Модель участия заинтересованных сторон в управлении Интернетом на международном уровне

Введение. В западной науке существует распространенное мнение о том, что в управлении Интернетом в целом применяется модель участия многих заинтересованных сторон ^{[53, p. 28]}, которая при ее определённой интерпретации противопоставляется государственному регулированию. Такое мнение сформировалось в силу следующих обстоятельств. Во-первых, из-за особенностей развития Интернета, который большую часть своей истории, а именно с момента его создания в качестве компьютерной сети американских научных организаций и его последующего использования коммерческими организациями, регулировался частными техническими и стандартизирующими организациями, частными компаниями поставщиков услуг и информационными посредниками. При этом государства в целом были слабо вовлечены в процесс его регулирования. Во-вторых, частная некоммерческая организация Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), зарегистрированная в американском штате Калифорния, ответственная, в том числе сегодня, за глобальное управление адресным пространством Интернета оказалась основанной именно на этой модели. Так, в её работе участвуют на различной основе государства, частные коммерческие лица, организации управляющие доменными именами, технические специалисты, организации гражданского общества. По этим причинам, говоря об управлении Интернетом нередко используется словосочетание «управление с участием многих заинтересованных сторон» (multistakeholder governance).

Определение понятия. Для целей настоящей статьи, выделим два ключевых компонента понятия «участия многих заинтересованных сторон». Во-первых, оно предполагает участие двух и более различных классов акторов и этим оно отличается от многостороннего (межгосударственного) подхода характерного для международного права ^{[44, p. 28-35]}. Во-вторых, эта модель предполагает принятие акторами решений по вопросам, представляющим общий интерес или являющимися частью публичной политики ^{[53, p. 21]} или, по меньшей мере, привлечение в какой-либо форме различных заинтересованных акторов к процессу принятия решений ^{[57, p. 55]}.

Отметим, что модель участия многих заинтересованных сторон, кроме управления Интернетом встречается в таких вопросах представляющих общий интерес как: защита окружающей среды, экономическое развитие стран третьего мира, регулирование профессиональной деятельности и т.п. Соответсвенно, помимо ICANN, среди организаций функционирующей по этой модели можно назвать:

• негосударственные организации, занимающиеся выработкой технических или профессиональных стандартов, такие как: Международная организация стандартизации, Международная электротехническая комиссия, Международная организация комиссий по ценным бумагам, Круглый стол по вопросам эффективного производства биоматериалов;
• публично-частные партнерства – Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации и Глобальный фонд борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией;
• частные организации, объединенные в местные сети Глобального договора ООН (United Nations Global Compact)^[1] и его Совет.

В качестве особого случая можно назвать Международную организацию труда: применяемый в ее работе принцип трипартизма (участие правительств, представителей работников и работодателей) рассматривается именно как один из вариантов реализации модели участия многих заинтересованных сторон ^[55].

По мнению некоторых авторов, Интернет стал каким мы его знаем сегодня именно благодаря применению модели участия многих заинтересованных сторон в его управлении ^{[41, p. 4]}. При этом часто ими говорится об этой модели применительно к Интернету еще и потому, что она нашла свое выражение на международно-правовом уровне в рабочем определении управления Интернетом, закрепленном в п. 34 Тунисской программы для информационного общества: «разработка и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и использование Интернета»^{[20, p. 4; 31]}. Однако, такая формулировка определения задает лишь общее направление обсуждения проблематики управления Интернетом. По этой причине оно может включать различный объем общественных отношений, как возникающих по поводу его функционирования как технологической сети, так и вообще всех общественных отношений, опосредованных Интернетом. В этой связи некоторые исследователи выделяют узкий и широкий подходы к определению понятия управления Интернетом и соответственно круга вопросов в решении которых участвуют заинтересованные стороны.

Узкий подход включает в себя вопросы ежедневного обеспечения функционирования Интернета, как глобальной компьютерной сети, и его инфраструктуры (DNS, IP адреса и корневые сервера и т.д.), т. е. вопросы входящие в поле деятельности упоминавшейся ранее ICANN – ключевой организации обеспечивающий единство и целостность Интернета.

