Перспективы консолидации гражданского и экспертного участия в законодательном процессе на региональном уровне

Мазеин Артем Владимирович ORCID: 0000-0002-5598-7784 старший преподаватель, кафедра правового обеспечения государственного управления и национальной безопасности, Уральский институт управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; МИРЭА - Российский технологический университет 620034, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 66 Mazein Artem Vladimirovich Senior Lecturer, Department of Legal Support of Public Administration and National Security, Ural Institute of Management – Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation; MIREA - Russian Technological University 620034, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, ul. 8 Marta, 66 artemmazein@mail.ru Другие публикации этого автора

I. ВВЕДЕНИЕ

В современном обществе принимаемые законы приобретают системообразующее значение для формирования и развития правового государства. В условиях федеративного устройства государства отдельное место в правовой системе занимает законодательство его субъектов, имеющее самостоятельный характер ^[17].

В значительной степени качество и своевременность правового регулирования, в том числе осуществляемого на региональном уровне, зависят от субъектов законодательного процесса. За свою тридцатилетнюю историю законодательные органы субъектов РФ планомерно создавали и совершенствовали нормативную правовую базу, учитывая изменения экономических, социальных и прочих задач ^{[34, с. 4]}. В настоящее время законодатели сталкиваются с новыми вызовами. Фиксируется развитие общественных отношений с учетом модернизации «информационной инфраструктуры», «повсеместной цифровизации и глобализации» ^[19]. В некоторых случаях изменения становятся объективно необходимыми для отражения изменений внешней конъюнктуры. При этом в силу своей специфики соответствующие изменения наиболее качественно могут разрабатываться экспертами, имеющими высокую компетентность в отдельных областях, но не являющимися представителями власти.

С учетом этого необходимо выявить, каким субъектам предоставляется право законодательной инициативы на региональном уровне, а также определить перспективы расширения перечня соответствующих субъектов. Отдельного внимания заслуживает определение места гражданского и экспертного участия в законодательном процессе, поскольку в современных условиях это является одним из «необходимых и неотъемлемых инструментов развития демократического потенциала системы государственного управления» ^{[11, с. 141]}. Подобные идеи неоднократно высказывались и главой государства. В Послании Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года гражданская активность определялась в качестве основания для формирования единого народа, способного к достижению больших целей. В отдельных случаях Президент прямо заявлял о необходимости привлечения гражданского общества к законодательному процессу. Например, в Послании от 1 декабря 2016 года призвал вовлекать гражданское общество в совершенствование природоохранного законодательства. Соответственно, в условиях расширения гражданского участия в законодательном процессе справедливым будет тезис Е. А. Кравцовой о том, что «уровень развития законодательства того или иного государства является наглядным показателем развития гражданского общества» ^{[24, с. 3]}.

Изучение опыта деятельности «нетипичных» субъектов законодательной инициативы, их правотворческого потенциала может стать основой для принятия решений по изменению соответствующих перечней. Достижение указанных задач позволит сделать рекомендации по изменению законодательства субъектов РФ в части установления права законодательной инициативы, регулирования законодательного процесса.

II. МЕТОДЫ

Поскольку право законодательной инициативы рассматривается в теории с разных точек зрения, в настоящем исследовании необходимо дать его общую характеристику как стадии законодательного процесса, то есть процесса принятия закона соответствующим органом. Также необходимо сформировать представление о существующих законодательных органах субъектов РФ, поскольку одной из задач исследования является обобщение подходов к правовому регулированию законодательной инициативы во всех субъектах РФ.

Непосредственно систематизация субъектов права законодательной инициативы обеспечивается применением контент-анализа конституций (уставов) субъектов РФ. Применение формально-юридического метода, сравнительного метода позволяет выявить общие элементы в исследуемых перечнях. Анализ и синтез позволяют дифференцировать субъектов законодательной инициативы, в том числе выделить субъектов гражданского и экспертного участия. Используя моделирование, автор предлагает комбинировать гражданское и экспертное участие в законодательном процессе для консолидации воздействия принципов профессионализма и открытости.

III. РЕЗУЛЬТАТЫ

Законодательные органы и право законодательной инициативы в них

Органы законодательной власти в соответствии с Конституцией РФ являются самостоятельными. При этом самостоятельность законодательных органов субъектов РФ в настоящее время следует раскрывать в двух аспектах:

1) через их самостоятельность в общей системе органов законодательной, исполнительной и судебной власти – в рамках существующей системы разделения властей (в соответствии со статьей 10 Конституции РФ);

2) как самостоятельность установления региональных органов законодательной власти – в рамках федеративного устройства (в соответствии со статьей 77 Конституции РФ).

В совокупности оба названных аспекта позволяют уяснить самостоятельность законодательных органов субъектов РФ в рамках системы публичной власти. Последнее раскрывается в статье 4 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ).

В федеральном законодательстве правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов РФ регулируется положениями главы 2 Федерального закона № 414-ФЗ. В частности, федеральным законом определено, что «законодательный орган субъекта РФ является представительным и единственным законодательным» органом государственной власти субъекта РФ, действует постоянно. При этом наименование законодательного органа субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. В ходе проведенного автором анализа конституций (уставов) субъектов РФ выявлено, что в настоящее время законодательные органы субъектов РФ имеют 19 различных наименований (табл. 1).

