Вопросы применения административной и уголовной ответственности за загрязнение атмосферного воздуха (на примере Свердловской области)

Ершова Ксения Андреевна преподаватель, кафедра уголовного права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23, каб. 410 Ershova Kseniya Andreevna Lecturer of the Department of Criminal Law at Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 23, kab. 410 ksenni@gmail.com Другие публикации этого автора

Охрана окружающей природной среды остается важной, но не до конца решенной задачей, как в России, так и в других странах. Несмотря на то, что право граждан на благоприятную сред гарантируется Конституцией РФ, на сегодняшний день большинство задач в сфере охраны окружающей среды остаются нерешенными. В связи с назревшей необходимостью улучшения экологической ситуации Указом Президента Российской федерации «О проведении в России года экологии» 2017 год был назван годом экологии ^[1]. К значимым результатам года экологии в России можно было отнести принятие Стратегии экологической безопасности РФ до 2025 года ^[2]. Текущее состояние окружающей среды оценивается Стратегией экологической безопасности как неблагоприятное.

Значительная часть негативного воздействия на окружающую природную среду осуществляется промышленными предприятиями. Свердловская область является одним из крупнейших промышленных регионов России, в связи с чем охрана окружающей природной среды становится одной их приоритетных задач нашего региона.

Т. М. Пермяков и Л. Н. Андреева, исследующие вопросы загрязнения окружающей природной среды в Свердловской области, указывают, что «промышленные предприятия ...наносят большой ущерб природной среде». К самым распространенным токсичным веществами исследователи относят угарный газ СО, диоксид серы SO2, оксиды азота, углеводороды, пыль, тяжелые металлы ^{[3, С. 33]}. Таким образом, состояние атмосферного воздуха на территории Свердловской области остается неудовлетворительным. На проблему загрязнения воздуха указывает официальная и неофициальная статистика.

Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области осуществляет регулярное наблюдение за концентрацией загрязняющих веществ в атмосфере крупных городов области. Мониторинг состояния атмосферного воздуха указывает на наличие в атмосферном воздухе основных и специфических загрязняющих веществ: диоксида серы, оксида углерода, оксидов азота, взвешенных частиц РМ10, сероводорода, аммиака ^[4].

К наиболее опасным веществам, содержащимся в атмосферном воздухе, могут быть отнесены диоксид азота и диоксид серы.

В среднем за указанные периоды в атмосфере городов Свердловской области, охваченных наблюдением, предельно-допустимые концентрации диоксида азота превышались в 1,8 раз, диоксида серы — в 1,5 раза.

Уральское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по результатам наблюдений за 2018 относит Екатеринбург, Каменск-Уральский, Нижний Тагил, Первоуральск к городам с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха ^[5].

Неофициальная экологическая статистика также называет Свердловскую область одним из наиболее загрязненных субъектов России. В 2018 г. Экологический портал России отнес к самым загрязненным городам России, наряду с Норильском, Череповцом, Челябинском и Екатеринбург ^[6]. Эта ситуация обусловлена значительной концентрацией в населенных пунктах промышленных предприятий, наличием залповых и аварийных выбросов при нестабильном режиме работы производства, отсутствием и неэффективной работой газоочистного оборудования» ^[7]. Аналогичной позиции придерживается Регион-Урал, по данным которого «основными загрязнителями воздуха в области являются предприятия металлургической промышленности (54% от общей суммы атмосферных выбросов) и энергетического комплекса (31,5%). Каждое из этих предприятий выбрасывает в воздух более 50 тыс. т. токсических веществ» ^[8] .

Вопросы снижения негативного воздействия на окружающую природную среду и ее компоненты, путем внедрения нормативов по выбросам, строгого соблюдения технологий производства, разработка эффективных способов очистки воздуха и множество других мер, лежат за рамками данной статьи.

Правоотношения в сфере природопользования регулируются экологическим правом. Ответственность за нарушение предписаний природоохранного законодательства может быть гражданской, трудовой, административной и уголовной. Уголовное право, как справедливо указывают И. Я. Козаченко и Р. Д. Шарапов, «призвано реагировать на наиболее серьезные правонарушения в экологической сфере» ^{[9, С. 128-152]}.