В соответствии с широким подходом, управление Интернетом помимо инфраструктуры, включает в себя вопросы, связанные с правовым, экономическим и социокультурным развитием общества. Широкий подход был, в частности, использован в п. 49 Декларации принципов по вопросам информационного общества, где отмечалось, что управление Интернетом охватывает как технические вопросы, так и вопросы государственной политики и, в нем должны участвовать все заинтересованные стороны и соответствующие межправительственные и международные организации ^[8]. От широкого подхода отталкивалась при создании в 2005 г. своего итогового отчета Рабочая группа ООН по вопросам управления Интернетом. Так, в его п. 13 были обозначены следующие области государственной политики:

· вопросы, касающиеся инфраструктуры и управления важнейшими Интернет-ресурсами (доменными именами и IP-адресами, техническими стандартами и т.д.);

· вопросы, касающиеся применения Интернета, включая спам, сетевую безопасность и киберпреступность;

· вопросы, связанные с Интернетом, но имеющие далеко идущие последствия, выходящие за его рамки, за которые отвечают соответствующие организации, например, вопросы прав интеллектуальной собственности или международной торговли;

· вопросы, касающиеся различных аспектов развития управления Интернетом, в частности создания потенциала в развивающихся странах ^[20].

Широкий подход был поддержан в п. 58, 59 Тунисской программы для информационного общества ^[31] и Генеральной Ассамблеей ООН при обсуждении хода реализации решений ВВУИО ^[13]. Позднее, была предложена систематизация этих вопросов, объединенных в семь групп:

· Инфраструктура;

· Безопасность;

· Правовые аспекты;

· Экономика;

· Развитие;

· Социокультурные аспекты;

· Права человека ^{[15; 34, с. 49]}.

Однако, Й. Курбалийя, бывший член Рабочей группы ООН по управлению Интернетом считает, что дискуссия об объеме указанного понятия потеряет в будущем свою актуальность, так как вопросы, выделяемые в управлении Интернетом из-за «органичной интеграции цифровых технологий в жизнь современного общества… сольются с более общей темой управления обществом» ^{[34, с. 51-52]}. Иными словами, правовое регулирование отношений, опосредованных Интернетом, не сформирует своей отрасли, а станет частью уже давно сформировавшихся отраслей права.

Американский специалист Дж. Най объясняет это, на примере выделяемых им следующих групп вопросов по регулированию киберпространства: доменные имена и Интернет стандарты, преступность, военные и диверсионные действия, шпионаж, защита частной жизни, контроль за информацией, права человека. По его мнению, нормы регуляторы поведения (правовые и неправовые) в каждой из групп вопросов отличаются по их системности и предметному охвату, степени участия и контроля со стороны государств и частных лиц, а также обязательности соблюдения ими норм поведения, что обуславливает развитие различных способов и подходов к регулированию этих вопросов и, объясняет невозможность формирования единого режима для киберпространства охватывающего все вопросы ^{[49, p. 10-11, 14]}.

В отечественной литературе М. Б. Касенова также отмечает, что вопросы, выделяемые в рамках широкого подхода к определению понятия управление Интернетом, находятся на разных этапах развития. Но, по её мнению, споры об объеме понятия управление Интернетом утратили свое значение по причине выделения в нем вопросов, относящихся к ежедневному обеспечению функционирования сети, и вопросов, связанных с осуществлением государствами своей международной политики, касающейся Интернета ^{[33, с. 58-59]}. Действительно, п. 69 Тунисской программы для информационного общества, а также документы ООН, говорят о необходимости активизации межгосударственного сотрудничества при решении международных вопросов государственной политики, касающихся Интернета, но исключают при этом из их числа вопросы «повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера» не влияющие на них ^{[4; 5; 13]}. Однако, каким образом при этом проводить разграничение между государственной политикой и сугубо техническими аспектами остается неясным.

В этой связи возникает вопрос, влияет ли, например, деятельность такой частной организации как ICANN по техническому обеспечению Интернета на решение вопросов государственной политики? По мнению, Э. Дайсон (первого президента этой организации) «ICANN не стремится решать какие-либо вопросы управления Интернетом; по сути, она управляет инфраструктурой, а не людьми. Ее полномочия жестко ограничены администрированием определенных (преимущественно технических) аспектов интернет-инфраструктуры в целом и DNS (от англ. Domain Name System — система доменных имён), в частности» ^[11]. Однако, Рабочая группа ООН по вопросам управления Интернетом в п.п. 12, 13(a), 15, 21, 22 своего отчета недвусмысленно относит деятельность ICANN именно к вопросам государственной политики, в особенности п. 13(а), включивший в нее «вопросы, касающиеся инфраструктуры и управления важнейшими Интернет-ресурсами, включая административное управление системой имен доменов и адресами Интернет-протокола (IP-адресами), управление системой корневых серверов…»^[20], то есть те вопросы которыми занимается ICANN. Следовательно, к управлению Интернетом, как оно определено на международно-правовом уровне в п. 34 Тунисской программы для информационного общества относится и деятельность этой частной организации.

