Правовое регулирование финансовой сферы в Европейском Союзе и формирование единого рынка финансовых услуг

Мещерякова Ольга Михайловна доктор юридических наук Профессор, кафедра Международного право, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Mescheryakova Olga Mikhailovna Doctor of Law Professor, the department of International Law, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 om23375@mail.ru

Правовое регулирование единого рынка финансовых услуг в Европейском Союзе представляет собой сложный и многогранный процесс, который условно можно разделить на три этапа, определяющие особенности организационно-правовых форм механизма регулирование рассматриваемой сферы. Однако основной целью реформирования всегда было создание и совершенствование правового поля для интеграции финансовых рынков государств-членов.

Рассматриваемая сфера относится к совместной компетенции Европейского Союза и государств-членов, что, собственно, и представляет собой основную сложность в развитии ее правового механизма. Основным методом регулирования в этой сфере является гармонизация национальных законодательств государств-членов. Следует отметить, что развитие финансовых рынков в Европейском Союзе является следствием развития рынка услуг. Поэтому основные принципы регулирования рынка финансовых услуг в Европейском Союзе соответствуют принципам развития финансового рынка, базирующимся, в свою очередь, на принципах единого внутреннего рынка^[1]. Однако в сфере финансовых услуг принципы единого внутреннего рынка дополняются специальными принципами консолидированного надзора, пруденциального надзора, а также принципами единообразия и взаимного признания.

Для системы регуляторов в рассматриваемой сфере характерна некая «нестабильность» законодательства. Поэтому на основании тех критериев, по которым идет реформирование в тот или иной период, собственно, и выделяют три этапа развития правового регулирования рынка финансовых услуг в ЕС. Нестабильность законодательства связана с тем, что именно сфера финансовых услуг в значительной степени подвержена внешнему влиянию, оказываемому мировыми кризисами, а также ситуацией на мировых рынках. Кризисные явления повышают системные риски, что неминуемо требует и реформирование правового механизма рассматриваемой сферы. Указанные аспекты оказывают существенное влияние на развитие системы надзорных органов, действующих в этой сфере, а также на их правовой статус, поскольку реформированию была подвержена, в первую очередь, система надзорных органов.

В становлении и развитии правового регулировании сферы услуг в Европейском Союзе, как уже упоминалось выше, можно выделить три этапа. Первый - и самый длительный период - охватывает 1957 – 1999 годы. В этот период, начиная с Римского договора 1957 года «Об учреждении Европейского экономического сообщества» идет процесс формирования правового пространства для развития четырех свобод общего рынка, и, в частности, свободы передвижения услуг. В этот период начинается оживленное обсуждение преимуществ интегрирования финансового рынка, а также систем надзора в этой сфере. Основной упор делается на обеспечение для финансово-кредитных учреждений различных государств-членов равного доступа к рынку. Второй этап развития правового регулирования рассматриваемой сферы занимает период с 1999 по 2010 годы. На этом этапе в 1999 году Европейская комиссия приняла план действий в целях дальнейшего развития правового регулирования сферы финансовых услуг. В этот же период была начата реформа Ламфалусси (2001), направленная на развитие рынка ценных бумаг и коренное реформирование его организационно-правовых форм на основе установления нескольких уровней правового регулирования ^[2].

В 2005-2010 г.г. в целях совершенствования регулирования финансовых услуг в Европейском Союзе были приняты Зеленая и Белая книги ^[3], касающиеся финансовой политики. Приоритетными стали такие направления развития как консолидация рынка финансовых услуг, повышение эффективности правового механизма, достижение большей степени гармонизации в сфере надзора, и, наконец, развитие конвергенции финансовых рынков Европейского Союза с мировыми рынками.

Третий этап развития правового регулирования финансовых услуг начался в 2010 году. Этот период был связан с восстановлением после экономического кризиса 2007-2009 годов, что потребовало создания европейской системы надзора в рассматриваемой сфере на качественно новой организационно-правовой основе.

