Правоприменительная деятельность субъектов профилактики правонарушений

Поликарпова Ирина Владимировна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного и уголовно-исполнительного права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Саратовская государственная юридическая академия" 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Ул.вольская, 1 Polikarpova Irina Vladimirovna PhD in Law Docent, the department of Criminal and Penal Law, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratovskaya oblast', g. Saratov, ul. Ul.vol'skaya, 1 ir-polikarpova@mail.ru Другие публикации этого автора

Зайцева Олеся Викторовна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного и уголовно-исполнительного права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Саратовская государственная юридическая академия" 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Вольская, 1 Zaitseva Olesya Viktorovna PhD in Law Docent, the department of Criminal and Penal Law, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratovskaya oblast', g. Saratov, ul. Vol'skaya, 1 zaitseva.о@bk.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00194 «Теоретико-методологическая модель профилактического права, как новой отрасли законодательства».

Важным стратегическим вектором государственной политики в области противодействия преступности является укрепление законности и правопорядка, обеспечение государственной и общественной безопасности, в том числе посредством реализации сотрудниками правоохранительных органов своих полномочий в сфере предупреждения правонарушений. Безусловно, результаты данной деятельности существенно влияют на улучшение криминологической ситуации в стране в целом, и в регионах в частности, поэтому прежде всего необходимо активизировать работу в данном направлении с использованием всех необходимых инструментов криминологической превенции, предусмотренных профилактическим законодательством. Однако профилактическая деятельность субъектов профилактики обнаруживает ряд серьезных проблем, влияющих на ее качество.

В 2021 году нами было проведено мониторинговое исследование в трех регионах Российской Федерации (Саратовская, Пензенская и Тамбовская области), касающегося проблем формирования российского криминолого-профилактического законодательства, в ходе которого было опрошено 200 респондентов-сотрудников правоохранительных органов, из которых 23,5% - сотрудники Прокуратуры РФ, 23,5% - ФСИН России, 53% - сотрудники органов внутренних дел РФ, а также 20 докторов юридических наук по специальности 12.00.08, из которых 50% Заслуженные деятели науки РФ и Заслуженные юристы РФ.

Проведенное исследование показало, что правоприменительная деятельность субъектов профилактики преступлений остается по-прежнему малоэффективной. Так, коэффициент преступности за последние 5 лет, т.е. с момента принятия Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (2016 г.) ^[5] (далее – ФЗ О профилактике правонарушений) в Поволжском федеральном округе снизился на 2,3%, по России – на 0,3%, что является активным индикатором кризиса существующей системы противодействия преступности.

С помощью использования авторской методики измерения эффективности правоохранительной деятельности в сфере профилактики правонарушений, был выявлен коэффициент эффективности профилактической деятельности участников превентивных правоотношений, который в органах внутренних дел Российской Федерации составил – 0,27; в органах прокуратуры – 0,42; в органах Федеральной службы исполнения наказания России – 0,11; народных дружин и иных объединений профилактической направленности – 0,08. В целом результативность деятельности по профилактике преступности сотрудники правоохранительных органов оценили как удовлетворительную (3,7 балла по пятибальной шкале), а эксперты, в качестве которых выступили ведущие ученые-криминалисты страны, – неудовлетворительно (2,4 балла).

Достаточно низкая продуктивность криминологической превенции во многом обусловлена с одной стороны – качеством профилактического законодательства, пробелами и недостатками в правовом регулировании практической деятельности соответствующих субъектов, а с другой – исторически сложившимися дефектами правореализационных техник, перекосом в сторону формального правоприменения и репрессивных практик.

