Объекты исключительной публичной собственности: пробелы законодательства и недостатки судебной практики

Винницкий Андрей Владимирович доктор юридических наук Заведующий кафедрой, профессор, Кафедра земельного, градостроительного и экологического права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Vinnitskiy Andrey Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Ural State Law University  620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 av.vinnitskiy@gmail.com Другие публикации этого автора

После принятия Конституции России и формирования современного гражданского законодательства в 90-х годах минувшего столетия все формы собственности стали пользоваться равной защитой, а правовой режим государственного, муниципального и частного имуществ максимально сблизился. Белее того, государство в ряде случаев стало поддерживать частных собственников в ущерб своим имущественным интересам (безвозмездная или льготная приватизация и пр.).

Однако когда дело доходит до спорных ситуаций, и правоприменителю приходится делать принципиальный выбор межу защитой либо частной, либо публичной собственности (например, в судебных тяжбах о принадлежности имущества, ранее отчужденного публичным субъектом или выбывшего из его владения по иным основаниям) проявляется целый ряд писанных и неписанных правил, которые сводятся к тому, что государственное и муниципальное имуществом связано с публичными интересами, а они предполагают приоритетную защиту. Поэтому для суда разрешить спор в пользу публичного собственника значит продемонстрировать «правильную» ориентацию на интересы государства, отвечающую веяниям времени, и избежать подозрений в коррупции.

Представляется, что такой подход нельзя назвать правовым применительно к обыкновенному имуществу, которое способно находиться в гражданском обороте, где незыблем принцип равенства всех субъектов. Но он вполне оправдан и даже необходим в отношении особых объектов исключительной публично-правовой собственности, которые не подлежат отчуждению частным лицам независимо от сроков давности, а потому подлежат приоритетной защите.

Таким образом, проблема должна решаться исходя из правильной идентификации того или иного имущества на основе четких законодательных критериев в условиях единой и последовательной правоприменительной практики. Однако именно этого мы и не наблюдаем в российской правовой системе, в связи с чем в настоящей статье предлагается последовательно решить следующие задачи: 1) обосновать методологическую основу для идентификации объектов исключительной публичной собственности; 2) установить, может ли использоваться в качестве нормативного критерия объектов исключительной публичной собственности Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее – Постановление № 3020-1)^[9]; 3) установить актуальный перечень категорий объектов исключительной публичной собственности. Достижение поставленных задач позволит сформулировать взвешенные предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

1. Идентификация объектов исключительной публичной собственности: проблемы методологии в доктрине, законе и практике

1.1. Среди имущества, принадлежащего государству, практически во всех правопорядках традиционно выделяются особые объекты, изъятые из частного оборота и неразрывно связанные с прерогативами государства.

В странах континентальной правовой семьи соответствующая юридическая доктрина наиболее развита во Франции, а вслед за ней и других странах романского права, согласно которой правовой режим так называемых публичных доменов (domainepublic) находится вне гражданско-правового регулирования, указаные объекты принадлежат лицам публичного права и имеют особое назначение, а право публичной собственности на них отличается от права частной собственности. Объекты публично-правовой собственности государства принципиально отличаются от объектов частноправовой собственности государства (domaine privé), которые в целом подчинены гражданскому праву, выполняющему роль общего права^[1].

Публичные домены подлежат особой защите со стороны государства, которая проявляется в двух фундаментальных принципах – неотчуждаемости и неприменения сроков давности:

1) поскольку соответствующие имущественные объекты признаются неотчуждаемыми, публичная администрация не вправе их продать, уступить, передать в залог или иным образом распорядиться по своему усмотрению, за исключением случаев прохождения специальных предварительных процедур, например, связанных с изменением целевого назначения. Не может быть обращено на такое имущество и взыскание по тем или иным обязательствам^[2];

2) публичные домены не могут поступить в собственность частного лица в силу истечения сроков приобретательской давности.

Рассматриваемые принципы имеют давние традиции, поскольку были известны во Франции еще в XVI–XVII вв. применительно к «собственности Короны», от которой и происходит современный институт domaine public. Так, принцип неотчуждаемости впервые был сформулирован в XVI в. (Эдикт от июня 1539 г., Ордонанс Мулена от февраля 1566 г.) и дополнен в XVII в. принципом неприменимости срока давности (Эдикт от августа 1667 г.). Седержание франзуской доктрины публичной собственности ранее нами подробно описывалось^[3].