Отмечается, что инфраструктура Интернета стала проводником более широких политических и социоэкономических разногласий, начиная со споров по доменам верхнего уровня до манипулирования функциями DNS ^{[40, p. 50]}. Каждодневное обеспечение функционирования последнего тесно связано с такими вопросами государственной политики как: борьба с терроризмом, обеспечение национальной безопасности, кибербезопасность, защита неприкосновенности частной жизни, свободы слова и развитие многоязычия в Интернете ^{[39, p. 335]}.

По нашему мнению, в управлении Интернетом нет таких вопросов, которые нельзя было бы отнести прямо или косвенно к публичной политике, а значит которые не могли бы стать объектом государственного регулирования. Существующая разница в доле государственного регулирования обусловлена не столько содержанием той или иной проблемы, сколько волей, практическими возможностями государств по регулированию тех или иных вопросов, а также исторически сложившимися обстоятельствами.

Роли заинтересованных сторон. Вопрос разграничения государственной политики и технического обслуживания неразрывно связан с вопросом определения ролей многих заинтересованных сторон в управлении Интернетом и соответствующего им круга решаемых вопросов. В п. 49 Декларации принципов по вопросам информационного общества и в. п. 35 Тунисской программы для информационного общества обозначены не только сами заинтересованные стороны, но и делается попытка определить роль каждой из них:

a) государствам отводится решение вопросов государственной политики национального и международного уровня, связанных с Интернет;

b) межправительственные организации осуществляют координирующую роль в Интернет-вопросах государственной политики;

c) международные организации разрабатывают технические стандарты и соответствующие политики, относящиеся к Интернету;

d) частный сектор осуществляет развитие Интернета как в технических, так и в экономических вопросах, а гражданское общество играет важную роль на местном уровне ^{[8; 31]}.

При этом, такое распределение ролей не является строгим, так как в п. 11 отчета Рабочей группы ООН отмечено: «по конкретным вопросам управления Интернетом каждая группа имеет свои различные интересы, роли и степень участия, которые в некоторых случаях пересекаются друг с другом» ^[20]. С одной стороны, итоговые документы ВВУИО определили, пусть и широко, круг заинтересованных сторон и их роли, а с другой оставили без ответа вопрос каким именно образом разграничивать технические вопросы ежедневного функционирования Интернета от государственной политики, а в случае пересечения интересов и ролей заинтересованных сторон каким образом модель участия многих заинтересованных сторон применяется на практике?

М. Финнемор, Д. Холлис, У. Даттон, М. Раймонд, Л. ДеНардис и др. отмечают, что эта модель не только не ограничена вопросами Интернета, но и более того, далеко не во всех вопросах управления Интернетом она используется. Так, У. Даттон помимо модели участия многих заинтересованных сторон, выделяет еще пять способов управления Интернетом (в широком смысле), среди которых национальное регулирование и международное регулирование ^{[44, p. 13, 35-36]}. Л. ДеНардис и М. Раймонд для подтверждения своей позиции предложили свою систематику вопросов, входящих в Интернет управление по таким областям деятельности как:

· контроль критической Интернет инфраструктуры;

· утверждение Интернет стандартов;

· доступ и взаимосвязанная координация;

· управление кибербезопасностью;

· информационное посредничество;

· основанная на Интернет-архитектуре защита интеллектуальных прав ^{[53, p. 28-30]}.

Каждая область деятельности объединяет конкретные задачи (всего их 43) выполняемые основными, по их мнению, институциональными действующими лицами (акторами). Государство упоминается только в некоторых задачах, в качестве регулятора деятельности частных лиц, так как акцент сделан на технических и прикладных аспектах функционирования Интернета. Для настоящей статьи выделим два выдвигаемых ими ключевых положения. Во-первых то, что большинство задач, даже в технических аспектах, выполняется одним классом акторов (например, только частными коммерческими лицами) и, следовательно, модель участия многих заинтересованных сторон используется далеко не во всех аспектах управления Интернетом. Во-вторых то, что между обеспечением технической координации и непосредственной разработкой государственной политики существует связь, например в случае блокировки пользователей, неоднократно нелегально скачивающих объекты авторского права или в случае выполнения частными лицами запросов государственных органов по удалению противоправной информации. Такая связь и тот факт, что «в значительной степени управление Интернетом сконцентрировано в частных руках поднимает вопросы об адекватных условиях ответственности, прозрачности и надзора за неправительственными акторами, которые участвуют в формировании или обеспечивают исполнение такой государственной политики» ^{[53, p. 30]}.

Из-за того, что реализация государственной политики в Интернете часто имеет формы применения различных технических мер, непосредственно осуществляемых частными лицами, а разграничение между государственной политикой и техническими аспектами условно, то это позволяет прийти к выводу, что государства всегда в той или иной степени будут участвовать во всех аспектах управления Интернетом.