Приведенная ранее статистика об уровне загрязнения атмосферного воздуха в Свердловской области свидетельствует о серьезных нарушениях норм экологического законодательства. За существенные нарушения предписаний экологического законодательства предусмотрена соразмерная юридическая ответственность, в том числе, административная и уголовная.

Экологическое законодательство допускает выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником, если имеется соответствующее разрешение, выданное уполномоченным органом ^[10]. За выброс вредных веществ либо иное физическое воздействие без специального разрешения, за нарушение условий специального разрешения, за нарушение правил эксплуатации следует административная ответственность по ст. 8.21 КоАП РФ. Таким образом, административное законодательство устанавливает ответственность за нарушение предписаний экологического права, при условии что в результате такого нарушения не наступают общественно-опасные последствия, выразившиеся в загрязнении атмосферного воздуха.

Если правонарушения, указанные в ч. 1-3 ст. 8. 21 КоАП РФ, повлекли последствия в виде загрязнения, либо иного изменения свойств воздуха, ответственность должна следовать по ст. 251 УК РФ. Ст. 8.21 КоАП РФ является одним из многих примеров тесной связи административного и уголовного права. Деяние, предусмотренное объективной стороной ст. 251 УК РФ, тесно связано с деяниями, образующими объективную сторону ч. 1-3 ст. 8.21 КоАП РФ. Разграничение происходит по наступившим общественно-опасным последствиям, которые являются обязательным признаком состава преступления, предусмотренного ст. 251 УК РФ.

Тем не менее, согласно данным базы судебных решений «Росправосудие», за период 2011 — 2018 гг. в судах Российской Федерации было рассмотрено 21 уголовное дело по ст. 251 УК РФ, причем за указанный период не было ни одного уголовного дела в Свердловской области ^[11].

Анализ судебной практики других регионов показывает, что при признании лица виновным по ч.1 ст. 251 УК РФ суды исследуют общественно-опасные последствия, выразившиеся в загрязнении атмосферного воздуха.

Так, приговором Пермского районного суда Пермского края виновный был осужден за эксплуатацию установки по производству асфальта, заведомо зная об отсутствии разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и проекта предельно – допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух ^[12]. При квалификации действий виновного по ч. 1 ст. 251 УК РФ органы предварительного следствия основывались на заключении специализированной лаборатории, которая выявила превышение загрязняющих веществ углерода оксида, пыли. Основанием для привлечения виновного к уголовной ответственности стал факт наличия общественно-опасных последствий, выразившихся в загрязнении воздуха, причем в деле не указанно, на сколько существенно воздух был загрязнен. Таким образом, основанием для привлечения лица к уголовной ответственности стал сам факт наступления тяжких последствий в виде загрязнения атмосферного воздуха, без указания конкретных значений превышения предельно-допустимой концентрации вредных веществ.

Аналогично оценивают последствия в виде загрязнения воздуха и другие суды. Например, приговором Светлоярского районного суда Волгоградской области руководитель ООО «Эко-Капиталл» был признан виновным по ч. 1 ст. 251 УК РФ, за эксплуатацию источника выбросов, неучтенного в проекте предельно допустимых выбросов и разрешении на выбросы предприятия - вытяжной трубы, в результате чего произошло загрязнение атмосферного воздуха, которое связано с нарушением перечисленных правил его охраны, выраженное в превышении предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ – свинца и его соединений в атмосферном воздухе на границе санитарно-защитной зоны в 2,83 раза, в селитебной зоне 0,95 раз ^[13]. В данном приговоре суд не только указал, что наступили предусмотренные ст. 251 УК РФ последствия, но и установил их масштаб, ссылаясь на данные экспертизы. Анализируя объективную сторону деяния, Светлоярский районный суд указывает, что источник эксплуатировался и выбросы производились организацией. При этом основанием для привлечения виновного лица к уголовной, а не административной ответственности стали доказанные тяжкие последствия, выраженные в загрязнении атмосферного воздуха в виде превышения предельно-допустимых концентраций свинца в 2,83 раза. Сам факт нарушения норм экологического законодательства, без наступления последствий в виде загрязнения воздуха, является основанием для привлечения нарушителя к административной ответственности.