Таблица 1

НаименованиязаконодательныхоргановсубъектовРФ

Names of Legislative Bodies of the Subjects of the Russian Federation

Необходимо отметить, что наименования, представленные в таблице 1, не оставались неизменными на протяжении всего периода существования соответствующих органов. О. В. Романовская и О. В. Безрукова подтверждают это изменениями конституций (уставов) субъектов РФ, направленными на приведение их в соответствие с положениями Федерального закона от 23 декабря 2010 года № 376-ФЗ ^{[32, с. 28]}. Соответствующие изменения определяют, что «наименования законодательных органов не могут содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти». По этой причине в Уставе Астраханской области положения о Государственной думе Астраханской области были заменены положениями о Думе Астраханской области.

В целом представленные сведения позволяют сделать следующие основные выводы:

1) в наибольшей степени в субъектах РФ распространены «Законодательные Собрания» (34% регионов) и «Думы» (32% регионов). Кроме того, в Томской области и Хабаровском крае созданы Законодательные думы;

2) в 5 республиках созданы Государственные собрания, при этом в 3 из них наименование дополнено наименованием на национальном языке: «Эл Курултай», «Курултай» и «Ил Тумэн» соответственно в республиках Алтай, Башкортостан и Саха (Якутия);

3) в 6 республиках законодательные органы названы «Парламентом», при этом в 2 из них после слова «Парламент» название дополнено словосочетанием на национальном языке: «Народный Хурал» и «Верховный Хурал» в республиках Калмыкия и Тыва соответственно. Кроме того, словосочетанием «Народное собрание» дополнено название Парламента Карачаево-Черкесской Республики.

Кроме свободного (в пределах установленных ограничений) выбора наименований законодательных органов, их самостоятельность обеспечивается свободным установлением перечня субъектов, обладающих в них правом законодательной инициативы. В теории законодательная инициатива, или более широко – правотворческая инициатива, рассматривается с двух точек зрения: как форма участия в законодательном (правотворческом) процессе и как конкретная стадия последнего ^[18]. При этом преимущественно законодательная инициатива действительно рассматривается как субъективное право. Вместе с тем в отдельных случаях в силу закона возникает прямая обязанность по реализации законодательной инициативы ^{[40, с. 9]}. Например, пункт 1 статьи 185 Бюджетного кодекса РФ требует, чтобы «проект закона о бюджете субъекта РФ» был внесен на рассмотрение исключительно высшим исполнительным органом, что обусловлено его уровнем компетентности в данной сфере.

Положения статьи 10 Федерального закона № 414-ФЗ, раскрывая сущность права законодательной инициативы, фактически определяют законодательную инициативу как первую необходимую стадию законодательного процесса, поскольку устанавливают перечень субъектов, которые могут внести на рассмотрение законодательного органа конкретный законопроект. Ранее субъекты права законодательной инициативы определялись в статье 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом и Федеральным законом № 184-ФЗ, и Федеральным законом № 414-ФЗ закрепляются субъекты, которые имеют право законодательной инициативы непосредственно в соответствии с федеральным законодательством, а также устанавливается правотворческое полномочие субъектов РФ по расширению перечня субъектов права законодательной инициативы. Сопоставление соответствующих положений позволяет установить, что в 2021 году расширился перечень «типичных» субъектов, которые имеют право законодательной инициативы в соответствии с федеральным законодательством (табл. 2).

Таблица 2

Установление федеральными законами субъектов, имеющих право законодательной инициативы

Determination of Subjects by Federal Laws, Having the Right of Legislative Initiative

Проведенный автором анализ регионального законодательства показал, что субъектам РФ предстоит привести свое законодательство в части регулирования права законодательной инициативы в соответствие с Федеральным законом № 414-ФЗ. Указанный вывод автора исходит из следующих посылок:

1) в 83 конституциях (уставах) субъектов РФ непосредственно закрепляется право законодательной инициативы «представительных органов местного самоуправления. При этом в оставшихся двух субъектах РФ (Архангельской области и Ханты-Мансийском автономном округе – Югре) правом законодательной инициативы наделены не только представительные органы муниципальных образований, но и иные органы местного самоуправления (т. е. глава, администрация муниципального образования и прочие органы). Формально в региональном законодательстве в указанной части отсутствуют коллизии;

2) в значительном числе регионов (кроме республик Саха (Якутия) и Татарстан, а также Чеченской Республики) право законодательной инициативы закреплено за прокурором (прокуратурой) субъекта РФ (82 региона или 96%). Соответственно, трем субъектам РФ предстоит привести положения своих законодательных актов в соответствие с федеральным законодательством;

3) за высшим исполнительным органом право законодательной инициативы в настоящее время закреплено в 48 регионах (56% субъектов РФ). В Республике Алтай и Ямало-Ненецком автономном округе такое право отдельно закреплено за председателем высшего исполнительного органа. Соответственно, многим регионам для закрепления права законодательной инициативы за высшими исполнительными органами надлежит внести изменения в собственное законодательство.

Отдельного внимания заслуживает реализация субъектами РФ правотворческого полномочия по предоставлению права законодательной инициативы иным субъектам. По результатам анализа законодательства субъектов РФ автором выявлено, что на региональном уровне право законодательной инициативы предоставлено в общей сложности 46 категориям субъектов. При этом особенности правового статуса соответствующих субъектов позволяют классифицировать их в 4 группы:

1) органы государственной власти и должностные лица;

2) органы судебной власти и прокуратуры;

3) органы местного самоуправления и их объединения;

4) граждане и общественные объединения.