Взаимодействие государств и частных лиц. Сложность в применении данной модели состоит не только в уточнении ролей каждой из заинтересованных сторон и объема понятия управления Интернетом, но и в том, каким именно образом столь различные акторы будут вместе участвовать в управлении Интернетом, которое согласно определению закрепленному в итоговых документах ВВУИО заключается в выработке «общих принципов, норм… регулирующих эволюцию и использование Интернета». В этой связи необходимо уточнить о каких нормах и принципах идет речь. М. Финнемор и Д. Холлис говорят о модели участия многих заинтересованных сторон как об альтернативном способе формирования так называемых «кибернорм», которые охватывают как нормы международного права, так и «мягкое право» и, политические обязательства ^{[45, p. 478]}. Если с «мягким правом» проблемы нет, ввиду того что оно включает в себя неправовые нормы, то в отношении норм международного права, которые создаются только государствами или межгосударственными организациями этого сказать нельзя. Не может ли потенциальное использование этой модели в некоторых международных межгосударственных организациях в дальнейшем послужить обоснованием концепции международной правосубъектности индивидов и юридических лиц?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратить внимание на то, как сегодня на практике организовано взаимодействие, при использовании модели участия многих заинтересованных сторон, субъектов международного права (государств и межгосударственных организаций) с одной стороны, и частных лиц с другой? Нюанс заключается в том, что реализация этой модели не отличается последовательностью и единообразием, а потому, дискурс идет о трех вариантах реализации такой модели: возглавляемой правительствами, частным сектором, или распределением управления между ними ^{[42, p. 228]}. Для определения того, кто возглавляет участие многих заинтересованных сторон в той или иной организации, предлагается обращаться к внутренним правилам процедуры, регламентирующим взаимоотношения сторон. Однако, для некоторых американских специалистов важно наличие равенства в процессе принятий решений, поэтому если согласно таким правилам, между участниками существуют вертикальные отношения, а принятие решений сохранено за одной группой участников, то организация не считается основанной на участии заинтересованных сторон ^{[53, p. 33, 35]}. Соответственно таковыми, по их мнению, не являются организации, полноправными членами которых являются только государства, даже при участии в их работе иных лиц, не являющихся субъектами международного права. Например, в работе МСЭ, участвуют частные лица (как члены секторов, ассоциированные члены и члены академических организации), но их роль в работе организации является консультативной. А так как они не являются субъектами международного права и в силу отсутствия международной правосубъектности не могут изменить ни Регламент МСЭ, ни Конвенцию МСЭ, то это является с точки зрения американских специалистов подтверждением того, что МСЭ лишь внешне похож на организацию использующую модель участия заинтересованных сторон. Такое мнение западных исследователей согласуется с позицией США последовательно выступающих за сохранение управления адресным пространством Интернета в своей юрисдикции и на частном уровне и, против его передачи в ведение МСЭ или какой-либо другой международной межгосударственной организации. Однако, называя ICANN реализацией модели участия многих заинтересованных сторон в чистом виде американские специалисты ^{[53, p. 32]} явно лукавят, так как в ней также, как и в МСЭ, нет равенства всех участников: государства, участвуя в Правительственном Консультативном Комитете ICANN, ограничены лишь консультативной ролью, а принятие непосредственно решений в этой частной организации закреплено за частными лицами. Хотя европейские исследователи не столь категоричны, считая, что равенство заинтересованных сторон в этой модели не столь существенно и государства могут играть большую роль в вопросах, связанных с национальной безопасностью ^{[57, p. 71]}.

Противостояние этих двух позиций – сохранение сложившегося порядка управления адресным пространством Интернета с одной стороны, а с другой – передача этого аспекта управления Интернетом в международную организацию, также привело к разногласиям при принятии новой редакции Регламента международной электросвязи в ходе Всемирной конференции по международным телекоммуникациям в декабре 2012 г. в Дубае. Так, Россия, Китай и другие присоединившиеся к ним государства безуспешно предлагали закрепить положения, расширяющие полномочия МСЭ по вопросам Интернет-управления, согласно которому «все государства участники обладают равными правами по управлению Интернетом, включая выделение, присвоение и отзыв Интернет нумерации, имен, адресов и ресурсов идентификации для обеспечения работы и развития базовой Интернет инфраструктуры» ^{[9; 10]}. В частности, это предложение было направлено не только против одностороннего контроля за адресным пространством Интернета со стороны США, которые в то время осуществляли формальный надзор за деятельностью ICANN, путем утверждения изменений в адресном пространстве Интернета, но и ставило своей целью вывод управления адресным пространством Интернета из-под американской юрисдикции. Западные государства, а также Индия и Япония, выступили против этого предложения, обосновывая это тем, что МСЭ с его бюрократией сведет на нет гибкость, присущую уже сформированному управлению адресным пространством, основанному на модели участия многих заинтересованных сторон ^{[41, p. 8]}.