1.2. В российском законодательстве не принято разделение имущества государства на объекты публично-правовой и частноправовой собственности, а используется в целом методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом. Общее правовое пространство публичной собственности формируется на основе субъектного критерия исходя из принадлежности имущества Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам.

Несмотря на это отдельные категории государственного и муниципального имущества в России по своему правовому режиму в большей степени сближаются с классическими публичными доменами. Прежде всего речь идет об объектах так называемой «исключительной собственности государства» – имуществе, изъятом из оборота.

Конструкция исключительной государственной собственности по своей сути олицетворяет глубинные различия между публичной и частной формами собственности. Ограничение пассивной правоспособности вещей выступает определенным ограничением прав частных собственников, поскольку некоторые категории объектов исключается из обладания граждан и организаций. Поэтому отнесение объектов к исключительной государственной собственности требует не иначе как законодательного регулирования (часть 3 статьи 55 Конституции РФ), причем соответствующее ограничивающее законодательное регулирование должно отвечать принципам определенности, соразмерности, обоснованности и пр.

Гражданское законодательство также предусматривает, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной собственности, определяются законом (пункт 3 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее – ГК РФ). Важно отметить, что установление перечня объектов исключительной публичной собственности – это прерогатива федерального законодателя. Так, Верховный Суд РФ в Определении Судебной коллегии по административным делам от 08.07.2015 № 33-АПГ15-9 пришел к следующим справедливым выводам: "Ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав могут быть введены законом или в установленном законом порядке (п. 2 ст. 129 ГК РФ). Исходя из приведенных правовых положений федерального законодательства, суд сделал правильный вывод о том, что правительство Ленинградской области, устанавливая запрет на приватизацию находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, действовало вне пределов своей компетенции"^[4]. Тем самым судебная практика исключила легитимность различных региональных и муниципальных перечней объектов исключительной собственности, принятых в опережающем порядке до появления необходимого федерального закона.

1.3. Действующее федеральное законодательство о государственном и муниципальном имуществе, которое должно относиться к публичному (административному) праву, нельзя признать отвечающим принципам полноты, системности и достаточной определенности, в частности:

- отсутствует единый и четкий перечень категорий объектов исключительной федеральной собственности, неразрывно связанных с особыми государственными прерогативами (функциями);

- не имеется в целом перечня категорий федерального имущества, необходимого для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и ее органов (как это имеет место в отношении регионального^[5] и муниципального^[6] имущества);

- нет системного регулирования вопросов разграничения и перераспределения публичного имущества;

- не закреплены и не дифференцированы должным образом на законодательном уровне механизмы и процедуры управления сформированными составами публичного имущества с учетом его основных разновидностей и пр.

20 сентября 2019 г. Минэкономразвития России был представлен очередной проект федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» (ID проекта 01/05/09-19/00095159)^[7], который представляется чрезвычайно непроработанным, содержательно пустым и не способным позитивно повлиять на систему регулируемых отношений. В частности в размещенном проекте в принципе отсутствует какая-либо регламентация правового режима объектов исключительной публичной собственности, т. е. именно того центрального института, который требует закрепления на законодательном уровне.

Представляется, что сохраняющаяся законодательная неопределенность в регламентации значительной части отношений публичной собственности сама по себе не вполне соответствует требованиям Конституции РФ и создает угрозу нарушения конституционных прав и свобод.

1.4. На практике подобные законодательные пробелы, соединенные с ориентацией судов на интересы государства, способны приводить к заметным перегибам, в частности очевидному и безосновательному примату права государственной собственности и умалению права частной собственности в отношении объектов, основания для отнесения которых к исключительной публичной собственности не очевидны или со всей очевидностью отсутствуют

Особенно рельефно отмеченное нарушение баланса интересов проявляется в применении (а точнее неприменении) судами положений гражданского законодательства о сроке исковой давности для защиты права государственной собственности. Так, по одному из резонансных арбитражных дел (№ А40-131220/2014-6-1104), дошедших до Верховного Суда Российской Федерации^[4] и Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 12.02.2019 № 266-О/2019)^[8]:

- суд первой инстанции исчислил срок исковой давности с момента выдачи Администрацией Президента РФ поручения Росуществу на принятие необходимых мер защиты. Мы все же смеем надеяться, что Росимущество осуществляет свои прямые функции не только по специальным поручениям авторитетных структур, а в силу факта своего существования. Тем более, что действующее законодательство прямо ориентирует федеральные органы исполнительной власти на непрерывное осуществление полномочий по управлению, учету и контролю, т. е. в отношении ранее разграниченных объектов собственности – непрерывно начиная с декабря 1991 г.;

- суд апелляционной инстанции вовсе не применил срок исковой давности, усмотрев в действиях ответчика – частного лица, владеющего имуществом, признаки злоупотребления правом (статья 10 ГК РФ), как будто его право собственности не регистрировалось специально уполномоченным государственным органом на основании открыто предоставленных документов, оцененных государственным органом в ходе правовой экспертизы.

Представляется, что фактически суды следовали неписанному в российском законодательстве положению о приоритетной защите прав государства на неотчуждаемые публичные домены независимо от срока исковой давности, ваулируя это применением дискреционных полномочий по исчислению срока исковой давности и квалификацией поведения ответчика в качестве злоупотребления правом. Однако идентификация спорного имущества в качестве объектов особой публично-правовой собственности изначально была осуществлена некорректно со ссылкой сугубо на Постановление № 3020-1», которое будет детально проанализировано ниже. К сожалению, описанный подход не является уникальным и вполне отражает правоприменительный тренд.

2. Постановление № 3020-1 как нормативный критерий объектов исключительной собственности государства

Распространено мнение о том, что изначально основой для выявления объектов исключительной государственной собственности были Приложения 1 и 2 к Постановлению № 3020-1. Более того, указанному нормативному акту правоприменетелем придается именно такое значение вплоть до сегодняшнего дня (см., например, судебные акты по арбитражным делам № А11-3546/2018, А40-208776/2016, № А40-131220/2014-6-1104 и многие др.^[4]

Между тем при оценке указанного ключевого нормативного акта представляется необходимым учитывать следующие важные обстоятельства.

2.1. Постановление № 3020-1, как следует из его названия и системного анализа содержания, – это основополагающий нормативный акт, регламентировавший разграничение единого фонда государственного имущества на федеральную, региональную и муниципальную собственность. Известно, что ранее – в советский период – государство являлось единым собственником всего государственного имущества (см., в частности, статью 94 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.).

Разграничение в России государственной собственности, оставшейся после распада СССР, – это явление переходного периода, причем практически не имеющее аналогов в зарубежных государствах. На сегодняшний день процессы разграничения государственного имущества завершены, за исключением, пожалуй, земель.

Критерии для разграничения государственной собственности не были ясно изложены, но в некоторой степени основывались на функциональном назначении имущества и его связи с предметами федерального, регионального и муниципального ведения. Стоит, однако, отметить, что разграничение единого фонда государственной собственности преследовало цели не столько формирования профильного состава имущества, необходимого соответствующему уровню публичной власти, сколько разграничения компетенции между органами власти различных уровней по управлению объектами собственности и их приватизации.

Таким образом, Постановление № 3020-1 по предмету регулирования распространяется сугубо на имущество, которое на момент издания нормативного акта уже находилось в государственной собственности, ранее не было разграничено и требовало такого разграничения.

Данный вывод следует также из пункта 16 Постановления № 3020-1, в соответствии с которой порядок разграничения государственной собственности, установленный данным Постановлением, не распространяется: 1) на объекты, ранее переданные в собственность субъектов РФ, городов, районов; 2) объекты, ранее находившиеся в государственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц; 3) на собственность иностранных государств и международных организаций.

Следовательно, пункт 1 Положения № 3020-1 (в соответствии с которым объекты государственной собственности, указанные в Приложении 1 к Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, относятся исключительно к федеральной собственности) не должен истолковываться как закрепляющий перечень вещей, изъятых из оборота и не способных быть объектом частной собственности в силу закона, т. е. res extra commercium.

2.2. Как следует из преамбулы, Постановление № 3020-1 принято во исполнение требований Закона РСФСР от 24.12.1990 № 443-I "О собственности"^[10] и Закона РСФСР от 03.07.1991 № 1531-I "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"^[11] и с целью ускорения процессов приватизации.

Общеизвестно, что многие из объектов, перечисленных не только в Приложении 2 к Постановлению № 3020-1 (объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в региональную собственность), но и в Приложении 1 (объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности), были приватизированы в 90-х годах минувшего века: предприятия добывающей промышленности, ВПК, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного и воздушного транспорта, предприятия связи, предприятия фармацевтической промышленности, предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции и др. Подчеркнем, что речь идет не о единичных исключения, а о тысячах и десятках тысяч объектов собственности. Соответствующе обстоятельства не нуждаются в доказывании.