Продемонстрируем данный тезис результатами нашего эмпирического исследования. В совокупности 60% респондентов отметили, что сталкивались с ситуацией невозможности принятия в пределах своих полномочий мер по устранению причин и условий преступлений / правонарушений вследствие отсутствия необходимого правового регулирования. Среди недостатков и пробелов действующего криминологического законодательства, влияющих на качество правоприменительной деятельности в сфере предупреждения преступности и поддержания правопорядка, опрошенные назвали: а) неопределенность регламентации механизма осуществления некоторых форм профилактического воздействия (в частности, социальной адаптации и социальной реабилитации) (64% опрошенных); б) отсутствие чётких законодательных критериев конкретных сроков их осуществления и оснований их применения (16,3%); в) неполноту перечня субъектов профилактики (24,5%); г) несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей порядок определения размеров и границ административного участка участкового уполномоченного полиции (15,5%); д) дефицит правовых оснований для применения мер административного принуждения к лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, в том числе доставления этих лиц в дежурные части органов внутренних дел, либо помещения в медицинские организации (12,7%) и т.д. Например, до сих пор не нашли должного закрепления в федеральном законодательстве и в ведомственном нормотворчестве вопросы, касающиеся критериев и оснований постановки на профилактический учет отдельных категорий граждан, в том числе родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, что негативно сказывается на правоприменительной практике, приводит к произвольному толкованию законодательных установлений субъектами профилактики ^{[4, 7]}.

Следует отметить, что далеко не все меры профилактического воздействия, предусмотренные статьей 17 ФЗ О профилактике правонарушений, активно применяются в правоприменительной деятельности. Согласно полученным нами данным, из десяти форм профилактического воздействия, чаще всего на практике используются наиболее репрессивные: профилактические беседы (более 80% опрошенных); вынесение представлений о выявленных нарушениях закона, об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения (56%); объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений (55%); профилактические учеты и профилактический надзор (по 46%). Крайне редко в своей практической деятельности сотрудники правоохранительных органов используют такие нерепрессивные меры воздействия, как социальная адаптация и реабилитация (около 20%), ресоциализация (около 20%); помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми (6,8%). В результате расширенного применения репрессивных форм профилактического воздействия происходит смешение карательно-административной и социально-профилактической практик, при этом фактически нивелируется природа и суть последней.

Столь частое использование именно «санкционных мер» профилактического воздействия можно объяснить функциональной спецификой субъектов такой правоприменительной деятельности, к которым, в первую очередь, относятся правоохранительные органы, изначально ориентированные на полицейско-карательное содержание своей деятельности. Выходом из создавшейся ситуации мы видим в создании нового органа, основной задачей которого будет только осуществление профилактической деятельности.

Следующий момент, на который необходимо обратить внимание и который также существенно влияет на качество правоприменительной практики, является декларативность многих положений законодательных актов. Так, например, в ч. 3 ст. 20 ФЗ О профилактике правонарушений указывается, что в случае неисполнения требований, указанных в официальном предостережении, лицо, в отношении которого оно вынесено, подвергается ответственности в соответствии с законодательством РФ. Однако виды такой ответственности не предусмотрены ни одним нормативно-правовым актом. Считаем, что подобная декларативность во многом порождает формальный подход соответствующих субъектов к реализации этих норм в практической деятельности. В этой связи видится оправданным предложения отдельных авторов о необходимости предусмотреть в Кодексе об административных правонарушениях РФ соответствующие меры ответственности. При этом мы разделяем мнение данных авторов о том, что «ответственность за такого рода правонарушения должна быть достаточно суровой с высоким размером штрафных санкций и предусматривать такую меру административного наказания, как административный арест» ^{[3, с. 24]}.

Определенная декларативность видится и в такой форме профилактического воздействия, как помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми (ст. 27 ФЗ О профилактике правонарушений). Реализация данной формы на сегодняшний день законодательно регламентирована только в одном случае, когда речь идет о помощи жертвам терактов. Так, ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» устанавливает, что физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, могут быть произведены компенсационные выплаты ^[6]. Однако в остальных случаях, например, при совершении ряда насильственных преступлений, в том числе в семейно-бытовой сфере, никакой социальной, психологической, медицинской поддержки криминологическое законодательство не предусматривает. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время рассматриваемая форма профилактического воздействия не реализуется в полной мере в практической деятельности субъектов профилактики. В связи с этим считаем необходимым устранить декларативность в данном случае путем установления правовой и иной помощи жертвам насильственных преступлений, в том числе жертвам семейно-бытового насилия.

