Системы безопасности Европейского Союза и Европы: сложности определения, перспективы трансформации, постнациональный контекст

Алексеев Николай Николаевич ORCID: 0000-0002-5154-7554 Ассистент кафедры истории и политики России, Институт международных отношений и мировой истории, ФГАОУ ВО "Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского" 603005, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 2 Alekseev Nikolai Nikolaevich Assistant, Department of Russian History and Politics, Institute of International Relations and World History, National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod  603005, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Ulyanova str., 2 kseven@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-314-90002

Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-314-90002

Введение

Находящаяся в кризисе Европейская интеграция нуждается в импульсе. Импульс экстенсивного характера, заключающийся в привлечении новых членов, в существующих реалиях ЕС, является безусловной утопией, как с позиции института ЕС, так и с позиции большинства потенциальных членов. Непопулярные решения, отсутствие прорывного экономического роста, Brexit и прочие удары по репутации Евросоюза способствовали тому, что членство в нем не воспринимается однозначной привилегией ^[1]. Очевидным выходом для Евросоюза является поиск новых сфер для углубления интеграции, который также способен интенсифицировать уже существующие механизмы взаимодействия. Европейский Союз, так или иначе, является едва ли не единственным примером функционирующего экономического и политического интеграционного объединения, с соответствующими наднациональными институтами, обеспечивающими претензии ЕС на роль единого глобального актора, наравне с национальными государствами. Как известно, интеграция в социокультурной среде вызвала у Европейских политиков определенные трудности в силу, как внешних, так и внутренних факторов ^[2]. Таким образом, логичное перенаправление интеграционных потоков из Европейской экономики и Европейской политики в формирование фактически гомогенного (в социокультурном смысле) Европейского общества для руководства ЕС является задачей, по меньшей мере, несвоевременной. В этом контексте, наиболее логичным представляется углубление интеграции в области обороны.

Отдельное внимание следует уделить формулировке - «углубления интеграции» в оборону, поскольку военно-политический блок, по своей сути является наиболее древней формой объединения государств. Механизмами такого объединения еще в эпоху древних международных отношений выступали обязательства коллективной безопасности и династические браки. Отвечая на закономерный вопрос, каким образом самый успешный интеграционный союз обошелся без формирования полноценного оборонного института, следует вспомнить атмосферу международных отношений в период зарождения ЕС. Как справедливо отмечают авторы коллективной работы «Европейский союз в поиске глобальной роли: политика, экономика, безопасность» (серия книг «Старый свет – новые времена», выпущенная Институтом Европы РАН), в контексте антивоенных настроений, господствовавших в Европе, участники интеграционных процессов быстро осознали ускорение экономического развития, при сокращении оборонных трат ^[3]. Затем США не упустили момент, посредством НАТО фактически взять на себя контроль над оборонной политикой Европы, а, следовательно, оказывать значительное влияние на внешнюю политику в целом. Таким образом, наверстывая упущенное, Евросоюз, в конце концов, пришел к осознанию необходимости создания самостоятельного оборонного объединения. Однако логично предположить, что в случае ЕС речь идет об объединении иного уровня, более сложного и многогранного, чем любой договор коллективной безопасности, а именно – формировании подлинно наднационального оборонного института ^[4]. В этом случае, подходящей идеологической основой может стать постнациональная европейская идентичность.