В Свердловской области за выброс загрязняющих веществ без специального разрешения к административной ответственности привлекались как физические, так и юридические лица. При этом в Свердловской области за исследуемый период не было ни одного уголовного дела по ст. 251 УК РФ.

Например, Полевской районный суд Свердловской области вынес решение о привлечении ООО «Свинокомплекс «Полевской» к административной ответственности по ст. 8. 21 КоАП РФ. Как следует из материалов дела, юридическое лицо осуществляло деятельность, не имея разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В результате анализа проб было установлено, что данная организация осуществляет выброс в атмосферный воздух азота оксиды, углерода оксиды, серы диоксида... Эти три вещества выявлены при отборе проб промышленных выбросов в атмосферу ООО «Свинокомплекс «Полевской» 07 апреля 2017 года ^[14]. Несмотря на то, что и инспектор, и суд зафиксировали не только деяние — осуществление выбросов без специального разрешения, но и последствия — загрязнение атмосферного воздуха опасными для здоровья веществами, и юридическое, и физическое лица привлечены к административной ответственности. Руководитель не привлекался к уголовной ответственности, штраф для организации составил 180 тыс. рублей.

В другом деле Полевской районный суд приводит данные экспертного заключения о том, что предприятие, не имея специального разрешения, производит выбросы в атмосферный воздух вредных загрязняющих веществ. Согласно экспертному заключению, величина выбросов по загрязняющим веществам составила: азота оксид – 0,0067 г/с; азота диоксид – 0,041 г/с ^[15]. Вместе с тем, зафиксированные данные о превышении концентрации ПДК оксида и диоксида инспектором и судом не были учтены в качестве опасных последствий деяния. Им не была дана надлежащая юридическая оценка. В результате этого виновное физическое лицо избежало уголовной ответственности и оспаривало привлечение к административной. Предприятию назначили штраф, производственная деятельность, несмотря на продолжающееся загрязнение воздуха, приостановлена не была.

Схожей позиции придерживается городской суд Асбеста. Вынося решение и исследуя обстоятельства дела, суд указывает, что по результатам проверки выявлено нарушение предельно допустимой концентрации для атмосферного воздуха, в том числе, факт выброса вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух ^[16]. Хотя, как следует из приведенных ранее приговоров по уголовным делам, правоприменители других субъектов федерации рассматривают превышение предельно-допустимой концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе в качестве общественно- опасных последствий и привлекают лиц, допустивших наступление общественно-опасных последствий в виде загрязнения воздуха, к уголовной ответственности по ст. 251 УК РФ.

Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области проведена внеплановая выездная проверка Дегтярского литейно-механического завода, по результатом которой к предприятию было применено административное приостановление деятельности. Основанием для принятия такого решения послужило превышение в выбросах в атмосферный воздух загрязняющего вещества - углерода оксида в 72 раза, свинца и его неорганических соединений в 1013 -3127 раз ^[17]. Несмотря на серьезное загрязнение атмосферы, что является последствием преступления, предусмотренного ст. 251 УК РФ, уголовной ответственности не последовало. В данном случае деятельность юридического лица была приостановлена на 90 дней.

В итоге, несмотря на наступившие общественно-опасные последствия в виде загрязнения атмосферного воздуха, руководитель организации привлечен не к уголовной, а к административной ответственности. Между тем, в Волгоградской области и Пермском крае, как было указано выше, наступление тяжких последствий в виде загрязнения воздуха рассматривались судами как основание для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Суды Свердловской области, указывая в решениях на наступившие тяжкие последствия в виде загрязнения атмосферного воздуха, тем не менее привлекают виновных лиц к административной ответственности, так как на досудебной стадии должностными лицами Службы по надзору в сфере природопользования в отношении виновных лиц возбуждаются дела об административных правонарушениях. Уголовные дела, несмотря на наличие всех признаков состава преступления, предусмотренных ст. 251 УК РФ, не возбуждаются. По всей видимости, подобная ситуация складывается не только из-за сложности доказывания признаков состава преступления по делам об экологических преступлениях, но и в связи с неоднородностью правоприменительной практики региональных органов по надзору в сфере природопользования.