Первые три группы отражают властных субъектов, последняя – представителей гражданского и экспертного сообщества. Рассмотрим все 4 группы отдельно.

1 группа – Органы государственной власти и должностные лица как субъекты права законодательной инициативы

Данная группа субъектов права законодательной инициативы с точки зрения автора включает 23 категории, в том числе органы государственной власти и государственные органы соответствующего субъекта РФ, их подразделения, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, отдельные государственные должности (сенаторы РФ, депутаты Государственной Думы, уполномоченные по различным вопросам, государственные советники). Подробно информация о субъектах права законодательной инициативы из рассматриваемой группы представлена на рис. 1 (с распределением по типам субъектов РФ).

Рис. 1. Органы государственной власти, государственные органы, их подразделения и должностные лица как субъекты права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ

State Authorities, their Subdivisions and Officials as Subjects of the Right of Legislative Initiative of the Subjects of the Russian Federation

Более чем в половине субъектов РФ право законодательной инициативы закреплено не только за высшими исполнительными органами, что уже отмечалось выше, но и за избирательными комиссиями (75% субъектов РФ). В 30 регионах соответствующее право предоставлено контрольно-счетным органам соответствующих субъектов РФ. При этом в отношении указанных органов в разных регионах избраны различные подходы: «право законодательной инициативы предоставлено на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов» или строго по предметам их ведения ^[26].

Также в 44 субъектах РФ (52% субъектов РФ) право законодательной инициативы предоставлено сенаторам РФ от соответствующего субъекта РФ. При этом в некоторых регионах еще не учтены изменения Конституции РФ 2020 года, поскольку в них по-прежнему используются положения о члене Совета Федерации, а не о сенаторе (например, в соответствии со статьей 36 Устава Курской области, статьей 16 Устава Камчатского края). Кроме того, только в 18 субъектах РФ право законодательной инициативы предоставлено депутатам Государственной Думы.

Также распространена практика предоставления права законодательной инициативы не только депутатам законодательного органа, но и его органам управления, подразделениям. В частности, право законодательной инициативы отдельно предоставлено комитетам, комиссиям, фракциям, депутатским объединениям, депутатским группам, президиуму законодательного органа в 42 субъектах РФ. В Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры право законодательной инициативы отдельно предоставлено Ассамблее представителей коренных малочисленных народов Севера как постоянно действующему органу Думы ^[7]. Кроме того, в Магаданской и Пензенской областях, в республиках Калмыкия и Коми соответствующее право также предоставлено председателю законодательного органа, что также отмечают Н. Е. Васюткин и И. В. Анисимов ^[16]. В Республике Мордовия, Брянской и Самарской областях – Совету законодательного органа. В Калужской и Магаданской областях – Совету молодых депутатов.

Отдельно необходимо отметить расширение практики наделения правом законодательной инициативы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В 14 регионах такое право предоставлено управлениям Министерства юстиции Российской Федерации в субъектах РФ, в Волгоградской области – управлению Федеральной налоговой службы, в Калужской и Тамбовской областях – управлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации, в Магаданской области – в целом территориальным органам федеральных органов исполнительной власти ^[11]. В Пензенской области такое право предоставлено главному федеральному инспектору аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Также среди наименее распространенных субъектов права законодательной инициативы: Конституционный Совет в Республике Башкортостан, Государственный Советник Республики Татарстан (лицо, прекратившее исполнение полномочий высшего должностного лица), Администрация Главы и Правительства в Чеченской Республике, комиссия по наградам в Красноярском крае.

2 группа – Органы местного самоуправления и их объединения как субъекты права законодательной инициативы

Информация о субъектах права законодательной инициативы из рассматриваемой группы представлена на рис. 2 (с распределением по типам субъектов РФ).

Рис. 2. Органы местного самоуправления и их объединения как субъекты права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ

Local Self-Government Bodies and Their Associations as Subjects of the Right of Legislative Initiative of the Subjects of the Russian Federation

Как уже отмечалось ранее, в Архангельской области и Ханты-Мансийском автономном округе – Югре право законодательной инициативы предоставлено в целом органам местного самоуправления, а значит, представительные органы муниципальных образований могут реализовать указанное право. Отдельно Иркутская, Магаданская, Оренбургская, Псковская, Ростовская, Самарская, Тверская и Ярославская области, Пермский край, Республика Карелия и Чукотский автономный округ распространяют право законодательной инициативы на глав муниципальных образований.

В целом правовое закрепление права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ за органами местного самоуправления в настоящее время соответствует положениям Федерального закона № 414-ФЗ.

3 группа – Органы судебной власти и прокуратуры как субъекты права законодательной инициативы

Анализ конституций (уставов) позволяет включить в эту группу 4 категории субъектов, представленные на рис. 3.

Рис. 3. Органы судебной власти и прокуратуры как субъекты права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ

Judicial Authorities and Prosecutor's Offices as Subjects of the Right of Legislative Initiative of the Subjects of the Russian Federation

Как уже отмечалось выше, право законодательной инициативы прокурора субъекта РФ в настоящее время не закреплено конституциями трех республик. В некоторых субъектах РФ право законодательной инициативы предоставлено не прокурору, а прокуратуре субъекта РФ. В указанной ситуации очевидно, что от лица прокуратуры законопроект может вносить соответствующий прокурор. В трех регионах право законодательной инициативы предоставлено иным прокурорам (прокуратурам): Амурскому бассейновому природоохранному прокурору по вопросам охраны окружающей среды и природопользования в Еврейской автономной области, Байкальскому межрегиональному природоохранному прокурору в Иркутской области, Приволжской транспортной прокуратуре в Пензенской области.