Сложность определения Европейской системы безопасности

Потенциальное формирование нового оборонного института внесет значительные изменения в существующую Европейскую систему безопасности и прежде чем продолжать разговор в русле, так называемого «оборонного постнационализма» необходимо изучить положение дел в этой системе, да и вообще определить ее сущность. Дело в том, что Европейская система безопасности значительно отличается от любой другой региональной системы, ввиду интеграционной доминанты Европейского Союза в региональных международных отношениях и региональной идентичности. В очередной раз встает вопрос о современном значении прилагательного «европейский», а точнее, о его географическом и политико-институциональном аспектах. Следует отметить, что все чаще под «Европой» понимается именно Европейский Союз ^{[5, 6]}. Кроме того, очевидно, что после окончания «холодной войны» государства, территориально относящиеся к Европе, не смогли сформировать надежную, всеобъемлющую систему безопасности, удовлетворяющую всех акторов региональных международных отношений ^[7]. Также, учитывая находящиеся в кризисе отношения России с Западом и, принимая во внимание смену основного внешнеполитического вектора России и Турции, становится ясно, что формирование такой системы в ближайшие годы практически невозможно. К тому же не секрет, что мы уже давно можем наблюдать тенденцию к дифференциации политической и географической Европы ^[8]. Если традиционная географическая Европа, безусловно, включает в себя Россию, а также, частично такие государства, как Турция, Армения, Грузия, Азербайджан, то политическая граница Европы, на данный момент проходит по западной границе РФ ^[9]. Так, А. В. Загорский говорит о разграничении «евразийских» и «евроатлантических» сообществ государств ^[7]. В тоже время, очевидная сложность, согласно А. Г. Браницкому заключается в том, что некоторые государства не возможно однозначно отнести к той или иной группе ^[8]. Таким образом, потенциальную границу функционирования новой системы безопасности, вероятно, следует проводить по границе Европейского Союза, а значит, именно ЕС будет выступать ключевым ее элементом. В то же время, определение рамок данной системы усложняется, в силу того факта, что Европейский Союз, как институт, безусловно, крупнейший, но далеко не единственный актор региональной (в территориальном смысле) системы безопасности. Более того, ЕС способен использовать свой наднациональный потенциал только в условиях абсолютной консолидированности его членов. По мнению М. С. Федорова именно процесс формирования ОПБО наиболее ярко продемонстрировал сложности взаимодействия национального и наднационального уровней политики ^[10]. Наднациональная природа ЕС и вытекающее из нее переплетение равноправных межнациональных и субординированных институциональных отношений затрудняет формирование традиционной коллективной региональной системы безопасности. Отсюда, мы можем выделять два типа механизмов сотрудничества в области обороны - межгосударственные и внутриинституциональные. Следует подчеркнуть, что в контексте данного исследования смежные направления политики, такие как «оборона», «безопасность» и «военная политика» рассматриваются, как совокупная область для углубления интеграции, таким образом, соответствующие термины могут использоваться, как взаимозаменяемые. Межгосударственное сотрудничество реализуется между оборонными ведомствами государств-членов ЕС и является предметом их межнациональной повестки, что по сути своей, не имеет отношения к институту Европейского Союза. Однако и внутриинституциональное оборонное взаимодействие, заключается в гармонизации позиций, посредством консультаций представителей государств-членов ЕС на различных уровнях, таким образом, сущность «единого голоса ЕС» заключается в ансамбле голосов его участников. Более того, озвучивая свою позицию внутри Евросоюза, государства-члены представляют также результат самостоятельного, внеинституционального взаимодействия со странами-партнерами, которые не входят в ЕС, но имеют заинтересованность и оказывают влияние на европейскую политику и безопасность. Таким образом, учитывая все же сохраняющийся принцип «единства в многообразии», Европейский Союз, как наиболее представительное объединение в Европе, обладающее институтами ОПБО и ОВПБ, претендует на роль актора выражающего позицию территориальной Европы. Возможность политического волеизъявления подобного масштаба исходит из проведения многочисленных консультаций, как внутри ЕС, так и за его пределами, как от имени института, так и отдельными государствами-членами. Как ни странно, в данном контексте позитивную роль играет сравнительно сильная современная разобщенность Евросоюза. Отсутствие единства затягивает решение различных вопросов, однако, в то же время, позволяет провести дополнительные консультации и способствует принятию компромиссных решений. Таким образом, функционирующая в рамках современной политической границы система Европейской безопасности, объективно, определяется в первую очередь Европейским Союзом. В пользу этого утверждения свидетельствуют количественные (27 государств-членов в составе ЕС, что представляет собой большую часть европейской региональной системы международных отношений) и качественные (присутствие НАТО, а также экономическая и политическая мощь государств-членов ЕС как вместе, так и по отдельности) факторы. Таким образом, европейские государства – не члены ЕС и не члены НАТО в абсолютном меньшинстве и вряд ли смогут оказать воздействие на создание или функционирование Европейской системы безопасности, однако, вероятно они захотят ей что-либо противопоставить. В качестве препятствий внутри ЕС следует вспомнить о давнем споре так называемых «европеистов», выступающих за максимально независимую внешнюю и оборонную политику и «атлантистов», которые являются сторонниками углубления союза с США ^[3]. Впрочем, учитывая выход Великобритании (традиционного лидера «атлантистов») из состава ЕС, а также возвращение различных общих оборонных инициатив на повестку Европейского Союза (в особенности с приходом к власти нынешнего президента Франции Эммануэля Макрона и его сближения с Германией) можно ожидать очевидный рост позиций «европеистов».