Дела данной категории, согласно ч. 3 ст. 150 УПК РФ, находятся в компетенции дознания. Дознание по уголовным делам зачастую не справляется с возложенными функциями из-за ограниченного, по сравнению со следствием, временем и ресурсами; отсутствием оперативно-розыскных мероприятий. Как справедливо указывают И. Я. Козаченко и Р. Д. Шарапов ^{[9, С. 139]}, «дознание по делам об экологических преступлений не справляется с расследованием даже выявленных фактов». Аналогичной позиции придерживается и другие исследователи. Например, О. В. Хренков ^[18], исследуя проблемы незаконного оборота водных ресурсов, указывает на процессуальные причины, затрудняющие расследование преступлений, предусмотренных ст. 253 и 256 УК РФ. К ним автор относит ограниченность времени дознания, по сравнению с временем, предусмотренным для проведения следственных действий, и ограниченность процедур, которое исключает качественное расследование. Тем самым О. В. Хренков солидарен с позицией, высказанной И. Я. Козаченко и Р. Д. Шараповым.

Таким образом, исследованные материалы дел показывают, что одной из причин неудовлетворительного состояния воздуха в Свердловской области является сложившаяся правоприменительная практика. В отличие от других регионов, даже существенное превышение нормативов по загрязнению воздуха не рассматривается органами государственного экологического надзора в качестве основания для привлечении виновных лиц к уголовной ответственности. Различные подходы в правоприменительной практике в разных регионах России приводят к тому, что схожие деяния и последствия в одних регионах рассматриваются как правонарушения, а в других — как преступления. Подобная ситуация нарушает один из принципов уголовного права: равенство граждан перед законом и судом. Если в Волгоградской области физическое лицо, допустившее превышение ПДК в воздухе в 2,83 раза подлежит уголовной ответственности, то в Свердловской области к административной ответственности привлекается лицо, допустившее превышение ПДК вредных веществ в атмосферном воздухе более, чем в 70 раз. При неправильном разграничении оснований уголовной и административной ответственности происходит нарушение соразмерности тяжести совершенного деяния и предусмотренных законном последствий. Отсутствие надлежащей оценки тяжких последствий, причиненных в связи с совершением общественно опасного деяния, дает основание для привлечения лица к административной ответственности за деяние, общественная опасность которого соответствует опасности преступления. В результате чего виновное лицо безосновательно привлекается к административной ответственности, сдерживающее воздействие которой значительно ниже, чем уголовной ответственности.

Изучение судебной практики показало, что загрязнение воздуха на территории Свердловской области преимущественно осуществляется промышленными предприятиями, то есть юридическими лицами различной организационно-правовой формы. Общественно-опасные последствия в виде загрязнения атмосферного воздуха находятся в прямой причинно-следственной связи с нарушениями норм экологического законодательства, допускаемые промышленными предприятиями.

Согласно ч. 1 ст. 14 УК РФ общественная опасность является обязательным признаком любого преступления. Соразмерность тяжести деяния и следующей за его совершение правовой ответственности, подразумевает, что за совершение преступления виновное лицо должно привлекаться к уголовной ответственности. Привлечение юридического лица к административной ответственности тогда, как все признаки его деяния соответствуют характеру и степени общественной опасности преступления, нарушает принцип соразмерности тяжести правонарушения и следующей за его совершение правовой ответственности.