Из приведенного краткого обзора периодов становления и развития рынка финансовых услуг в Европейском Союзе становится очевидно, что несмотря на серьезные испытания на прочность, которым подвержена эта сфера, европейская интеграция продолжает развиваться благодаря своему гибкому механизму, основанному на своеобразной системе сдержек и противовесов, которая позволяет сглаживать как острые углы, возникающие вследствие изменений на мировом рынке, так и внутренние разногласия, возникающие вследствие неоднородности Европейского Союза.

Поэтому интерес к рассматриваемому аспекту европейского интеграционного процесса возрос именно в связи с мировым финансовым кризисом 2007 – 2009 г.г., поскольку этот кризис стал для Европейского Союза первым серьезным испытанием после создания зоны евро. Кризис 2007-2009 г.г. стал испытанием для всего мирового хозяйства, т.к. показал необходимость реформирования всей мировой финансовой системы, и, в частности, - сферы финансовых услуг. Поэтому гибкий механизм, созданный Европейским Союзом, несмотря на все сложности, несмотря на Брекзит, представляет интерес в плане заимствования опыта для других интеграционных сообществ.

Ввиду того, что рассматриваемая сфера отнесена к совместной компетенции Союза и государств-членов, в учредительных договорах Европейского Союза отсутствуют нормы, напрямую касающиеся регулирования рынка финансовых услуг, поэтому основной массив правовых актов в этой сфере относится к актам вторичного права. В этой связи целесообразно отметить значимость наиболее важных актов вторичного права ЕС для формирования гибкого правового механизма в сфере регулирования рынка финансовых услуг.

На первом этапе развития рассматриваемой сферы существенную роль в создании правового поля для формирования единого рынка финансовых услуг сыграла Директива № ЕС 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций» ^[4]. Директивой были отменены существовавшие ранее ограничения на свободу учреждения и на свободу передвижения услуг.

Еще одним важнейшим атом вторичного права в этой сфере стала Директива № 89/646/ЕЭС «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС» ^[5]. Указанная директива закрепила основные критерии, в соответствии с которыми шло развитие рынка банковских услуг, установив стандарты для осуществления банковского надзора.

Первая наиболее значимая программа действий на пути формирования единого рынка финансовых услуг в Европейском Союзе была разработана в 1999 году ^[6]. Указанная программа не была опубликована в Официальном журнале Европейского Союза. Этот документ, носивший декларативный характер, предполагал необходимость согласованности и системности всех мер, предпринимаемых на рынке ценных бумаг и финансовых услуг ^[7]. Таким образом, речь шла об усилении наднациональной составляющей в регулировании этой наисложнейшей сферы европейского интеграционного процесса.

На следующем этапе развития рынка финансовых услуг в Европейском Союзе одним из основных документов является Директива № 2006/123 «Об услугах на внутреннем рынке»^[8]. На основании анализа норм указанной Директивы можно выделить две основных тенденции развития рынка финансовых услуг Европейского Союза: стремление обеспечить устойчивый рост в финансовой сфере; стремление создать механизмы защиты от влияния мирового кризиса. Следует отметить, что с момента введения единой валюты евро до начала экономического кризиса, пик которого пришелся на 2008 год, Европейский Союз имел несколько «спокойных» лет, которые показали правильность избранного курса на взаимодействие национального и европейского права в рассматриваемой сфере. Однако по мере нарастания кризисных явлений на мировых рынках становилось все более очевидно, что более эффективными должны стать меры по преодолению кризиса, предпринимаемые на уровне Союза, хотя, разумеется, у Европейского Союза не было опыта регулирования такой сложной сферы на наднациональном уровне. В этот период были анонсированы меры по централизации надзорных функций.

Таким образом, тенденция к усилению наднационального момента в регулировании рынка финансовых услуг возникла под влиянием мирового экономического кризиса, поскольку именно тогда пришло понимание того, что преодолеть его негативные последствия можно только путем координации действий на уровне Европейского Союза. Следовательно, Европейский Союз взял курс на развитие собственного финансового сектора на наднациональных началах в целях преодоления кризисных явлений, вызванных внешними факторами.