Трансформация системы безопасности Европейского Союза

На данный момент, можно утверждать, что система Европейской безопасности включает различные организации и документы. Статья 42 Договора о Европейском Союзе (начиная с Маастрихтской редакции 1992 года) по факту является аналогом известной 5-й статьи Североатлантического договора, следовательно, предполагает усиленную коллективную оборону и консолидацию усилий в случае военной агрессии против одного из государств, со ссылкой на одну и ту же, Статью 51 Устава ООН ^[11]. Начальным этапом трансформации Европейской системы безопасности можно считать 2014 год. Этот выбор обусловлен рядом дестабилизирующих международных событий, имевших место в течение довольно короткого временного промежутка: Украинский кризис (2014), Миграционный кризис ЕС (2015), Референдум по Brexit (2016) и, безусловно, избрание Д. Трампа президентом США в 2017 году. Все это вполне можно рассматривать как проявления глобальных трансформаций в существующей системе международных отношений и Европейскому Союзу, как наиболее яркому представителю плеяды нетрадиционных акторов этой системы, придется отвечать на ее вызовы. А выборы в США, вынося за скобки конспирологические измышления по поводу российского вмешательства, окончательно донесли до Евросоюза понимание необходимости пересмотра своего отношения к безопасности. В этом контексте речь, разумеется, идет о финансовых противоречиях в НАТО, возникших после прихода к власти в США нового президента. В то же время, НАТО – основа существующей системы безопасности ЕС, поэтому возникает логичный вопрос – почему система безопасности, ключевым элементом которой является альянс с доминирующей ролью неевропейского государства, считается «европейской». Более уместными представляются обозначения «евро-атлантическая», «западная» и т.п. Следовательно, можно утверждать фактическое отсутствие, непосредственно, европейской системы безопасности. Кроме того, отдельный мощный удар по существующей системе безопасности, как бы ее не определяли, наносит Brexit. Согласно данным Международного института стратегических исследований (IISS) выход Великобритании из ЕС несмотря на то, что Королевство останется в НАТО, повлечет за собой потерю 20% личного состава вооруженных сил, 40% оборонной промышленности Евросоюза ^[12]. Учитывая вышесказанное, очевидной становится необходимость пересмотра существующей системы безопасности в ЕС.