В уголовно-правовой науке регулярно указывается на низкую эффективность административной ответственности для пресечения деяний, содержащих признаки конкретных составов преступлений, совершаемых юридическими лицами. А. В. Федоров ^[19], исследуя связь административного и уголовного права, указывает, что нередко административные правонарушения и преступления совпадают по объективной стороне. Совпадение объективных признаков административного правонарушения и объективных признаков преступления, за исключением опасных последствий, означает соответствие количественных и качественных показателей общественной опасности деяния признакам преступления. А. В. Федоров ^[19] подчеркивает, что высокая степень общественной опасности деяния является материальным признаком уголовной ответственности. При этом, как пишет автор, высокая степень общественной опасности присуща деяниям юридических лиц.

В результате объективную сторону экологического преступления выполняет юридическое лицо. Тяжкие последствия преступления в виде загрязнения воздуха, состоят в причинно-следственной связи с деятельностью юридического лица. Об этом писали О.Л. Дубовик и А. Э. Жалинский ^{[20, С. 3]}. Схожей позиции придерживается Е. Ю. Гаевская, которая ссылаясь на зарубежный опыт, полагает, что уголовная ответственность организаций способна снизить динамику экологической преступности ^{[21, С. 120]}.

Привлечение виновного юридического лица к административной ответственности, в то время как его деяние соответствует качественным и количественным признакам общественной опасности преступления, нарушает принцип соразмерности тяжести деяния и следующей за его совершение ответственности.

В случае отказа от установки, введения в эксплуатацию и регистрацию очистных сооружений от дополнительных затрат освобождается не конкретное физическое лицо — исполнительный орган, а собственник имущества — само юридическое лицо. Организация не несет затрат на выполнение предписаний экологического законодательства.

Правовые последствия отказа от выполнения требований регулятивных отраслей права для юридического лица не являются значительными. Юридическое лицо не подлежит уголовной ответственности. Меры административной ответственности, применяемые к организациям, несоразмерны общественно-опасным последствиям противоправного деяния юридического лица. Изучение судебной практики показало, что существенному загрязнению воздуха не дается надлежащая правовая оценка. Несмотря на наличие общественно-опасных последствий деяния, даже физические лица в Свердловской области привлекаются лишь к административной ответственности.

Санкции, предусмотренные административным законодательством за нарушение норм об охране атмосферного воздуха, не являются значительными, юридическому лицу, в ряде случаев, выгоднее оплатить штраф, чем исполнять предписание об устранении нарушений. Так, представители ОАО «Пневмостроймашина», оспаривая назначенное наказания, указали, что «юридическое лицо не оспаривает наличие событий административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ, и вину в их совершении, однако, в связи с тяжким материальным положением, просила по основаниям, указанным в жалобе, за совершение двух правонарушений назначить административное наказание в виде штрафа в размере 90000 рублей»^[22].

Очевидно, что нередко организации выгоднее заплатить штраф, чем заниматься переоснащением производства. Кроме того, назначенный штраф можно уменьшить, сославшись на тяжелое материальное положение. Затраты на введение экологичных технологий достаточно внушительны, прибыль от их введения возможна лишь в долгосрочной перспективе. Вместе с тем, привлечение к административной ответственности является вероятным, а не неизбежным событием. Бланкетный характер норм об ответственности за экологические правонарушения и преступления, сжатые сроки административного расследования и его ограниченные ресурсы существенно снижают вероятность привлечения к ответственности.

В случае привлечения к ответственности конкретного физического лица по ст. 251 УК РФ организация заменяет виновное лицо другим работником и продолжает противоправную деятельность.

Введение уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления позволит достичь следующих результатов:

-привлечение к ответственности лица, непосредственно получающего выгоду от совершения преступления;

-установление соразмерной правовой ответственности за совершение общественно-опасного деяния ;

-устранение целесообразности продолжения преступной деятельности виновной организацией.

Юридические лица осуществляют противоправную деятельность потому, что на сегодняшний день нарушение закона остается экономически выгодным организациям. Признание организации субъектом преступления позволит применять к ней уголовное наказание, которое должно быть значительно выше, чем затраты на введение экологичных технологий производства. Если уголовный штраф превысит затраты на переоборудование производства, целесообразность нарушения предписаний экологического права значительно снизится.