В отношении права законодательной инициативы верховного суда республики, краевого (областного) суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа и арбитражного суда субъекта РФ следует заметить, что в ряде субъектов РФ оно закреплено за председателями соответствующих судов (например, за председателем Приморского краевого суда, Московского городского суда), их президиумами (президиум Красноярского краевого суда). В этой связи согласимся с Б. А. Збарацким о том, что «правом законодательной инициативы может обладать только орган судебной власти в целом», а не его органы управления ^[22]. В подобных ситуациях председатель суда должен действовать в интересах соответствующего органа.

Ранее закрепление права законодательной инициативы за конституционными (уставными) судами субъектов РФ положительно оценивалось учеными ^[25]. В настоящее время по этому вопросу необходимо отметить следующее. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» до 1 января 2023 года должны быть упразднены конституционные (уставные) суды субъектов РФ, поэтому закрепление за ними права законодательной инициативы далее нецелесообразно, что потребуют соответствующих изменений конституций (уставов).

4 группа – Граждане и общественные объединения как субъекты права законодательной инициативы

Заключительная группа субъектов законодательной инициативы отличается от предыдущих трех отсутствием властных полномочий. Вместе с тем современное общество последовательно расширяет гражданское участие в принятии важных государственных решений. Эта идея находит всестороннее отражение в работе Бета Новека «Умные граждане – умное государство» ^[28]. Сегодня становятся востребованными как экспертные сообщества, так и позиции рядовых граждан. Современные исследователи соглашаются с тем, что степень взаимодействия законодательных органов и общества является одним из критериев развития регионального парламентаризма ^[41].

В настоящее время в субъектах РФ право законодательной инициативы предоставляется группам граждан. Кроме того, с подобной инициативой могут выступать также общественные объединения, профессиональные союзы, ассоциации, политические партии (рис. 4).

Рис. 4. Граждане и общественные объединения как субъекты права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ

Citizens and Public Associations as Subjects of the Right of Legislative Initiative of the Subjects of the Russian Federation

В рассматриваемой группе субъектов права законодательной инициативы наиболее распространена категория «группа граждан, обладающих активным избирательным правом» («избиратели, зарегистрированные в соответствующем субъекте РФ»). Конституциями (уставами) субъектов РФ устанавливаются требования к такой группе граждан. Кроме регистрации в соответствующем субъекте и наличия активного избирательного права, устанавливаются требования по численному составу такой группы. В некоторых субъектах РФ соответствующие требования устанавливаются непосредственно в конституции (уставе), в некоторых – в специальных законах субъекта РФ. Например, в Волгоградской области принят Закон от 3 июня 2014 года № 80-ОД «О порядке осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области». В настоящее время в большинстве субъектов РФ установлены минимальные требования к числу подписей избирателей в поддержку законопроекта в абсолютном выражении – от 1 тысячи в Астраханской области и Республике Тыва до 100 тысяч в Краснодарском крае (Рис. 5).

Рис. 5. Количество подписей граждан, необходимое для регистрации законодательной инициативы (с указанием числа субъектов РФ)

The Number of Signatures of Citizens Required to Register a Legislative Initiative (Indicating the Number of Subjects of the Russian Federation)

В некоторых субъектах РФ количество подписей определяется как доля относительно общего числа граждан, обладающих активным избирательным правом (в Алтайском крае, Амурской и Томской областях – 1% избирателей, в Республике Хакасия – 5%).

Большое значение приобретает также анализ форм реализации права законодательной инициативы гражданами. Н. Е. Васюткин, Ю. Г. Хамнуев в этой части выделяют две формы реализации гражданами законодательной инициативы: в форме выступления с предложением о принятии законопроекта (фактически предложение идеи) или в форме внесения конкретного законопроекта ^{[16, с. 20]}.

Кроме того, перспективным для выражения мнения общества является предоставление права законодательной инициативы общественным палатам и федерациям профессиональных союзов, которые имеют право законодательной инициативы в 28% и 32% регионов соответственно. Интересным также представляется положение устава города Санкт-Петербурга, в котором право законодательной инициативы предоставлено почетным гражданам. Полагаем, что подобная норма может положительно влиять на статус лиц, удостоенных соответствующего почетного звания.

Также важным является наделение правом законодательной инициативы общественных объединений. В основном в конституциях (уставах) субъектов РФ соответствующие объединения не конкретизированы. В Калининградской и Ульяновской областях таким правом наделены региональные отделения общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», в Камчатском крае – Ассоциация коренных малочисленных народов Севера Камчатского края, в Ненецком автономном округе – ассоциация ненецкого народа «Ясавэй», в Республике Коми – межрегиональное общественное движение коми народа «Коми войтыр» ^[16]. Также правом законодательной инициативы наделены съезд мордовского и хакасского народов в республиках Мордовия и Хакасия соответственно.

В условиях реализации Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» актуальным становится наделение правом законодательной инициативы молодежных парламентов и правительств (в настоящее время такое право имеют только 13 молодежных парламентов и 1 молодежное правительство).

Для защиты интересов сельскохозяйственных и промышленных товаропроизводителей знаковым является предоставление права законодательной инициативы союзу сельскохозяйственных товаропроизводителей в Воронежской области и торгово-промышленным палатам в Волгоградской, Воронежской, Иркутской и Ульяновской областях, Краснодарском и Ставропольском краях.