Необходимо отметить, что ICANN заняла существующее положение в управлении Интернетом только в силу сложившихся обстоятельств, то есть в определенной мере ее центральное место в управлении Интернетом была навязано остальным государствам. А в итоговых документах ВВУИО не содержится положений, закрепляющих равенство между заинтересованными сторонами, в отличие от необходимости соблюдения принципа суверенного равенства государств ^{[8; 31]}.

В п. 20 Декларации принципов признается, что многие заинтересованные стороны могут: «в надлежащих случаях, участвовать в процессах принятия решений» ^[8]. В Тунисской программе (в положениях касающихся выполнения решений ВВУИО) неоднократно говорится о сотрудничестве заинтересованных сторон в форме партнерств, а в п. 85 о: «ведущей роли правительств в партнерстве с другими с заинтересованными сторонами в выполнении решений ВВУИО» ^[31]. Таким образом, форма привлечения частных лиц к участию в международном Интернет управлении зависит от государств и международных организаций.

Вот почему, некоторыми зарубежными специалистами считается, что определение управления Интернетом, закрепленное на международно-правовом уровне, не выражает идею участия многих заинтересованных сторон, а наоборот направлено на усиление роли государств и международных межправительственных организаций по надзору за Интернетом ^{[53, p. 27]}. Тунисская программа для информационного общества, отводящая государствам главенствующую роль в выработке публичной политики, противоречит, по их мнению, изначальной идее создания той же ICANN – формированию публичной политики самим Интернет сообществом, а не только одними государствами ^[48]. Впрочем, есть и противоположные оценки считающие, что Рабочая группа ООН является примером успешного сотрудничества многих заинтересованных сторон ^{[47, p. 22]}. Необходимо заметить, что вариант модели участия многих заинтересованных сторон возглавляемый частными лицами, не только применительно к управлению Интернетом, преподносится как альтернатива согласованию воль государств по причине как считают некоторые исследователи «стагнации международного права» ^[51], даже несмотря на то, что продуктом взаимодействия частных лиц в таком случае могут быть только нормы «мягкого права». А. Берман предлагает более сдержанную оценку, считая, что преждевременно говорить о стагнации международного права, так как для проверки этой гипотезы требуется провести хотя бы более глубокие исследования. Но тем не менее она признает увеличение объема «неформального права» (informal law) принимаемого неправительственными организациями, частным сектором, транснациональными корпорациями, профессиональными ассоциациями, объединенными в сети, будь то трансправительственные, публично-частных партнерств, или партнерств многих заинтересованных сторон или частных профессиональных форумов. По ее мнению рост объема «неформального» или «мягкого права» происходит, потому что эти организации стали альтернативой межгосударственным организациям, перехватив у них функции по разработке правил и стандартов в определенных узких областях^{[36, p. 71]}. С последним мнением нельзя не согласиться, так как на сегодняшний день, именно ICANN разрабатывает правила использования доменных имен, распределяет их и решает вопросы целесообразности создания новых доменных имен нового уровня, а не МСЭ или какая-то иная международная межправительственная организация. Даже обозначения национальных доменов верхнего уровня, берутся из списка двухбуквенных кодов, закрепленных в международном стандарте ISO 3166-1, разработанном Международной организацией по стандартизации, а не МСЭ, в чье ведение также входит разработка технических стандартов.

В качестве примера модели участия многих заинтересованных сторон реализованной по-настоящему на равной основе часто справедливо называют Форум по вопросам управления использованием Интернета ^{[41, p. 29]} – площадки, открытой для встречи многих заинтересованных сторон и ведения между ними политического диалога, создание которого было поручено Генеральному Секретарю ООН пунктом 72 Тунисской программы для информационного общества ^[31] и Генеральной Ассамблеей ООН ^[1]. Мандат Форума не закрепляет за ним полномочий по принятию обязательных решений, а предусматривает обсуждение различных вопросов государственной политики связанных с ключевыми аспектами управления Интернетом и перекрестных вопросов международной политики, выработку идей и политических инициатив, обмен информацией и передовым опытом, использование знаний технического, академического и научных сообществ ^[31]. Однако Л. ДеНардис, например, напротив не считает Форум примером реализации модели управления Интернетом многих заинтересованных сторон, как раз потому что он не принимает каких-либо решений [42 p. 229]. Тем не менее такая реализация модели участия многих заинтересованных сторон нашла свое воплощение на национальных, субрегиональных и региональных уровнях. Так, можно упомянуть Форум по управлению Интернетом Азиатско-тихоокеанского региона, Европейский диалог по управлению Интернетом, Форум по управлению Интернетом стран Латинской Америки и Карибов и др. ^[19] Отметим, что Арабский форум учрежден под совместной эгидой Лиги Арабских Государств и Экономической и социальной комиссии Организации Объединенных Наций для Западной Азии, а Африканский форум проходит на базе Африканского союза при поддержке Экономической комиссии ООН для Африки.