Таким образом, отнесение объектов к федеральной собственности по Приложению 1 не только не исключало, но и зачастую предполагало последующую их приватизацию в соответствии с утвержденной государственной программой, однако на основе решений именно федеральных органов власти, представляющих Российскую Федерацию в качестве собственника после проведенного разграничения имущества.

Общеизвестно и то, что объекты, подпадающие под критерии, перечисленные в Приложении 1 к Постановлению № 3020-1, могли находиться в собственности частных лиц и организаций (в частности, художественные ценности, перечисленные выше категории предприятий), по крайней мере, с момента принятия Закона РСФСР «О собственности в РСФСР».

Иное толкование означало бы, по сути, экспроприацию объектов собственности, которые на законных основаниях принадлежали негосударственным (частным) лицам, но подпадали под признаки имущества, перечисленного в Приложении 1 к Постановлению № 3020-1 (например, художественные ценности, определенные промышленные предприятия). Очевидно, что анализируемый нормативный акт такой цели не преследовал и подобных правовых последствий не закреплял.

Изложенные обстоятельства убеждают в том, что Приложение 1 к Постановлению № 3020-1 не претендовало и не могло претендовать на закрепление категорий res extra commercium, а фокусировалось исключительно на тех объектах, которые уже находились в государственной собственности, подлежащей разграничению.

2.3. Постановление № 3020-1 нередко интерпретируется в доктрине и правоприменительной практике как нормативный акт, относящий определенное имущество к исключительной государственной собственности в силу закона независимо от каких-либо правоприменительных актов.

Подобный подход, который, демонстрируется судами (например, в рамках упомянутого дела № А40-131220/2014-6-1104) основан на ошибочном смешении законодательного механизма изъятия определенных объектов из оборота с нормативным механизмом разграничения государственной собственности. Это явления совершенно разного юридического порядка.

Постановлением № 3020-1 было закреплено два различных механизма разграничения государственной собственности:

1) административно-процедурный механизм разграничения государственной собственности. Так, Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утв. Распоряжением Президента РФ от 18.03.1992^[12], предусматривало следующие административные процедуры передачи имущества в собственность субъектов РФ: (1)разработка и утверждение субъектами РФ перечней объектов, подлежащих передаче в региональную собственность, включая в некоторых случаях согласование таких перечней с профильными органами государственного управления; (2) внесение в Госкомимущество предложений о передаче объектов; (3) регистрация и рассмотрение предложений Госкомимуществом; (4) утверждение перечней Правительством РФ (если соответствующие объект не были исключены Госкомимуществом из перечней). Завершались процедуры разграничения государственной собственности оформлением прав на имущество путем пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности.

2) нормативный механизм разграничения государственной собственности, суть которого состояла в том, что определенное государственное имущество признавалось собственностью конкретного публичного образования в силу нормативного указания – без прохождения административных процедур передачи имущества. Изначально этот механизм был реализован в отношении объектов, которые были перечислены в Приложении 1 к Постановлению № 3020-1 и отнесены исключительно к федеральной собственности. Однако впоследствии суды распространили нормативный механизм разграничения публичной собственности и на формирование муниципального имущества^[13].

Таким образом, отнесение объекта к Приложению 1 по Постановлению № 3020-1 означало лишь применение нормативного механизма разграничения государственной собственности – отнесение того имуществ, которое ранее находилось в единой государственной собственности, к федеральному уровню без прохождения административных процедур. Это, однако, совсем не означало законодательное изъятие определенного круга вещей из гражданского оборота и их объявление исключительной федеральной собственностью.

2.4. Среди объектов, перечисленных в Приложении 1 к Постановлению № 3020-1, разумеется, присутствуют и те, которые могут принадлежать исключительно Российской Федерации и не подлежать отчуждению в частную собственность – так называемые «публичные домены» или, другими словами, «объекты исключительной федеральной собственности». Нахождение их в указанном перечне совершенно закономерно, поскольку право собственности на такие объекты требовало разграничения наряду с оборотоспособным государственным имуществом, однако с применением нормативного, а не административно-процедурного механизма (см. выше).