Современная практика реализации права законодательной инициативы

Анализ деятельности законодательных органов субъектов РФ в 2020 и 2021 годах показывает, что с законодательной инициативой преимущественно выступают властные субъекты – высшие должностные лица, депутаты и высшие исполнительные органы (табл. 3).

Таблица 3

Законы отдельных субъектов РФ, принятые в 2021 году, с распределением по субъектам права законодательной инициативы

Laws of the Subjects of the Russian Federation Adopted in 2021, with Distribution by Subjects of the Right of Legislative Initiative

Значительная доля законов, вносимых органами исполнительной власти, обусловлена функциональной составляющей их деятельности. Указанные органы осуществляют исполнение законов, а потому повседневно сталкиваются с правовыми коллизиями, пробелами, которые требуют устранения, а также вырабатывают предложения по совершенстованию законодательства, по увеличению эффективности реализации правовых норм. Этих субъектов можно считать типичными субъектами права законодательной инициативы, поскольку соответствующее право им предоставлено федеральным законом.

Примечательно, что кроме типичных субъектов права законодательной инициативы, свое право в приведенных примерах реализовали нетипичные субъекты, то есть те, которым право законодательной инициативы предоставлено региональным законодательством. Например, в 2021 году с инициативой выступали федерация профсоюзов в Республике Башкортостан, Совет молодых депутатов Новгородской области, общественные палаты Республики Башкортостан и Тульской области. В 2020 году свое право реализовали также инициативная группа граждан в Свердловской области, которой удалось собрать 10 тысяч подписей в поддержку одного законопроекта (закон не принят); молодежный парламент в Магаданской области; сенатор в Республике Коми (закон не принят); торгово-промышленная палата в Краснодарском крае и т. д. Это позволяет сделать вывод, что в отдельных случаях расширение системы субъектов права законодательной инициативы является востребованным.

Выявленный дисбаланс в законотворческой активности депутатов, высших должностных лиц, высших исполнительных органов и иных субъектов, по мнению автора, связан со следующими факторами:

1) объем решаемых вопросов и интересов высших должностных лиц, высших исполнительных органов, депутатов больше, чем у иных субъектов, а потому для эффективной реализации собственных полномочий они чаще нуждаются в изменении законодательства. Этой идее соответствует также предоставление права законодательной инициативы территориальным органам федеральных органов исполнительной власти;

2) нетипичные субъекты, в том числе граждане и их объединения, а также депутаты представительных органов местного самоуправления имеют сравнительно невысокий уровень правовой грамотности, а также низкий уровень владения юридической техникой. Это подтверждается результатами исследования А. Э. Емельянцева, установившего, что «более 50% местных депутатов не осведомлены о наличии у них данного права», при этом более 80% муниципальных служащих имеют представление о такой возможности ^[21].

IV. ОБСУЖДЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Предоставление права законодательной инициативы нетипичным субъектам – гражданам и их объединениям, ассоциациям и союзам, подтверждает тезис К. В. Давыдова о том, что «удивительным образом процедуры разработки нормативных актов в России стали намного демократичнее процедур принятия индивидуальных административных актов» ^{[20, с. 81]}.

Вместе с тем вовлечение в законодательный процесс представителей общественности и экспертного сообщества в качестве субъектов законодательной инициативы является в настоящее время фрагментарным, что показали результаты настоящего исследования. В частности, автором установлено, что право законодательной инициативы предоставлено гражданам в 38% субъектов РФ, профессиональным союзам и их ассоциациям – в 32%, общественным палатам – в 28%, молодежным парламентам – в 15%, общественным объединениям в целом – в 12%, торгово-промышленным палатам – в 7%. Предоставление права законодательной инициативы иным субъектам носит еще более точечный характер. В общей сложности только 28% субъектов права законодательной инициативы являются субъектами гражданского и экспертного участия.

При этом подобному участию населения и общественных организаций в законодательном процессе следует уделить большее внимание, поскольку именно диалог власти и населения обеспечивает социальную стабильность ^[35], доверие к политической системе ^[5], реализацию реального народовластия ^[29]. Более того, сотрудничество законодательного органа и общества может сделать законодательную работу «сознательной», что отмечал более 100 лет назад профессор Л. С. Таль ^{[37, с. 650]}.

В связи с этим на основе полученных результатов сделаем попытку определить перспективы и основания расширения гражданского и экспертного участия в законодательном процессе. Предварительно сделаем оговорку о том, какое значение вкладывает автор в понятия «гражданское участие» и «экспертное участие».

Сама культура участия в современном обществе, как отмечает J. M. Corona-Rodríguez, подразумевает осуществление обществом публичной критики, дискуссий, а также требует выражения мнения, имеющего социальное и культурное значение ^[2]. То есть участие (общественное или гражданское) «предполагает активную, деятельную позицию, заставляющую людей делать что-то во имя общего блага», которая носит коллективный характер ^[30].

Отметим, что в некоторых исследованиях противопоставляется общественное и гражданское участие. С точки зрения Е. В. Титовой, подобная дифференциация основана на направленности такого участия: а) если интересы граждан направлены на власть, подразумевается общественное участие; б) если на иные сферы (от экономики до культуры) – гражданское ^[38]. В настоящем исследовании автор, говоря об участии граждан в законодательном процессе, использует термин «гражданское участие», придерживаясь устоявшегося в зарубежной научной традиции подходе (англ. Citizens Participation).