Другим примером является Коалиция за свободу в Интернете (Freedom Online Coalition), многосторонняя координирующая организация, целью которой является продвижение межрегиональной дипломатии, использование модели многих заинтересованных сторон ^[12] и, поощрение и защита прав человека в сети по всему миру. В отличие от той же ICANN, это – международная межгосударственная организация, полноправными членами которой является 31 государство. Частные лица участвуют в работе организации предоставляя консультативное мнение государствам-участникам организации и обеспечивая выполнение целей организации. Также, мнение частных лиц – организаций гражданского общества – учитывается при решении вопроса о принятии нового члена в организацию, а члены организации помимо прочего, обязаны сохранять и продвигать модель участия многих заинтересованных сторон на многосторонних площадках и на национальном уровне ^[29].

Таким образом несмотря на то, что понятие участия многих заинтересованных сторон в управлении Интернетом может подразумевать участие различных акторов и принятие ими решений на равной основе, существует и более традиционный для международного права путь, выражающийся в более активном привлечении несубъектов международного права к работе некоторых межгосударственных организаций, но на условиях установленных самими государствами. Здесь можно провести аналогию с правом индивида на жалобу в международном праве защиты прав человека, наличие которого также не дает основания говорить о международной правосубъектности индивида несмотря на то, что лицо непосредственно обращается в международные контролирующие органы ^{[35, с. 352-353]}.

Модель многих заинтересованных сторон в деятельности международных организаций.

В некоторых организациях системы ООН все заинтересованные стороны привлекаются для решения согласованных на международном уровне задач в области устойчивого развития ^{[30; 43]}. Тем не менее участие частных лиц в ООН институционализировано в жёсткую структуру, предоставляющую им весьма ограниченную роль, как например в ЭКОСОС ^[25]. Частные лица не имеют право принимать решения ни в структурах Глобального договора ООН и ни в Бюро Организации Объединенных Наций по вопросам партнерства ^{[57, p. 60-61]}. Необходимо подчеркнуть, что применительно к проблематике управления Интернета ВВУИО были не только проведены ^{[46; 52]}, но и подготовлены с привлечением многих заинтересованных сторон ^{[14; 32; 54, p. 202]}. Позднее Генеральная Ассамблея ООН подтвердила, что управление использованием Интернета осуществляется «при полноценном участии правительств, частного сектора, гражданского общества, международных организаций, технических и научных кругов и всех других соответствующих заинтересованных сторон в соответствии с их функциями и обязанностями», а также была признана их роль и необходимость поощрения сотрудничества между ними в вопросах кибербезопасности ^[13][18]. Также в п. 31 доклада Группы Правительственных Экспертов государствам рекомендовалось определить механизмы участия: «сообразно обстоятельствам, частного сектора, научных кругов и организаций гражданского общества [что] могло бы способствовать повышению эффективности международного сотрудничества» ^[2]. С определенной долей условности можно сказать, что модель участия заинтересованных сторон как идея партнерства между правительствами, частным сектором и гражданским обществом обязана своему появлению в международных организациях именно многостороннему подходу государств ^{[37, p. 206]}. Так, некоторые авторы отмечают, что привлечение к участию лиц, не являющихся субъектами международного права к работе международных организации или конференций, хотя и неофициально, началось на Конференции ООН по проблемам окружающей среды 1972 года в Стокгольме и Всемирной продовольственной конференции в Риме 1974 г., но распространена точка зрения, согласно которой поворотным моментом стал Саммит Земли на котором представители неправительственных организаций участвовали в качестве наблюдателей ^{[37, p. 206; 38, p. 196-198; 57, p. 55-58]}. Иными словами, у истоков применения этой модели в международных отношениях стоят государства и международные организации, что является еще одним подтверждением, что условия участия несубъектов международного права определяются государствами. Кроме того, это позволяет предположить, что модель участия многих заинтересованных сторон может рассматриваться не как альтернатива многостороннему межгосударственному подходу в управлении Интернетом, а как его дополнение. В сентябре 2019 г. в МГИМО на одной из лекций М. Финнемор посвященной становлению норм в киберпространстве автором статьи был задан вопрос можно ли рассматривать модель участия многих заинтересованных сторон, не как альтернативу многостороннему межгосударственному подходу в создании «кибернорм», а как его дополнение. М. Финнемор сочла это возможным и предположила, что эта модель по меньшей мере может способствовать переговорному процессу между государствами.