Другая тенденция, связанная с невозможностью долгосрочного планирования алгоритмов развития рынка финансовых услуг в Европейском Союзе, начавшая формироваться в благоприятный период его деятельности, получила развитие именно в связи с финансовым кризисом.

Так, если в наиболее благоприятный для развития фондового рынка период с 1999 года и до начала экономического кризиса, была сделана ставка на развитие фондового рынка и формирование профильных комитетов в рамках реформы Ламфалусси ^[9], то в период кризиса возникла необходимость смены вектора развития финансовой сферы. Это было необходимо, чтобы направить усилия на преодоление негативных последствий кризиса. Таким образом, если в период реализации плана Ламфалусси в механизме правового регулирования финансовой сферы Европейского Союза существовал значительный уклон в сторону национального регулирования по отношению к наднациональному, то теперь необходимо было сменить алгоритм развития, хотя процедура Ламфалусси в благоприятных экономических условиях доказала свою эффективность. Тем не менее, по мере нарастания кризисных явлений, структуры, созданные во исполнение плана Ламфалусси, перестали отвечать сложившимся реалиям, т.к. они не были адаптированы к кризисным явлениям, а, напротив, ориентировались на развитие единого рынка финансовых услуг в условиях благоприятных внутренних и внешних предпосылок.

Поэтому план Ламфалусси подлежал пересмотру в условиях сложившихся новых реалий. В этой связи была принята Директива № 2005/1 от 9 марта 2005 года ^[10]. Директива упраздняла существовавшую ранее систему комитетов. В 2007 году был также опубликован доклад «О функционировании комитетов третьего уровня». В целях реформирования процесса Ламфалусси предполагалось также осуществлять более тесное сотрудничество национальных контрольных органов ^[11]. Таким образом, в условиях стремительно надвигающегося кризиса пришлось принимать кардинальные меры, которые получили название реформы Ж. де Ларозьера.

Сущность реформы Ж. де Ларозьера состояла в неизменности подходов Европейского Союза к организационно-правовым формам и принципам регулирования финансовой сферы, однако ввиду ограничений, имеющихся в учредительных договорах Европейского Союза на расширение полномочий институтов ЕС, основным посылом реформы было повышение роли органов ЕС, относящихся ко второму и третьему уровням. Основными органами, созданными в результате реформы Ж. де Ларозьера, стали Европейский орган в сфере регулирования рынка ценных бумаг ^[12]; Европейский банковский орган ^[13], а также Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий ^[14].

В 2014 году начал действовать Банковский союз, в рамках которого был создан единый надзорный механизм, что существенно повысило эффективность банковской деятельности в Европейском Союзе. В конце 2014 года в рамках сформировавшегося к этому времени Банковского союза начал создаваться так называемый «единый надзорный механизм» - Single Supervisory Mechanism (SSM). Реализация принципов деятельности указанного надзорного механизма основана на четком их согласовании с правилами единого внутреннего рынка Европейского Союза, что, как и предполагалось в процессе разработки этого механизма, должно, в свою очередь, еще ускорить формирование единого рынка финансовых услуг, а также повысить эффективность банковской деятельности на всей территории Европейского Союза^[15].

Совершенствование правовых основ европейского рынка финансовых услуг продолжается. Так, в 2018 году был претворен в жизнь план по повышению эффективности защиты прав инвесторов, реализация которого была закреплена вступившими в силу Директивой «О рынках финансовых инструментов» и соответствующим Регламентом. Таким образом, Европейский Союз показал эффективность созданного им гибкого правового механизма регулирования сферы финансовых услуг, позволяющего находить новые «точки роста» в рамках равноскоростной интеграции, а также противостоять негативному внешнему влиянию, обусловленному мировыми кризисами и изменением конъюнктуры на мировом рынке.