В рамках модели гражданского участия обеспечивается доведение напрямую субъектам публичной власти качественного независимого экспертного мнения, а также распространенных позиций социальных групп ^[4].

С учетом того, что в число нетипичных субъектов права законодательной инициативы входят не только граждане, но и общественные организации (союзы, ассоциации), образованные по профессиональному принципу, автор полагает допустимым обособленно выделять «экспертное участие». Дихотомия «гражданское участие» – «экспертное участие» охватывает всю систему субъектов гражданского общества и одновременно позволяет дифференцировать граждан (в том числе их обычные объединения, то есть общественные палаты, съезды народов и прочие) и другие институты, образованные по профессиональному принципу (профессиональные союзы, союзы сельскохозяйственных товаропроизводителей и прочее). Последние, относимые автором к субъектам экспертного участия, имеют высокую компетентность по отдельным вопросам, а потому их участие в правотворческой деятельности является весьма востребованным. В связи с этим согласимся, что экспертное участие «ориентировано на повышение эффективности», в то время как гражданское участие обеспечивает открытость политического процесса ^{[23, с. 182]}. На основании вышеизложенного сформулируем следующие понятия:

1) гражданское участие в правотворческом (законодательном) процессе – вовлеченность граждан, их объединений в правотворческий процесс, выражающаяся в форме разработки, обсуждения, поддержки и представления проекта нормативного правового акта, выдвижения консолидированной инициативы по вопросу разработки подобного акта в интересах неопределенного круга лиц, основанная на принципе открытости правотворческого процесса;

2) экспертное участие в правотворческом (законодательном) процессе – вовлеченность профессиональных организаций, объединений (за исключением субъектов власти) в правотворческий процесс, выражающаяся в форме разработки и представления проекта нормативного правового акта, выдвижения инициативы по вопросу разработки подобного акта в интересах неопределенного круга лиц, основанная на принципах открытости и профессионализма правотворчества.

Автором к числу форм реализации экспертного участия в правотворческом процессе не отнесены обсуждение и поддержка проекта нормативного правового акта, поскольку эти формы традиционно присущи только народной инициативе. Экспертное участие носит более закрытый характер, поскольку в соответствующий процесс вовлекаются представители определенного объединения.

Востребованность в расширении подобного рода общественного диалога фиксируется на самом высоком уровне. Именно поэтому изменения, внесенные в Конституцию России в 2020 году (пункт «е1» части 1 статьи 114), требуют от Правительства РФ осуществления мер по поддержке институтов гражданского общества, в том числе их вовлечения в выработку государственной политики. Подобные изменения открывают «путь для изменения системы принятия решений» ^[33], а потому рассмотрение вопросов гражданского и экспертного участия в правотворческом процессе становится еще более актуальным.

Перспективы расширения экспертного участия в законодательном процессе

Ключевой положительной характеристикой экспертного участия в правотворческом процессе является возможность преодоления «несоответствия интеллектуального потенциала участвующих субъектов содержанию задач, стоящих перед системой управления» ^{[13, с. 5]}. Как и органы исполнительной власти, в своей повседневной деятельности они непосредственно сталкиваются с пробелами и коллизиями законодательства, а потому могут предложить наиболее значимые и эффективные изменения. Кроме того, представители экспертного сообщества, в отличие от обычных граждан, способны более аргументированно отстаивать собственные позиции перед субъектами власти ^[36]. И что особо важно, подобное участие способно обеспечить интеграцию научных результатов в политические решения, а значит, повысить качество последних. Именно эту цель преследуют 79,2% экспертов, которые в той или иной форме консультируют политиков, что отмечают K. L. Akerlof и другие ^[1].

В настоящее время в качестве субъектов законодательной инициативы могут выступать профессиональные союзы и их ассоциации в 27 субъектах РФ, общественные объединения (без конкретизации видов) в 10 субъектах РФ, торгово-промышленные палаты в Волгоградской, Воронежской, Иркутской и Ульяновской областях, в Краснодарском и Ставропольском краях, региональные отделения общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» в Калининградской и Ульяновской областях, Союз сельскохозяйственных товаропроизводителей в Воронежской области.

Законодательная инициатива, исходящая от подобных субъектов, может обеспечить эффективную реализацию их функций, например:

1) законодательная инициатива, исходящая от профессиональных союзов и их ассоциаций, может обеспечить реализацию их прав по предложению мер по социальной защите членов профсоюзов (в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»);

2) законодательная инициатива, исходящая от торгово-промышленных палат, может обеспечить реализацию их прав по участию в подготовке проектов законов, затрагивающих интересы предпринимателей (в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»);

3) законодательная инициатива, исходящая от союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей, может обеспечить реализацию их прав по участию в формировании государственной аграрной политики (в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»).

Высокое качество и значимость законодательных инициатив, исходящих от подобных институтов гражданского общества, подтверждается принятием на их основе региональных законов. Например, в 2020 году в Краснодарском крае принят Закон «О порядке взаимодействия Союза «Торгово-промышленная палата Краснодарского края» с органами государственной власти Краснодарского края», инициированный соответствующей палатой. В 2008 году в Республике Саха (Якутия) по предложению республиканской Федерации профсоюзов были внесены дополнения в Закон «О республиканской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» ^[27]. Указанные изменения были объективно востребованы в соответствующих областях правового регулирования, что непосредственно выявили указанные субъекты.