Из действующих программ ЕС внимания заслуживает одна из самых молодых, но в тоже время давно известных инициатив ЕС – программа Постоянного Структурированного Сотрудничества (Permanent Structured Cooperation – PESCO). Однако, здесь перед исследователями, равно как и лицами, принимающими решения, встает сразу несколько вопросов. Во-первых, каким образом инициатива PESCO будет интегрироваться в существующую систему европейской безопасности? PESCO – основанная на Лиссабонском договоре инициатива, нацеленная на углубление сотрудничества ЕС в области обороны. На данный момент, участвуют 25 государств-членов. Будучи одной из статей Лиссабонского договора (подписан в 2007 году) проект был заморожен и запущен лишь в 2017-м, за что Европейские СМИ окрестили его – «спящей красавицей Евросоюза» ^[13]. Вашингтон крайне скептичен по поводу потенциального отдаления ЕС от НАТО, впрочем, это вполне закономерный процесс при условии успешного формирования оборонного объединения. В рамках саммита НАТО в Брюсселе высказывались мнения о том, что Альянс станет сильнее, в случае успешного внедрения инициативы Постоянного и Структурированного сотрудничества. Это, однако, является спорным утверждением, поскольку консолидированность и сравнительное единство НАТО зиждется на исключительно сильном лидерстве США ^[12]. Кроме того, существующие вместе PESCO и НАТО вероятнее всего будут функциональными двойниками, что особенно важно, учитывая остро стоящую для европейцев финансовую сторону вопроса. Уже подтвержденные проекты в рамках инициативы PESCO, учитывая изношенность инфраструктуры в оборонной отрасли, требуют невероятных, даже для самых развитых экономик ЕС вложений. Сама по себе инициатива PESCO имеет природу, согласующуюся с европейской интеграционной политикой, однако, уже традиционно для политических процессов ЕС, одна проблема - заключается в принятии решения, следующая - в его имплементации. Тем более, как отмечает специалист по изучению оборонных инициатив Европейского Союза Д. А. Данилов, представленный в 2017 году план по развитию военной мобильности является довольно амбициозным, а значит, сложным для согласования ^[14]. Предполагалось развитие европейских систем военно-космического наблюдения, разработка авиатехники, новой легкой наземной военной техники, беспилотного воздушного оборудования, необходимого для управления и координации программного обеспечения и т.д. ^[15]. Если же обратиться к отчету Высокого представителя ЕС перед Европарламентом и Европейским советом, спустя два года реализации этого проекта, в качестве ключевых достижений упоминаются согласование требований, норм, поправки в вопросах налогообложения ^[16]. Также, 23 государства подписали Соглашение о трансграничном перемещении, что, безусловно, позволяет говорить о том, что интеграция ЕС в области обороны активизировалась, тем не менее, темпы оставляют желать лучшего ^[14].Перспективным можно назвать решение «гражданско-военной синергии», т.е. объединение гражданского и военного полей активности для лучшей координации, а также ускоренного развития ОПБО, но и эта программа нуждается в доработке ^[10].

Поэтому, несмотря на ряд одобренных проектов с активным участием почти всех государств ЕС, остается наблюдать, какие противоречия могут возникнуть на практике. В этом контексте, существование НАТО в ЕС сыграло с Союзом злую шутку, поскольку ни государства, ни институт просто не подготовлены к самостоятельному управлению Европейской безопасностью. Также, закономерный вопрос, какие цели имеет Европейская безопасность? В рамках существующего статус-кво в международных отношениях потенциально самостоятельный Брюссель, разумеется, может пойти по стопам Вашингтона и разыграть карту «российской угрозы», но, в этом случае, самостоятельный Брюссель вновь дублирует НАТО ^[17]. Кроме того, говоря об интеграции в области обороны, следует вспомнить природу интеграционных процессов в других сферах. Европейский Союз и его функциональные предшественники создавались для взаимовыгодного укрепления экономики региона, от которого в определенной степени выигрывали все участники. Оборонное объединение должно также соответствовать основополагающим принципам интеграции о взаимной выгоде и представлять собой независимый, самостоятельный и самодостаточный и институт, гарантирующий безопасность государств-членов.

Большинство исследователей связывают с проектом «PESCO» надежды «разбудить» Европейскую интеграцию, а также, именно он представляет наиболее перспективную «дорожную карту» для последующего формирования качественно нового института ЕС в области обороны ^[18]. В пользу этого утверждения свидетельствует значительное одобрение большинством государств-членов, что уже – редкость для существующего ЕС, а также соответствие традиционной Европейской интеграционной парадигме – «договор-объединение-институт».

