образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов»^[14].

В 2013 году на муниципальных служащих была возложена обязанность представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), цифровых финансовых активов, цифровой валюты, совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки. Указанную обязанность также сложно признать эффективной мерой противодействия коррупции, поскольку муниципальные служащие могут предоставить любые документы, в том числе, удостоверяющие мнимые и притворные сделки (например, в подтверждение договора займа можно представить копии расписок на любую сумму, в то время как ее оригинал уничтожить). Верховный Суд РФ, предписывает нижестоящим судам принимать любые доказательства законности приобретения имущества, в частности получение средств по гражданско-правовым договорам дарения или займа ^[15]. Необходимо поддержать позицию ученых, считающих, что «служащий, имеющий коррупционные доходы, найдет способ их легализовать через близких лиц, в отношении которых не возложена обязанность представлять сведения о доходах и имуществе (родителей, совершеннолетних детей, братьев и сестер и т. п.)» ^[16].

Негодование вызывает и судебная практика по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы ^[15]. Во-первых, позиция судов о том, что действующее законодательство не предусматривает возможности учета в числе расходов лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, и членов его семьи прожиточного минимума, затрат на оплату коммунальных услуг, алиментных выплат и других, не относящихся к расходам на приобретение имущества противоречит здравому смыслу, поскольку демонстрирует что служащий и члены его семьи якобы не питаются, не нуждаются в приобретении одежды и средств гигиены, не несут обязательных расходов на содержание имущества и прочее, что в свою очередь приводит к значительному завышению доходов на приобретение имущества (в 2022 году аналогичный подход применен к правовому регулированию контроля за законностью получения денежных средств (статья 8.2 Закона № 273-ФЗ)). Разделяем мнение ученых, предлагающих учитывать в структуре расходов хотя бы прожиточный минимум ^[17]. Во-вторых, возможность выявления судами «незначительного расхождения» доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение имущества, позволяющая взыскать лишь ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана приводит к существенному снижению возмещения от коррупционного правонарушения. Более того, оценочная категория «незначительное расхождение» нуждается в закреплении четких законодательных рамок даже для судебного усмотрения, поскольку только «правильное установление пределов усмотрения обеспечивает его законность» ^[18].

Вызывает нарекание существование запрета для отдельных категорий муниципальных служащих и членов их семей открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. По Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены ... только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Муниципальные служащие и члены их семей вправе самостоятельно и по своему усмотрению распоряжаться средствами, которые они уже честно заработали. Думается, что соответствующий запрет не в поной мере соотносится с положениями статьи 55 Конституции РФ, не смотря на то, что Конституционным Судом РФ неоднократно отмечалось, что «служебная деятельность осуществляется в публичных интересах и связана с реализацией служащими особых, публично-правовых, функций, что, предопределяет их особый статус, включающий в себя как права и обязанности, так и налагаемые на них ограничения и запреты, связанные со службой, наличие которых компенсируется в том числе предоставляемыми им гарантиями и преимуществами» ^[19].

Несовершенство правового регулирования выявляется и применительно к ограничению дарения служащим. По статье 575 Гражданского кодекса РФ запрещается дарение, за исключением обычных подарков (стоимость которых не превышает трех тысяч рублей) муниципальным служащим... в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Указанный запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. В статье 14 Закона № 25-ФЗ говорится о двух видах подарков: а) подарки от физических или юридических лиц, получать которые запрещено независимо от их стоимости и б) подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, которые признаются муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ. Считаем, что подпункт 3 пункта 1 статьи 575 Гражданского кодекса РФ, допускающий возможность получения «обычных» подарков служащими необходимо признать утратившим силу (такой подход успешно реализован в ряде зарубежных стран ^[20]).

Порядок оценки, сдачи и выкупа подарков, полученных федеральными служащими на протокольных и официальных мероприятиях регламентируется постановлением Правительства от 9 января 2014 г. № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации» (вместе с «Типовым положением о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации») ^[21] (данный акт рекомендован органам местного самоуправления к использованию в качестве основы при разработке собственных порядков). Процедуры, предусмотренные названным Типовым порядком представляются сложными для исполнения, поскольку предполагают совершение большого количества действий от представителей органа местного самоуправления, которым необходимо: образовать комиссию по поступлению и выбытию активов; определить стоимости подарка на основе рыночной цены, действующей на дату принятия к учету, для чего нужно произвести экспертизу; предоставить возможность служащему выкупить подарок; решить вопрос о целесообразности использования подарка для обеспечения деятельности муниципального органа; при необходимости принять меры по реализации подарка, его безвозмездной передаче на баланс благотворительной организации, либо по его уничтожению. Думается, что Типовой порядок необходимо сделать во-первых, универсальным и распространить его действие на всех служащих без излишнего дублирования каждым субъектом РФ и каждым муниципалитетом, во-вторых, его нужно упростить обязав служащих сдавать подарки в органы, в которых они проходят службу, независимо от их стоимости, а при отсутствии целесообразности их использования последние должны передавать их в музеи, для определения историко-культурной, художественной, научной или иной ценности, с учетом которой подарки будут формировать музейные фонды или уничтожаться.

Подводя итог исследованию необходимо с сожалением отметить, что проблемы коррупции не решены ни в одной стране. Возможное ужесточение ответственности не приведет к ее исчезновению, о чем свидетельствует практика стран, в которых установлена смертная казнь за совершение коррупционных преступлений. Остается надеяться, что совершенствование российского антикоррупционного законодательства будет реализовываться с учетом мнения ученых и в обозримом будущем удастся устранить существующие пробелы и коллизии правового положения (статуса) муниципальных служащих.