Предоставление права законодательной инициативы подобным субъектам позволяет дополнительно усилить их значимость для общества. Например, исследователи отмечают кризисные тенденции в развитии профсоюзного движения, которые отчасти могут быть сломлены путем предоставления профессиональным союзам права законодательной инициативы как инструмента влияния на социально-трудовую сферу ^[10].

Автор полагает, что органам власти следует рассмотреть возможность предоставления права законодательной инициативы иным представителям экспертного сообщества: научным организациям, организациям высшего образования, получателям грантов Российского научного фонда (в период их реализации). Указанные субъекты в процессе своей деятельности, как правило, вырабатывают научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, которые проходят апробацию, обсуждаются учеными, научными, научно-техническими советами. Подобное экспертное участие может обеспечить разработку актуальных изменений законодательства, а также вывести на качественно более высокий уровень реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению деятельности в научной и научно-технической сферах. Кроме того, актуальные и научно обоснованные предложения по изменению законодательства вырабатываются победителями ежегодных конкурсов «Моя законотворческая инициатива», работы которых дополнительно проходят экспертную оценку, а потому могут быть востребованными в качестве законодательной инициативы.

Перспективы расширения гражданского участия в законодательном процессе

Говоря о гражданском участии в процессе принятия управленческих решений, современные исследователи отмечают его низкую интенсивность ^[7]. M. T. Šabović, M. Milosavljevic и S. Benkovic такую ситуацию связывают со следующими факторами: 1) недостаток знаний; 2) отсутствие интереса; 3) отсутствие политической воли ^[8].

Поскольку автор придерживается широкого понимания института гражданского участия и не отождествляет его только с народной инициативой, а допускает участие общественных объединений, следует отметить, что последние все-таки в большей степени, нежели простые группы граждан, проявляют интерес к конкретным изменениям законодательства и более активно выражают политическую волю. В частности, в тех субъектах РФ, в которых право законодательной инициативы одновременно предоставлено и гражданам, и общественным палатам (15 субъектов РФ), последние реализуют указанное право более активно. В таблице 4 представлена информация о количестве законов, принятых в отдельных субъектах РФ, с инициативой о принятии которых выступили общественные палаты, при этом в соответствующих субъектах РФ граждане в анализируемый период не выступали с народной законодательной инициативой.

Таблица 4

Количество законов отдельных субъектов РФ, принятых по инициативе общественных палат в 2017–2021 годах

Number of Laws of Individual Subjects of the Russian Federation, Adopted on the Initiative of the Public Chambers in 2017-2021

Действительно, на практике граждане в редких случаях реализуют право народной законодательной инициативы. При этом в большинстве случаев соответствующие «народные» законопроекты отклоняются законодательными органами (в Алтайском крае в 2017 году, в Свердловской области в 2020 году, в Нижегородской области в 2020 году).

Вместе с тем в иностранных государствах институт народной законодательной инициативы распространен и вполне востребован (например, с 2011 по 2018 год на территории Швеции было проведено 174 референдума по вопросам изменения законодательства, инициированных гражданами ^[5]). В остальных государствах, в которых право народной законодательной инициативы не установлено, инициируются дискуссии о возможности внедрения подобных форм политического участия населения ^[9]. При этом условия участия граждан в качестве субъектов законодательной инициативы в некоторых государствах дажее более серьезные, но целом они аналогичны условиям, предусмотренным в субъектах РФ, и сводятся к следующим вариантам:

1) установление числа подписей в поддержку законопроекта в относительном выражении (например, 1% национального избирательного корпуса в соответствии со статьей 61 Конституции Бразилии; 1/20 часть избирателей в соответствии со статьей 124 Конституции Гессена (Федеральной земли ФРГ);

2) установление числа подписей в поддержку законопроекта в абсолютном выражении (например, 10 тысяч избирателей в соответствии со статьей 85 Конституции Кыргызстана);

3) установление альтернативных вариантов минимального числа подписей в поддержку законопроекта (например, 100 тысяч граждан, обладающих правом голоса, или 1/6 часть граждан трех земель, обладающих правом голоса, в соответствии со статьей 41 Конституции Австрии).

При этом необходимость сбора даже 10 тысяч подписей в поддержку законодательной инициативы становится затруднительной. Поэтому в современных условиях перспективным становится внедрение инструментов поддержки законопроектов в электронной форме. Так, электронная поддержка народной инициативы гарантируется статьей 41 Конституции Австрии. В США была разработана экспериментальная онлайн-платформа для расширения эффективного гражданского участия в правотворчестве «Regulation Room» ^[3]. В Бразилии для сбора подписей в поддержку законопроектов в электронном виде разработано приложение «Мы меняемся» (порт. «Mudamos», официальный сайт https://www.mudamos.org/) ^[6]. Признавая успешность опыта цифрового гражданского участия, отечественные исследователи предлагают интегрировать цифровые технологии в российскую практику ^{[15, с. 73; 31; 14]}.