В контексте постнациональной идентичности, вопрос формирования транснационального оборонного института заслуживает особого внимания. Постнациональность, прежде всего, предполагает объединение людей, через гражданство. Учитывая неразделимость понятий «гражданство» и «безопасность», единая оборонная инициатива может рассматриваться, как благоприятное идеологическое подспорье для формирования постнациональной Европейской идентичности. Уже существующие наднациональные структуры ЕС создавались, параллельно с осознанием и продвижением представления об общей выгоде. Не секрет, что оборонные объединения наиболее активно развиваются при наличии общей угрозы. Тем не менее, в случае Европейского Союза, есть основания ожидать, что достаточно развитый интеграционный институт ЕС сможет подтолкнуть оборонную интеграцию и в отсутствие этой угрозы. М. С. Федоров полагает, что такой угрозой можно и нужно считать международный терроризм, институциональное противодействие которому недостаточно реализовано в рамках ОПБО ^[10]. События осени 2020 г. и последовавшие за ними встречи глав государств Австрии, Франции, Нидерландов, Германии и др., вероятно, усилили понимание ЕС о срочной необходимости совместных мер. Также, создавая собственное оборонное объединение, Евросоюз, в некотором смысле, выполнит пропущенное задание, порученное общей логикой интеграции ^[4]. В то же время, следует обратить внимание на то, каким образом единый Европейский Союз решал проблему первой волны пандемии COVID-19. Многие исследователи сходятся во мнении, что разобщенность действий, продемонстрированная государствами-членами ЕС, говорит о том, что Евросоюз упустил наиболее подходящую возможность для реализации и демонстрации ОПБО ^[1]. Безусловно отсутствие серьезных единых мер по борьбе с коронавирусной инфекцией коренится в разобщенности государств-членов, недоразвитости подлинно «союзных» институтов безопасности и кризисного реагирования. Однако в этом случае необходимо учитывать специфику глобального вызова пандемии, когда даже национальные государства принимали диверсифицированные меры по регионам в соответствии с обстановкой. Таким образом, ЕС не продемонстрировал ожидаемого единства в борьбе с пандемией во многом из-за того, что данную проблему разумнее было решать на национальном уровне.

Заключение

Формирование оборонного интеграционного объединения, на базе постнациональной идентичности является крайне сложной задачей. Как уже было описано выше, постнационализм – есть объединение людей, в первую очередь, через гражданство. И европейское гражданство, на первый взгляд выглядит достаточно развитым, чтобы послужить основой такого объединения ^[19]. Тем не менее, область обороны и безопасности, традиционно, в силу специфики, предопределенной большим значением национального и этнического факторов, исходит именно из нации ^[10]. В системе идентичностей, оборона в значительной степени попадает в поле историко-социального и культурного компонентов в этническом измерении национальной идентичности ^[5]. Таким образом, вызов для Евросоюза заключается в создании идеологически наполненного оборонного института, базируясь на макрорегиональном уровне национальной идентичности и преимущественно на политическом (гражданском) измерении. Кроме того, политика обороны и безопасности – основана на национальных интересах. В свою очередь, Европейскому Союзу для формирования ОПБО необходимо четкое осознание его институциональных/постнациональных интересов, что на данном этапе развития ЕС маловероятно. Отдельной проблемой в данном отношении остается сохраняющийся дух конкуренции и соперничества среди государств-членов ЕС.

Кроме того, следует констатировать определенную коллизию интеграционных процессов в обороне и фундамента европейской идентичности - европейских ценностей. Дальнейшее развитие интеграции, безусловно, нуждается в мощном фундаменте, так, О. В. Буторина говорит о необходимости «идейного стержня» ^[6]. К тому же, единства по данному вопросу не хватает не только среди политиков, но и среди граждан ЕС. В пользу этого утверждения свидетельствует тот факт, что в своих планах на работу Еврокомиссии 2019-2024 гг., тогда еще будущий ее председатель – Урсула фон дер Ляйен уделила крайне незначительное внимание вопросам ОВПБ в целом и ОПБО в особенности. Приоритетами, традиционно, были вопросы экологии и сохранения ценностей ^[20]. Следовательно, на данный момент, сложно представить подлинно союзную транс/над/постнациональную военную политику, однако заниматься ее формированием, посредством создания оборонного объединения, необходимо именно сейчас. Это сможет послужить импульсом для перезапуска интеграции и, таким образом, впоследствии, привести ЕС к состоянию достаточной готовности. Эта готовность заключается в формировании постнациональной идентичности на том уровне, который позволит вывести оборонный конструкт за рамки межнационального взаимодействия к реализации институциональной военной политики.