Поэтому отождествление Приложения 1 к Постановлению № 3020-1 с перечнем объектов исключительной государственной собственности неверно и основано на глубоко ошибочном токовании норм права.

Нужно признать, что к подобным заблуждениям провоцирует неудачная юридическая техника. И в пункте 1 Постановления № 3020-1, и в названии Приложения 1 к Постановлению употребляется словосочетание "объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности", что не тождественно "объекты исключительной федеральной собственности". В действительности имелись в виду объекты, которые находились в единой государственной собственности и рамках ее разграничения подлежали отнесению только (т. е. "исключительно"), к федеральному уровню.

Необоснованному расширительному толкованию способствует и оговорка в п. 1 Постановления № 3020-1 о том, что оно применяется к объектам «независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий». Повторимся, что речь могла идти сугубо об имуществе, которое ранее уже находилось в государственной собственности.

Более того, Постановление № 3020-1 по предмету своего регулирования, как указывалось выше, не претендовало на установление категорий res extra commercium, однако неизбежно перечисляло их среди Приложения 1.

Это означает, что ограничение пассивной правоспобности отдельных категорий вещей первично было установлено ранее или впоследствии теми или иными законодательными актами.

3. Актуальный перечень объектов исключительной публичной собственности

В отсутствие единого нормативного акта на сегодняшний день к объектам, изъятым из оборота, специальными федеральными законами отнесены, в частности:

- участки недр, а также находящиеся в общем пользовании водоемы, лесные и земельные участки;

- земельные участки, занятые воинскими и гражданскими захоронениям, а также некоторыми иными принадлежащими Российской Федерации объектами (статья 27 Земельного кодекса Российской Федерации);

- наркотические и психотропные вещества, включенные в соответствующий список (Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"^[14]; постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681 "Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации"^[15]);

- химическое оружие, объекты по хранению и уничтожению химического оружия (часть 1 статьи 5 Федерального закона от 02.05.1997 № 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия"^[16]);

- ядерные материалы в соответствии с утвержденным перечнем (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"^[17]; Приложение № 1 к указу Президента РФ от 27.04.2007 № 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации"^[18]);

- космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры, относящиеся к спутниковым навигационным системам и создаваемые за счет средств федерального бюджета (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 14.02.2009 № 22-ФЗ "О навигационной деятельности"^[19]);

- государственные эталоны единиц времени и средства передачи информации о точном значении московского времени, обеспечивающие функционирование Государственной службы времени, частоты и определения параметров вращения Земли (статья 9 Федерального закона от 03.06.2011 № 107-ФЗ "Об исчислении времени"^[20]);

- иные объекты, прямо указанные в законодательных актах специального характера.

Важное значение для определения перечня объектов исключительной федеральной собственности имеет пункт 6 статьи 43 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"^[21], согласно которому в случае, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, с даты вступления в силу указанного Закона имущество, которое в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ, изданными им до вступления в силу части первой ГК РФ, и федеральными законами определено как запрещенное к приватизации, является имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Главным образом речь идет о сохраняющем актуальность Указе Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 (ред. от 28.09.2017, с изм. от 16.11.2017) "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"^[22], который содержит перечень объектов и предприятий, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена (пункты 2.1.1–2.1.44).

Именно в отношении указанного имущества правоприменителю допустимо использовать приоритетную защиту публичного собственника, ведь в рассматриваемых объектов попросту не может быть на законных оснований частных собственников.

***

Подводя итоги, в очередной раз выскажемся в пользу необходимости качественной разработки и скорейшего принятия федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», в котором, помимо прочего, надлежит исчерпывающе установить закрытый перечень категорий объектов, которые относятся к исключительной публичной собственности.

Для данного имущества должны быть установлены особенности его правового режима, включая неотчуждаемость из собственности соответствующего публичного образования и неприменение сроков исковой давности для защиты публичной администрацией права собственности на рассматриваемые домены.

До реализации предлагаемых законодательных изменений в любом случае не следует восполнять сохраняющиеся пробелы в правовом регулировании нормами Постановления № 3020-1 (Приложение 1 и 2), которые не являются правовым основанием для отнесения того или иного имущества к объектам исключительной федеральной собственности. Ссылка на данный нормативный акт не может быть признана достаточным обоснованием права собственности Российской Федерации на то или иное спорное имущество, а также обоснованием незаконности владениям им со стороны частных лиц.