Так, в одной из резолюций ^[26] к принятой редакции РМЭ государствам-членам МСЭ предлагается «вырабатывать свою соответствующую позицию по касающимся интернета международным вопросам технического характера, развития и государственной политики в рамках мандата МСЭ» (абз. 1, п.1 Резолюции), а также «работать вместе со всеми своими заинтересованными сторонами в этом направлении» (абз. 1, п. 2 Резолюции). В этой Резолюции генеральному секретарю МСЭ также поручается «продолжить принимать необходимые меры, для того чтобы МСЭ играл активную и конструктивную роль в развитии широкополосной связи и модели интернета, основанной на участии многих заинтересованных сторон» (абз. 2, п. 1) и «содействовать участию государств-членов и многих заинтересованных сторон, в зависимости от случая, в деятельности МСЭ в этом направлении» (абз. 2, п. 2 Резолюции). В ряде других резолюций МСЭ, касающихся вопросов Интернет управления, содержатся положения о развитии сотрудничества между МСЭ и частными организациями, вовлеченными в развитии IP-сетей и будущего Интернета через соглашения о сотрудничестве с целью усиления роли МСЭ в управлении Интернетом ^{[21; 22; 23; 24]}.

Одним из принципов ОЭСР по разработке Интернет-политик является поощрение сотрудничества на основе участия многих заинтересованных сторон в процессах разработки такой государственной политики ^[16]. В Сеульской декларации ОЭСР государства-члены объявили о намерении проводить политику направленную на снижение зловредной деятельности в Интернете через усиленное взаимодействие на национальном и международном уровнях среди сообществ заинтересованных сторон ^[28]. О сотрудничестве с заинтересованными сторонами также говорится в документах ОЭСР посвященных защите неприкосновенности частной жизни ^{[27; 17]} и вопросам цифровой безопасности ^[50].

В рамках Совета Европы в 2011 г. была принята Декларация Комитета министров о принципах управления Интернетом, закрепившая, в частности, принцип управления им множественными участниками: «Развитие и соблюдение мер по управлению Интернетом должно обеспечивать, открыто, транспарентно и подотчетно, в полной мере участие правительств, частного сектора, гражданского общества, технологического сообщества и пользователей, учитывая их конкретные роли и сферы ответственности. Развитие международной публичной политики, связанной с Интернетом, и мер по управлению Интернетом должно обеспечивать полное и равное участие многих заинтересованных сторон из всех стран» ^[7]. В этой декларации также подчеркивается необходимость содействия сотрудничеству многих заинтересованных сторон на международном и национальных уровнях.

На уровне государств-участников СНГ в 2011 г. был принят Модельный закон «Об основах регулирования Интернета», в п. 3 ст. 7 которого закреплено следующее: «Государство в лице уполномоченного органа государственной власти и саморегулируемые организации пользователей и операторов услуг Интернета совместно участвуют в разработке проектов международных норм, регулирующих технологические и организационные аспекты развития Интернета» ^[3]. Также в ст. 8 Модельного закона прослеживается логика Тунисской программы для информационного общества, а именно в п. 1 ст. 8 к участникам процесса регулирования Интернета относятся государство, операторы услуг Интернета и саморегулируемые организации, а последующие пункты раскрывают роли каждой группы участников.

В Сямэньской декларации БРИКС в п. 57 отмечено: «государства должны в равной степени участвовать в развитии и функционировании Интернета и управлении им, принимая во внимание необходимость привлечения соответствующих заинтересованных сторон в определенном качестве и с определенными обязательствами. Структуры, управляющие основными Интернет-ресурсами и регулирующие их, необходимо сделать более представительными и инклюзивными» ^[6].

Как было показано выше использование модели участия многих заинтересованных сторон в управлении Интернетом допускается на международном и региональных уровнях. Однако, здесь выделилось два варианта реализации этой модели: первый вариант основан на её применении международными государственными организациями. Второй (ярким примером которого в управлении Интернетом является ICANN), часто используется в различных международных частных организациях, принимающих документы, содержащие «мягкое право» (в виде руководящих указаний, лучших практик, соглашений, стандартов и т.п.). Содержание этих документов по большей части касается технических и прикладных вопросов, по этой причине правительства склонны предоставлять свободу действия таким организациям в пределах их компетенций, потому как есть запрос на такие глобальные стандарты, которые не содержат политики и не являются юридически обязательными, но при этом достаточно гибкие и легко адаптируются к быстрому и неопределенному изменению в соответствующих сферах^{[36, p. 74]}. С другой стороны, по наблюдению А. Таубмана: «подобно тому как национальные власти и международные межгосударственные организации включали вопросы управления Интернетом в свои сферы ведения и юрисдикции, так и влияние Интернета проявилось в изменении подходов к решению вопросов его управления в этих организациях. На международном уровне это проявилось в беспрецедентной до сих пор прозрачности и доступности [для частных лиц] участия в многосторонних [международных] организациях и процессах» ^{[56, p. 44]}.