Среди актуальных проблем применения норм законодательства о профилактике правонарушений можно выделить следующие: а) отсутствие необходимой материально-технической базы для реализации ряда полномочий в сфере профилактики правонарушений (например, в Тамбовской и Саратовской областях отсутствуют терминалы для экстренной связи «Гражданин – полиция», в Пензенской области имеется всего один такой терминал; отсутствуют специализированные организации для оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (медвытрезвители); из-за быстро расширяющихся новых микрорайонов значительная часть населения областных центров не имеет в шаговой доступности участковых пунктов полиции; требует дальнейшего совершенствования работы система автоматической фиксации правонарушений и т.д.; б) большая загруженность работой, на профилактику зачастую просто не остается времени (что подтверждает 41% опрошенных); в) низкий уровень координации деятельности и взаимодействия между различными субъектами профилактики, «каждый варится в собственном соку» (например, медицинские учреждения не предоставляют информацию о лицах, страдающих алкоголизмом и наркоманией, участковым уполномоченным полиции вне возбужденного уголовного дела, в силу чего последние не могут полноценно осуществлять индивидуальную профилактику в отношении указанной категории граждан); г) недостаток специальных познаний и навыков у сотрудников правоохранительных органов (например, для проведения профилактических бесед участковым уполномоченным полиции необходимо владеть психологическими знаниями, медиативными технологиями и т.п.); д) несовершенство системы оценки результатов профилактической работы, которая построена на основе «палочной» системы ведомственных оценок.

В частности, результативность мер профилактического воздействия напрямую зависит от уровня взаимодействия между субъектами профилактики. Однако приходится констатировать, что уровень такого взаимодействия на сегодняшний день остается еще на очень низком уровне. Также практически не ведётся в настоящее время деятельность по привлечению граждан к охране общественного порядка, что обусловлено введением ограничительных мер в связи с распространением новой короновирусной инфекции, а также недостатком финансирования. В литературе неоднократно предлагались различные решения вопросов улучшения координации деятельности различных субъектов. Так, например, отдельные авторы проблему взаимодействия между отдельными субъектами профилактики предлагают решить путем например, «внесения изменений в ст. 13 «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а также принятия межведомственных совместных приказов о взаимодействии Следственного комитета РФ, МВД России и органов прокуратуры» ^{[2, с. 494]}.

С нашей точки зрения значительно улучшить взаимодействие между различными субъектами профилактики могло бы создание единой информационной системы, позволяющей всем службам профилактики увидеть работу каждого подразделения в отношении профилактируемых лиц.

Так, например, если подросток ставится на профилактический учет, то профилактические мероприятия с данными лицами начинают осуществлять не только подразделения по делам несовершеннолетних, но и другие субъекты профилактики, например, органы образования, обеспечивающие индивидуальную работу с несовершеннолетним и его семьей. Но при этом зачастую указанные органы и подразделения не знают о том, какие мероприятия проводятся с этим подростком. Это приводит к тому, что подросток при недостаточном проведении первичных профилактических мероприятий только одним субъектом профилактики, а именно образовательным учреждением, совершает правонарушение или преступление ^{[1, с. 25]}. Поэтому создание единой информационной базы будет способствовать комплексному профилактическому воздействию в целях предотвращения совершения преступлений и правонарушений.

Итак, выявленные недостатки и пробелы позволили нам выделить основные направления совершенствования правоприменительной практики субъектов профилактической деятельности:

1. Устранение несовершенства нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов профилактики, а также приведение в соответствии с федеральным законодательством ведомственных нормативных актов в целях исключения противоречий положениям, содержащихся в основных профилактических законах.

2. Проведение постоянного мониторинга не только направленного на анализ, обобщение и оценку нормативно-правовых актов профилактической направленности, но и на изучение состояния реализации действующих норм профилактического законодательства.

3. Устранение декларативности отдельных социально-профилактических мер, которые либо вообще не применяются в правоприменительной деятельности, либо применяются, но формально, для отчетности соответствующих субъектов.

4. Расширение применения нерепрессивных мер профилактического воздействия с тем, чтобы не допустить смешение уголовно-репрессивной деятельности и деятельности социально-профилактической.

5. Совершенствование механизма взаимодействия между всеми субъектами профилактики. С целью повышения уровня такого взаимодействия необходимо создание единой информационной базы, обеспечивающей комплексное профилактическое воздействие.

Данные предложения нашли свое эмпирическое подтверждение в комплексе наших исследований. Кроме того, две трети опрошенных указали на необходимость кодификации криминологического законодательства, что позволит окончательно сформировать профилактическое право в качестве самостоятельной правовой отрасли.