Необходимо отметить, что в российском обществе граждане активно используют цифровые технологии для поддержки общесоциальных инициатив. Например, на платформе change.org (https://www.change.org/) за последние годы гражданами России поддержаны некоторые идеи о разработке законопроектов. Так, за инициативу «Принять федеральный закон о защите прав животных» было подано 594 тысячи подписей, за инициативу «Призываем не допустить возвращение «одноруких бандитов» на улицы наших городов» – 126 тысяч, за инициативу «Принять закон о жертвах терактов» – 97 тысяч. На портале «Формирование комфортной городской среды» в поддержку благоустройства Преображенского парка в Академическом районе Екатеринбурга высказалось больше 123 тысяч горожан, в поддержку благоустройства летнего парка «Уралмаш» высказалось больше 94 тысяч екатеринбуржцев (https://66.gorodsreda.ru/). Поэтому подобные цифровые инструменты гражданского участия действительно необходимо признать привлекательными для населения.

Вместе с тем обычные граждане с легкостью поддерживают идеи по изменению законодательства (голосуют за них), но при этом испытывают трудности в преобразовании таких идей в законопроекты ^[6]. Поэтому по результатам анализа системы гражданского и экспертного участия в законодательном процессе автором предлагается рассмотреть возможность ее трансформации в двухступенчатую модель. Предлагаемая для обсуждения двухступенчатая модель гражданского и экспертного участия предполагает:

1) на первом этапе разработку законопроекта, осуществляемую на принципе профессионализма, представителями экспертного сообщества и (или) общественными объединениями (примеры подобных представителей экспертного сообщества и общественных объединений указаны в настоящей статье);

2) на втором этапе публичное обсуждение законопроекта с целью получения поддержки граждан (при этом публично-правовым образованием определяется количество голосов, которое необходимо для поддержки законопроекта).

При этом с учетом научно-технологического развития сбор подписей граждан в поддержку законопроекта надлежит проводить как в привычном виде (на подписных листах), так и с использованием цифровых технологий, в том числе ресурсов единой системы идентификации и аутентификации на портале государственных и муниципальных услуг. Имеющийся опыт подтверждает, что сбор подписей в электронном виде в настоящее время становится все более удобным для населения, что позволяет активизировать их участие в обсуждении предлагаемых изменений законодательства ^{[12 ; 14]}.

Предлагаемая двухступенчатая модель обеспечит одновременно профессионализм подготовки законопроекта и открытость его обсуждения. Поистине качественные и востребованные изменения смогут быть выработаны в результате консолидированной деятельности субъектов экспертного и гражданского участия, гармонично дополняя законодательные идеи властных субъектов.

V. ВЫВОДЫ

Современная практика закрепления права законодательной инициативы в субъектах РФ многообразна. Проведенный автором анализ показал, что на региональном уровне право законодательной инициативы предоставлено в общей сложности 46 категориям субъектов. При этом в каждом регионе количество соответствующих субъектов различается: от 5 в Вологодской области до 22 в Магаданской области.

Особенности правового статуса соответствующих субъектов позволяют автору классифицировать их в 4 группы: 1) органы государственной власти и должностные лица; 2) органы судебной власти и прокуратуры; 3) органы местного самоуправления и их объединения; 4) граждане и общественные объединения. При этом первые три группы отражают властных субъектов, последняя – представителей гражданского и экспертного сообщества. В настоящее время только 28% субъектов права законодательной инициативы являются субъектами гражданского и экспертного участия. Зачастую гражданское общество выступает с предложениями по изменению законодательства, но остается неуслышанным в силу отсутствия права законодательной инициативы. При этом лоббистские возможности властных субъектов существенно отличаются от возможностей институтов гражданского общества ^[39]. Поэтому, на наш взгляд, в настоящее время целесообразно уделить большее внимание гражданскому и экспертному участию в правотворческой деятельности.

По результатам анализа научных работ, обобщения складывающейся юридической практики автором предложены следующие понятия:

1) гражданское участие в правотворческом (законодательном) процессе – вовлеченность граждан, их объединений в правотворческий процесс, выражающаяся в форме разработки, обсуждения, поддержки и представления проекта нормативного правового акта, выдвижения консолидированной инициативы по вопросу разработки подобного акта в интересах неопределенного круга лиц, основанная на принципе открытости правотворческого процесса;

2) экспертное участие в правотворческом (законодательном) процессе – вовлеченность профессиональных организаций, объединений (за исключением субъектов власти) в право-творческий процесс, выражающаяся в форме разработки и представления проекта нормативного правового акта, выдвижения инициативы по вопросу разработки подобного акта в интересах неопределенного круга лиц, основанная на принципах открытости и профессионализма правотворчества.

Учитывая тот факт, что граждане с легкостью поддерживают идеи по изменению законодательства (голосуют за них), но при этом испытывают трудности в преобразовании таких идей в законопроекты, автором предложена двухступенчатая модель гражданского и экспертного участия в законодательном процессе, которая предполагает:

1) на первом этапе разработку с учетом реальных потребностей законопроекта, осуществляемую на принципе профессионализма, представителями экспертного сообщества и (или) общественными объединениями;

2) на втором этапе публичное обсуждение разработанного законопроекта с целью получения поддержки граждан.

Автором сделан акцент на необходимости реализации публичного обсуждения законопроекта с применением цифровых технологий.

В результате сделан вывод, что предлагаемая двухступенчатая модель обеспечит одновременно профессионализм подготовки законопроекта и открытость его обсуждения, а также будет соответствовать идее расширения гражданского участия в принятии политических решении и идее развития гражданского общества.

В целом обобщения и рекомендации, сделанные в настоящей статье, могут стать научной базой решений по изменению конституций (уставов) субъектов РФ, а также условием для продолжения научной дискуссии по вопросам развития правотворческого процесса, гражданского и экспертного участия в нем.