Выводы. По нашему мнению, положения международных документов, разделяющих в управлении Интернетом вопросы повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера и государственную политику, являются слишком общими в своей формулировке и не предлагают каких-либо ясных критериев для этого разделения. Такие положения не до конца согласуются с итоговыми документами ВВУИО и отчетом Рабочей группы ООН по управлению Интернетом, в которых признается, во-первых, что роли государств и частного сектора могут пересекаться, а во-вторых, деятельность ICANN, которую можно охарактеризовать как техническую и повседневную, включена в область государственной политики. Сверх того, эти положения не соответствуют действительности, так как государственное регулирование обуславливает деятельность частных лиц, например в случаях применения технических мер, направленных на обеспечение выполнения государственной политики. Отсутствие критериев делает эти положения сугубо декларативными, а значит в этой части, международно-правовые акты оставляют на усмотрение государств вопрос, что является государственной политикой, а что только деятельностью технического и эксплуатационного характера. Также ввиду широкого предметного охвата управления Интернетом и того факта, что далеко не везде в нем используется модель участия многих заинтересованных сторон, не представляется возможным выработка не только общих критериев разграничения технических вопросов от государственной политики, но и формирование единого правового режима управления Интернетом в целом, в рамках одной отрасли международного права, который бы учитывал экономические, политические и культурные особенности и, разницу между развитыми и развивающимися государствами.

На международном уровне существует противопоставление двух подходов к реализации этой модели в управлении Интернетом: возглавляемых государствами и международными межгосударственными организациями и – возглавляемых частными лицами. В актах ООН, региональных и специализированных международных организаций, нашел свое отражение первый подход к реализации этой модели возглавляемый государствами. В этом случае модель становится не параллельно существующей альтернативой решения каких-либо вопросов управления Интернетом, а дополнительным методом работы таких организаций при разработке международно-правовых актов и способом осуществления международного сотрудничества государств направленного на решение различных проблем связанных с управлением Интернетом. Кроме того, государства и межгосударственные организации, участвуя в работе некоторых частных организаций и публично-частных партнерств фактически оказываются вовлеченными в процесс создания «мягкого права». Второй подход реализован не в управлении Интернетом в целом, а только в управлении его адресным пространством, где центральную роль обеспечивающей целостность Интернета как глобальной технологической системы играет ICANN. Такой подход противоречит международно-правовым актам, так как управление адресным пространством является вопросом публичной политики, а следовательно ведущую роль, согласно итоговым документам ВВУИО, должны играть государства. Однако, ведущая роль частного сектора в управлении адресным пространством продвигается США и некоторыми другими западными государствами именно как альтернатива межгосударственному многостороннему подходу, а любые инициативы по передаче соответствующих полномочий в международную организацию встречают противодействие с их стороны.

Сегодня, во всех положениях актов ряда международных организаций закрепляющих использование участия многих заинтересованных сторон, не только применительно к управлению Интернетом, речь идет о сотрудничестве государств и частных лиц из различных юрисдикций, которое может принимать форму консультаций государств с частными лицами при принятии международно-правовых актов, допуска частных лиц в качестве наблюдателей, или публично-частных партнерств нацеленных на выполнение решений международных организаций или конференций. Все это говорит о наличии факторов, обуславливающих активное участие структур на базе международных организаций или их самих в создании норм «мягкого права». Важно, что привлечение частных лиц к работе международных конференций, начавшееся на рубеже XX-XXI вв., а затем последовавшее закрепление участия многих заинтересованных сторон в актах международных организаций свидетельствуют об эволюционном развитии способов ведения международных отношений и реализации межгосударственного сотрудничества, о большей открытости международных организаций и о признании государствами модели участия многих заинтересованных сторон в качестве правомерного и применимого метода работы в ходе разработки различных международно-правовых актов, потому на вряд ли уместно говорить о «стагнации» международного права и о безоговорочном противопоставлении межгосударственного подхода и модели участия многих заинтересованных сторон. Использование участия многих заинтересованных сторон в рамках международных организаций потенциально поспособствует международному сотрудничеству в разрешении различных международных проблем экономического, политического и культурного характера связанных с управлением Интернетом. Принимая во внимание широкий предметный охват управления Интернетом и его роль в построении информационного общества делает полученные в рамках настоящего исследования выводы применимыми mutatis mutandis при рассмотрении других случаев применения модели участия многих заинтересованных сторон.